Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 24 |

К 1900 г. вокруг многих крупных американскихгородов, а также вокруг Торонто и Монреаля в Канаде возникли десятки отдельныхпригородных муниципальных образований. Наблюдался их постоянный рост, хотя влюбом отдельно взятом году количество присоединений (поглощений) оказывалосьпримерно равным количеству вновь созданных муниципальных образований.Происходившее таким образом дробление муниципальных образованийрассматривалось в обеих странах как серьезная проблема. Американцыотреагировали на это первыми еще до 1920 г. В 1854 г. законодательное собраниештата Пенсильвания утвердило закон, объединивший двадцать восемь соседствующихмуниципальных образований с городом Филадельфия. В 1898 г. законодательноесобрание штата Нью-Йорк приняло решение о слиянии в одно целое пятнадцатигородов и поселков в пяти разных графствах (лcounties – административно-территориальнаяединица деления штата. – Прим. пер.),что привело к образованию нового города – Нью-Йорк с теми же границами,которые этот город имеет и сегодня. В 1901 г. в штате Колорадо одобренная нареферендуме избирателями штата поправка к конституции штата требовала, чтобышесть муниципальных образований объединились с городом Денвер. В 1907 г.законодательное собрание штата Пенсильвания заставило город Аллегени(Allegheny), против воли его жителей, объединиться с городом Питсбург. В 1910г. законодательное собрание штата Алабама приняло закон о слиянии двенадцатимуниципальных образований с городом Бирмингем (Birmingham) по результатамреферендума, проведенного среди жителей всех двенадцати муниципальныхобразований и города Бирмингема. Любопытно, что идея слияния была одобренабольшинством участников референдума в целом, но отнюдь не жителями техмуниципальных образований, которые подверглись слиянию (поглощению)17. Хотя с 1910г. в Соединенных Штатах и отмечалось много случаев добровольного отказапредставительных органов на местах (или населения/налогоплательщиковсоответствующих муниципальных образований) от своей административнойсамостоятельности (в результате присоединения, поглощения и (или)расформирования в качестве административно-территориальной единицы), при этомне было случаев принуждения их к этому со стороны законодательного собранияштата. И действительно, как мы уже видели, включение такого положения вконституции штатов предотвращало подобные действия со стороны законодателей науровне штатов.

Существует большое разнообразие возможныхвариантов присоединений (поглощений) и (или) расформирований муниципальныхобразований. Например, Акт провинции Онтарио О муниципалитетах (OntarioMunicipal Act) устанавливает порядок расформирования муниципального образованиярешением его же муниципального совета или распоряжением правительства провинцииОнтарио (такое распоряжение может иметь прямое действие в отношениимуниципальных образований, входящих в состав провинции). Муниципальноеобразование обращается с ходатайством о роспуске в Совет по муниципальнымобразованиям провинции Онтарио; этой квазисудебной структуре подведомствененширокий спектр вопросов, связанных с деятельностью местных органов власти.Совет может удовлетворить ходатайство либо посредством упразднениямуниципальной власти на подведомственной территории, либо путем передачиполномочий по управлению данным муниципальным образованием другомумуниципальному образованию. Совет обязан провести по этому делу открытыеслушания с участием представителей общественности; возможно также, поусмотрению Совета, проведение местного референдума. Совет также уполномоченрешать все вопросы, касающиеся дальнейшей судьбы имущества и обязательств(активов и пассивов) муниципального образования18. Права сотрудниковопределяются существующими между муниципальным образованием и его работникамиколлективными соглашениями и (или) применяемым в пределах данной территориитрудовым законодательством. Какой бы порядок расформирования местных органовсамоуправления ни существовал на отдельных территориях, преобладающуююридическую силу всегда будут иметь законы, принимаемые законодательнымсобранием штата (за исключением тех штатов США, где существует конституционныйзапрет на подобное лособое законодательство).

В случае с несостоятельным в финансовомотношении муниципальным образованием наиболее вероятным сценарием в реальнойдействительности будет его присоединение к соседнему, более здоровому сфинансовой точки зрения муниципальному образованию (в районах высокойурбанизации) или же поглощение более крупным административно-территориальнымобразованием (в Соединенных Штатах такими административно-территориальнымиединицами являются локруга (лcounties –буквально графства), а в сельских районах Канады это – округа или поселки городскоготипа (лtownships).Допускаются также случаи расформирования отдельных географически удаленныхмуниципальных образований, при этом территория фактически возвращается кнеорганизованному состоянию. Такое бывает при свертывании производства, скажем,горнодобывающим предприятием, которое было, собственно, градообразующим. Всамом деле, нецелесообразно иметь муниципальное образование в районе, гдепрактически нет ни жителей, ни хозяйствующих субъектов.

До 1935 г. в Канаде не было случаевупразднения муниципальных образований решением законодательных собранийпровинций вопреки желанию их жителей, однако в указанном году решениемзаконодательного собрания провинции Онтарио было осуществлено слияниенескольких муниципальных образований, расположенных в районе Виндзор, что напротивоположном берегу реки Детройт напротив города Детройт на американскойтерритории). Исследователи этого случая так описывают ситуацию, сложившуюся до1930 г.:

• ...у муниципальных образований были широкие полномочия по введениюразличных общественно значимых услуг, удовлетворению нужд своих граждан,проведению необходимых изменений и решению других насущных вопросов. При том,что предлагаемые изменения утверждались законодательным собранием провинции,законодательная инициатива принадлежала самим муниципальным образованиям,заинтересованным в усилении своего налогового потенциала и расширенииадминистративных полномочий.
• По таким ключевым вопросам, как установление муниципальных границ иизменение структуры управления муниципальными образованиями, инициатива такжеисходила снизу. До принятия решений об объединениях и присоединениях(поглощениях), в результате которых должны были сформироваться новыеукрупненные муниципальные образования, в обязательном порядке проводилисьплебисциты на местах с целью одобрения предлагаемых изменений со стороныбольшинства граждан соответствующих территорий19.

С 1917 по 1933 г. межмуниципальные вопросына этой территории решались Муниципальной комиссией Эссекса. В указанный периодрегион процветал, но в начале 30-х гг. прошлого столетия на его положении особенно тяжелосказались годы Великой депрессии. К 1933 г. обанкротились практически всемуниципальные образования в регионе, и контроль над их финансовой деятельностьюосуществляли властипровинции. Исключение составлял Валкервилль, который занял непреклонную позициюотносительно присоединенияк районному центру Виндзор. В 1934 г. законодательные органы провинции Онтарио приняли закон о созданииВиндзорской финансовой комиссии и присоединении всех четырех городскихпоселений, в том числе Валкервилля, к новому районному центру – Виндзору. Закон был введен в действие безконсультаций с местными органами самоуправления. О принятии закона было объявлено 11 апреля 1935 г., а16 апреля он был окончательно утвержден с учетом всех поправок. Закон практически не обсуждалсяв законодательных органах, видимо, потому, что он был внесен практически вконце сессии20.

Больше всего в этой ситуации пострадаВалкервилль, так как сумма его задолженности по отношению к собственномуналоговому потенциалу была меньше, чем аналогичный показатель у другихгородских поселений, и он выполнял свои обязательства по выплате процентоввплоть до 1934 г. Городские власти Валкервилля опасались увеличения налоговыхставок с целью погашения задолженности муниципальных образований, которыеиспытывали более серьезные финансовые затруднения, а также сниженияэффективности функционирования муниципальных служб после объединения всех службвнутри нового городского центра – Виндзора21.

Жители Валкервилля боролись сзаконодательством в судебных органах, дойдя до Судебного комитета Тайногосовета в Лондоне (Великобритания), который на тот момент был апелляционнымсудом высшей инстанции Канады. Граждане проявили изобретательность и выдвинулиаргумент о том, что законодательство о присоединении муниципальных образованийна самом деле касается банкротства, то есть вопроса, относящегося к сферекомпетенции федеральных органов. Согласно их утверждению, проводя политикуобъединения муниципальных образований с целью избежать банкротства,законодательные органы провинции в определенной степени посягали на полномочияфедеральных властей. Однако всем было известно, что граждане Валкервилля преждевсего заботились о сохранении своей автономии и что аргументы, касающиесябанкротства, были хрупкой правовой соломинкой, за которую они моглиухватиться для решения более насущных, действительно волновавших их проблем.Ниже приводится заявление граждан Валкервилля:

• Кроме многих несправедливых положений, касающихся финансовойсферы, сам закон и методы, использованные для введения его в действие,Енастолько противоречат британскому духу, что возникла настоятельнаянеобходимость Епринять меры для защиты прав [жителей города], если мызаинтересованы в том, чтобы в нашей стране сохранялись давно существующиетрадиции британского правосудия и правила честной игры22.

Жители Валкервилля проиграли дело в судахвсех инстанций: решение каждого суда закрепляло неограниченные полномочиязаконодательных органов провинции на любое изменение муниципальных структур. В1939 г. Судебный комитет поддержал законодательство об объединениимуниципальных образований, сделав следующее заявление: л...принятие необходимыхправовых мер для обеспечения выхода из кризиса – не только право,... но иобязанность законодательных органов провинции; это делается с целью сохранениянормальных условий жизни населения и обеспечения нормального функционированияслужб муниципальной инфраструктуры23.

Решения, недавно вынесенные судами Канады поаналогичным делам, на удивление совпадают с судебными определениями по делуВиндзора десятилетия назад, хотя дело Виндзора в них не фигурирует, и, что,пожалуй, еще более важно в деле Виндзора, этот судебный прецедент устанавливаетреальную разницу между канадской и американской практикой принудительногообъединения муниципальных образований. После закрепления в конституции штатовразличных механизмов защиты прав американских муниципалитетов в течениенескольких десятилетий канадская и американская практика оставались безизменений, т.е. не предусматривали принудительного объединения муниципальныхобразований. Однако на примере Виндзора стало ясно, что все решает конституция.При отсутствии закрепленных в конституции принципов самоуправления (лhomerule) и (или) запрета на определенные виды законодательных актов жителиВалкервилля были безоружны перед лицом закона.

В заключительном разделе своей важной работы(которая в целом осталась незамеченной) Кулисек и Прайс утверждают, чтопринципы муниципальной автономии были подорваны в провинции Онтарио, так какони стояли на пути экономического прогресса24. Далее авторыотмечают:

• Концепция местной автономии, которая возникла в провинции Онтарио,[после 1935 г.] пресекала возможности в полной мере определять границыпоселений самостоятельно. Эта концепция косвенным образом предполагала, что приотсутствии эффективного процесса принятия решений на территории в целом имеханизма перераспределения ресурсов для решения проблем крупных городовместная автономия не имела большой ценности. Этот взгляд на проблему совершенноне совпадает с подходом Соединенных Штатов25.

Присоединение муниципальных образований кВиндзору заложило основу для создания в провинции Онтарио в 1953 г. взаконодательном порядке двухуровневого правительства г. Торонто, а также дляпроцесса присоединения муниципальных образований, в рамках которогоМуниципальный совет провинции Онтарио мог дать указание объединить(присоединить) муниципальные образования без их согласия. В США события никогдане могли бы развиваться по такому же сценарию. В 1965 г. законодательные органыпровинции Квебек объединили 14 муниципальных образований Оле-Жезюс (этот регионрасположен непосредственно к северу от острова Монреаль) для создания новогогорода Лаваль с населением 170 тысяч человек26. Большинство муниципальныхобразований выступали против объединения, однако не было подано ни одногосудебного иска против действий законодательных органов провинции, обвиняющегоих в том, что они вышли за рамки своих полномочий. С 1966 г. в течение почтидесяти лет правительство провинции Онтарио участвовало в законодательномоформлении процесса слияния десятков муниципальных образований, причем вомногих случаях параллельно этому создавалось региональное правительстволверхнего уровня, сформированное по модели правительства г. Торонто. В 1971 г.законодательные органы провинции Манитоба приняли закон об объединениидвенадцати муниципальных образований с целью создания нового единого городаВиннипег27. В этом случае получение согласия муниципальных образований такжене предусматривалось, и не было подано ни одного судебного иска.

В 1982 г. в рамках более масштабного процессаконституциональной реформы в Конституцию Канады была включена Хартия Канады о правах и свободах. Как ив Билле о правах США, в ней не содержалось положений о правах органов местногосамоуправления. Создание этой новой конституционной структуры на федеральномуровне никак не отразилось на внутреннем законодательстве провинций. До 1982 г.не было создано механизмов укрепления прав местных органов самоуправления; этихмеханизмов не существует и сейчас. Однако 90-е гг. прошлого столетия былиотмечены еще одной волной принудительных объединений канадских муниципальныхобразований, главным образом в Новом Брунсвике, Новой Шотландии, Онтарио иКвебеке28. Санкционирование властями объединения муниципальных образований вТоронто и Монреале послужило основанием для возбуждения судебных исков,частично на основании положений Хартии, однако ни одно дело не было выиграно.

Банкротство муниципальныхобразований

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам