Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |   ...   | 24 |

Как следует из предыдущего раздела, вСеверной Америке угроза банкротства муниципальных образований часто приводила кизменению границ. В ситуации, когда органы местного самоуправления небольшогосельского или пригородного муниципального образования не могут погасить своюзадолженность, а соседнее более крупное муниципальное образование стремитсярасширить свою территорию для дальнейшего развития, исход очевиден: болеекрупное муниципальное образование поглощает более мелкое и берет на себяобязательства по погашению задолженности. В 30-х г. ситуация в Валкервиллеразвивалась по нетрадиционному сценарию, так как Валкервилль, городскоепоселение в пригороде Виндзора с относительно хорошей финансовой базой, необанкротилось, но было против своей воли присоединено к другим муниципальнымобразованиям для решения их финансовых проблем.

Муниципальные образования, функционирующие полевропейской модели, практически не могут обанкротиться. Как поясняет АланНортон, в Германии до конца 80-х гг. прошлого столетия – к этому периоду и относятсяисследования Нортона –власти федеральных земель никогда не использовали законодательно закрепленноеправо на управление бюджетом города в кризисной финансовой ситуации, так кактакие действия были бы политически некорректными. Он поясняет:

• Одной из причин (такого положения) является тесное взаимодействиемежду сотрудниками органов управления федеральных земель и местных властей. Вкритических ситуациях представители федеральных земель и местногосамоуправления детально прорабатывают пути выхода из кризиса, полностьюучитывая местные политические реалии. Другая причина – тесное взаимодействие междуполитиками на региональном и муниципальном уровне. Как правило, внутрипартийной машины всегда находятся средства для выработки взаимоприемлемогорешения29.

Что касается Франции, Нортон отмечает: Впрошлом имели место случаи банкротства муниципальных образований30. Однако,учитывая тесное взаимодействие органов местного самоуправления и федеральныхорганов власти Франции, представляется, что банкротство французскогомуниципального образования – весьма специфическое явление. Если во Франции муниципальноеобразование не может погасить имеющуюся задолженность, кредитор вправепредъявить требование об оплате, обратившись в соответствующую правовуюинстанцию. Если после поступления такого обращения муниципальное образованиепо-прежнему не желает или не имеет возможности погасить долги, к ситуацииподключается префект и принимает все необходимые меры для корректировки бюджетамуниципального образования с целью производства требуемых выплат31.

В канадских провинциях муниципальные органыуправления функционируют по ланглосаксонской модели: здесь нет префектов, ацентральные и местные органы власти достаточно изолированы друг от друга.Однако банкротство муниципального образования в Канаде практически невозможно.Частично это обусловлено тем, что органы управления провинций ограничиваютобъем краткосрочных заимствований, жестко определяя целевое назначение средств,и в целом требуют от муниципалитетов обращаться к ним за разрешением доосуществления долгосрочных заимствований. Что еще более важно, в случаепотенциальной угрозы банкротства тот или иной орган управления провинции можетпросто взять под контроль бюджетно-финансовые операции муниципалитета. Нижеприводится более точное определение порядка реализации этого механизма в Канаде(главным образом, на материале провинции Онтарио):

• При поступлении запроса из Министерства [по делам муниципалитетов],совета (согласно вынесенному решению) или от кредиторов муниципалитета, суммаденежных обязательств перед которыми составляет не менее 20% задолженностимуниципалитета, Комитет по делам муниципалитетов [провинции Онтарио] можетиздать приказ-распоряжение о передаче Министерству функций контроля и надзораза деятельностью муниципалитета, если по результатам проверки Комитетом будетустановлено, что муниципалитет: (а) не выполнил обязательств по погашениюоблигационного займа, или (б) не выполнил обязательств по погашению другихвидов задолженности вследствие финансовых затруднений или (в) может испытатьили уже испытывает такие финансовые трудности, что это может привести квозникновению дефолта или затруднить финансирование текущих расходов вследствиедефицита финансовых средств32.

На этом этапе муниципальное образованиезащищено от подачи кредиторами судебного иска. Аналогичные процедуры действуютв провинциях Манитоба и Альберта. В провинции Квебек Комиссия по деламмуниципалитетов –квазисудебный аналог Комитета по делам муниципалитетов провинции Онтарио– принимает на себяфункции контроля финансовой деятельности муниципалитета. Местные советыпродолжают функционировать в этих условиях, однако они уже не вправе приниматьфинансовые решения без соответствующего разрешения контролирующего органа.

Чтобы помочь муниципалитетам выйти изфинансовых затруднений, органы управления провинций в большинстве случаев такжеимеют право реструктурировать задолженность муниципалитетов с согласия всехкредиторов или в одностороннем порядке. Комитет по делам муниципалитетовпровинции Онтарио Еимеет полномочия санкционироватьи руководить мероприятиями по консолидации долга, выпуску новых облигаций вобмен на облигации находящейся в обращении эмиссии, погашению и аннулированиюсуществующей задолженности, переносу сроков выполнения обязательств илиизменению условий, времени и места осуществления платежей в счет погашенияосновной суммы долга и процентов33.

Представляется, что в последние годы в СШАвозможность банкротства муниципалитетов стала более реальной, чем в Канаде. В1975 г. правительство г. Нью-Йорка фактически находилось на гране банкротства.В 1994 г. округ Ориндж (штат Калифорния) с населением 2,5 млн человекдействительно обанкротился. Не удивительно, что эта проблема привлеклабóльшее вниманиепредставителей научных кругов США, чем других стран. Во многих работахпроводится анализ причин возникновения у американских городов в 70-х гг. такогобольшого объема задолженности, кульминационным проявлением чего стал финансовыйкризис в Нью-Йорке. В ряде исследований рассматриваются механизмы содействияфедеральных властей и органов управления штатов мероприятиям по выходу изкризиса – выделениеэкстренной финансовой помощи и установление контроля над финансовойдеятельностью муниципалитетов в период до начала 80-х гг.34 На этомэтапе к Нью-Йорку и другим крупным городам, которые испытывали финансовыезатруднения, не применялись стандартные правовые процедуры банкротства. В итогевыйти из финансового кризиса им помогли политики из состава органовгосударственного управления других уровней.

Наиболее полный научный труд, посвященныйзаконодательству о банкротстве муниципалитетов в США, был опубликован в 1993 г.непосредственно перед банкротством округа Ориндж. Авторы Макконнелл и Пикерприходят к заключению, что применительно к муниципалитетам действующеефедеральное законодательство о банкротстве предусматривает ряд требований попредставлению документации: документации для получения разрешения органовуправления штата; документации, касающейся финансовой несостоятельности,соблюдения интересов кредиторов и добросовестных действий; причем этитребования настолько жесткие, что лишь ограниченное число крупныхмуниципалитетов могли воспользоваться положениями законодательства35. По ирониисудьбы, через год после опубликования этой работы банкротство округа Оринджпрактически полностью опровергло это заключение. Органы управления штатаКалифорния не приняли никаких действенных мер для участия в разрешении ситуациис банкротством округа Ориндж; здесь действовал закон о банкротстве.Налогоплательщики округа не согласились на оперативное или существенноеповышение налогов. Однако по прошествии полугода округ Ориндж вышел изфинансового кризиса и снова привлекал значительные по объему заемные средства(чтобы расплатиться с первоначальными кредиторами), хотя уровень процентныхставок по этим займам был выше обычного.

Банкротство округа Ориндж блестящепроанализировал Марк Бальдассар. Он высказал важную мысль о том, что почтисостоявшееся банкротство города Нью-Йорка и фактически состоявшееся банкротствоокруга Ориндж были, по существу, совершенно разными явлениями. В предисловии ксвоей книге Бальдассар приводит краткий анализ ситуации:

• Ситуация, которая привела власти округа Ориндж к жесточайшемуфинансовому кризису, развивалась достаточно необычно. Глава местногоказначейства Боб Ситрон отвечал за фонд инвестиций округа. К 1994 г. с егопомощью общий объем депозитов окружных властей и почти 200 муниципальныхорганизаций составил около 7,6 млрд долларов. Ситрон был известен тем, чтопредоставлял инвесторам из органов местного самоуправления возможность получитьприбыль от вкладов под высокие проценты. Он бахвалился своими заслугами: Мыдовели до качественно нового уровня порядок осуществления операций обратноговыкупа ценных бумаг по схеме репо. Ситрон действовал следующим образом:занимал средства и инвестировал их в производные финансовые инструменты,обеспеченные ипотекой облигации с плавающей ставкой и высокодоходные облигациис длительным сроком обращения. Затем он делал новые займы, используя ранеепривлеченные средства. К 1994 г. объем инвестиционного фонда округа вырос до20,6 млрд долларов, так как Ситрон занимал 2 доллара на каждый долларпривлеченных депозитов. Он действовал безрассудно и все больше рисковал,стараясь увеличить уровень процентных доходов местных органов, для которыхправительство штата незадолго до этого снизило объем налоговых ассигнований.Совет управляющих ФРС в течение всего 1994 года повышал процентные ставки, аБоб Ситрон продолжал покупать ценные бумаги в надежде на то, что в конце годаФРС снизит учетные ставки.

Весной 1994 г. претендент на должность главыказначейства высказал предостережение о том, что инвестиционный фонд округапонес значительные убытки и не имеет средств для погашения крупныхкраткосрочных займов, предоставленных инвестиционными компаниями Уолл-стрит.Никто тогда не прислушался к этим предостережениям. Ситрон был переизбран надолжность главы казначейства и в течение всего лета по-прежнему действовал врасчете на снижение процентных ставок. Наблюдательный совет и представителидругих органов управления округа не останавливали его до тех пор, пока не сталослишком поздно. К ноябрю 1994 г. руководители окружных органов управленияустановили, что в результате этих рискованных инвестиций Ситрон потерял около1,64 млрд долларов общественных средств. У округа не оказалось средств дляудовлетворения претензий со стороны кредиторов Уолл-стрит и вкладчиков изместных органов. В начале декабря руководство окружных властей охватила паника.Они настойчиво добивались отставки главы казначейства и безуспешно пыталисьреализовать рискованные ценные бумаги. Банки, предоставившие Ситрону кредиты,грозились обратить взыскание на ценные бумаги инвестиционного фонда округа,которые были предоставлены им в качестве обеспечения. После того как первыйбанк-кредитор перешел от слов к делу, власти округа объявили себя банкротом.Надежды на то, что подача в соответствующие органы документации о банкротствепредотвратит арест ценных бумаг фонда другими банками, не оправдались. Тем неменее банкротство приостановило изъятие средств фонда вкладчиками. Окружныеорганы управления, 29 из 31 города округа Ориндж, все школьные округа ибольшинство транспортных ведомств и организаций водопроводно-канализационногохозяйства имели значительные средства на депозитных счетах. Теперьпринадлежащие им 7,6 млрд в инвестиционном фонде были заблокированы.

Период, наступивший после объявления обанкротстве округа Ориндж, был отмечен хаосом и смятением. Представителинаблюдательного совета стремились поддерживать окружные органы управления внормальном режиме работы. Они также пытались ограничить объем сокращениясредств инвестиционного фонда округа, которому грозили дальнейшие убытки вслучае последующего повышения процентных ставок. Руководители школ,муниципалитетов и специальных округов пытались оценить, какой ущерб нанесетбанкротство их бюджету. У них росло чувство недоверия к представителям окружныхвластей, которые распоряжались их капиталом, и ощущение, что их предали.Население обратило своей гнев и разочарование против представителей местнойвыборной власти, обвиняя их в попустительстве столь безответственномурасходованию средств налогоплательщиков. В случае ухудшения финансового кризисаокругу Ориндж угрожала перспектива введения контроля со стороны органов штата иназначения временного управляющего. Вместе с тем, однако, не было признаковтого, что власти штата выделят экстренную финансовую помощь бьющемуся в тискахкризиса округу.

Округ Ориндж прошел тернистый путь в поискахразрешения финансового кризиса в период между черными днями декабря 1994 г. ивыходом из банкротства спустя полгода, в июне 1996 г. Кредитный рейтинг округамгновенно снизился до неинвестиционной категории, а банки и инвестиционныекомпании Уолл-стрит продолжали продавать ценные бумаги на миллиарды долларов– ценные бумаги,которые были предоставлены им на правах залога по займам округа. Бывшему главеказначейства штата Тому Хейесу было поручено взять под контроль инвестиционныйфонд округа. К концу января Хейес реализовал рискованные ценные бумаги иустановил масштабы убытков инвестиционного фонда – 1,64 млрд долларов. Он ввелмеханизм, обеспечивающий возможность частичного снятия местными органамипринадлежащих им средств фонда в чрезвычайных обстоятельствах. В декабренаблюдательный совет назначил в группу антикризисного управления шерифа полициии двух других представителей окружных властей для обеспечения функционированияорганов управления округа. Они контролировали наличие финансовых средств дляреализации программ в округе и рекомендовали осуществить первые меры посокращению бюджета. В начале февраля исполнительный директор окружногофинансового управления Билл Поупджой был назначен на новую должность ивозглавил правительство округа. Он пошел на значительные кадровые и бюджетныесокращения, которые были необходимы для обеспечения бюджетного баланса иувольнения из органов управления штата чиновников, которые запятнали своюрепутацию в ходе финансового кризиса. Три ведущих представителя местных деловыхкругов возглавили согласительную комиссию для урегулирования вопроса о разделеоставшейся части инвестиционного фонда между органами управления округа игородами, учебными заведениями и специальными округами. Местные власти моглисразу же получить бьльшуючасть своих депозитов, и им было обещано, что остальная часть будет выплаченавпоследствии – приусловии, что они согласны не подавать в суд на власти округа. Этот план былодобрен всеми сторонами.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам