Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 24 |

Альтернативой выработке консенсуса на местахможет быть передача центром полномочий по решению вопросов о присоединениях(поглощениях) в административном или судебном порядке специализированным судам,судам общей юрисдикции, квазисудам или иным структурам, специально создаваемымдля рассмотрения по существу споров о границах между муниципальнымиобразованиями и обжалований решений по ним. В прошлом квазисудебные структурыдовольно часто использовались для разрешения конфликтов вокруг границ междумуниципальными образованиями в Канаде и Великобритании, но теперь этопрактикуется намного реже. Проблемы здесь достаточно очевидны. Этот процессможет быть сопряжен с большими затратами, особенно при необходимости привлекатьк публичным слушаниям высокооплачиваемых адвокатов и экспертов. Предметом спорамогут иногда оказаться важнейшие вопросы политического, а не прикладногохарактера, а в условиях демократии решения, определяющие политическое будущеебольших населенных пунктов городского типа, могут приниматься толькоизбираемыми на свободных выборах представителями граждан, а назначаемые всостав суда судьи таковыми не являются. Правда, эту проблему можно разрешить,предоставив соответствующему министру центрального правительства право отменятьсудебные решения, принимаемые на местах. Однако наличие такого положения взаконодательстве едва ли облегчило бы такому министру политическую жизнь,поскольку ведущие тяжбу лица постоянно оказывали бы на него давление с цельюдобиться отмены принятых решений по существу споров. Хотя, по сути, именно запреодоление таких трудностей и подотчетность за это перед общественностьюминистры центрального правительства и получают свою зарплату.

Пока у муниципальных образований не будетконституционной защиты от пересмотра их границ без их согласия, центр будетиметь возможность использовать свои законодательные полномочия для разрешенияпо-своему территориальных споров между муниципальными образованиями. Главнаятрудность состоит в том, что вопросы местного значения, не затрагивающиенапрямую интересы их избирателей, едва ли будут волновать большинство членовзаконодательного собрания вышестоящего уровня. В лучшем случае рассмотрениетаких законопроектов окажется бессмысленной тратой их времени, а в худшем узаконодателей появится возможность выторговать для себя определенные луслуги уодной из конфликтующих сторон в обмен на свои голоса при прохождениизаконопроекта. Разрешение территориального спора между муниципальнымиобразованиями на уровне законодателя может быть оправданным только в томслучае, если создается важный прецедент для всей системы или решается судьбасамых крупных городов.

Мы уже видели, что на федеральном уровне вСоединенных Штатах подобного рода законодательное урегулирование споров вотношении отдельно взятой границы в любом отдельно взятом городе вступило бы вколлизию с запретами на лособое законодательство. Во Франции и Германии, такихзапретительных положений в отношении полномочий законодательных собраний повопросам пересмотра границ муниципальных образований в законодательстве,пожалуй, нет. И в самом деле, как уже было отмечено, в период между 1968и 1987 гг. в Германии произошло резкое сокращение численности муниципальныхобразований. Эти изменения проводились через законодательство соответствующихфедеральных земель. Вот как описывает этот процесс А. Нортон (AlanNorton):

• Земли учредили специальные комиссии для выработки принциповреорганизации муниципальных образований. Были определены принципы и нормы сучетом функциональных потребностей. Например, в земле Северный Рейн-Вестфалияпотребности муниципального образования с населением не менее 8000 человеквключали начальную школу со спортзалом и бассейн для начинающих пловцов, домпрестарелых и аптеку. При численности населения от 30 тысяч человек в городедолжна быть хотя бы одна средняя школа, школа для детей с физическиминедостатками, одна скотобойня и один дом культуры и отдыха. Минимальный размернаселенных пунктов, оправдывающий содержание штата местных чиновников дляработы на полную ставку, был определен землями по-разному на уровнях,соответственно, 1500, 5000, 7500 и 8000 жителей...
• На юге Германии особое внимание уделялось добровольному слиянию,использованию совместных институтов... и объединению... (графств). В результатев сельских районах образовалась некая модель, предполагающая образованиелобъединенных сел или хуторских общин, тяготеющих к одному административномуцентру. При создании относительно больших сельских... муниципальных образованийпутем слияния (объединения) нескольких малых поселков (сел, деревень), каждомуиз входящих в новое образование поселков (сел, деревень) часто разрешалосьсохранить свой собственный местный совет. Может так сложиться, что на долю этихсоветов достанется не так уж и много общественно значимых услуг, но при этом утакого поселка будет... свой мэр, в чьи обязанности будет входить обеспечениепростых нужд граждан поселка, решение различных административно-хозяйственныхзадач, а также выполнение представительских и протокольных функций в интересахданного муниципального образования...9

В 1985 г. обе страны – и Франция, и Германия– присоединились кЕвропейской Хартии Совета Европы по местному самоуправлению. Статья 5 Хартиигласит: Сложившиеся границы местных образований не подлежат изменению безпредварительного согласования с проживающим на их территории населением, причемтакое согласование может осуществляться в форме референдума в соответствии сустановленным законодательством порядком10.

Во Франции без согласия местныхпредставительных органов границы местных образований изменяются в очень редкихслучаях. В 1982 г., когда во Франции насчитывалось больше 36000 коммун сосредней численностью населения менее 2000 человек, в одном правительственномотчете указывалось: л...не допускаются какие-либо насильственные меры поотношению к муниципальным образованиям и соответствующим органам местногосамоуправления. Одной из наших целей является повышение гражданской активностинаселения и эффективности их участия в делах общин(муниципалитетов)11. Это перекликается соследующим наблюдением Алана Нортона:

• В этом докладе приводятся доводы о том, что в результатеупразднения коммун с населением меньше тысячи человек в каждой с карты исчезнет почти 29000 коммун, что будет сопровождатьсяувольнением такого же числа мэров и около трехсот тысяч членов местных советов.Была бы действительно сильно подорвана воля людей к участию вобщественно-политической жизни своей общины. Независимо от таких факторов, какбогатство, положение в обществе, звания или образовательный уровень, граждане избирают своих представителей в местные органывласти с тем, чтобы те брали на себя ответственность за общие интересы людей.Богатство страны приумножается именно такой породой ответственныхруководителей12.

До самого последнего времени во Франции ненаблюдается сокращения числа коммун. Границы местных образований меняются оченьредко. Напротив, французское правительство выработало широкий комплекс правовыхмеханизмов – какпринудительного, так и добровольного характера – для обеспечения взаимодействиямежду муниципалитетами при оказании общественно значимых услуг.

Соединенные Штаты схожи с Францией в томсмысле, что там очень редко – если вообще такое возможно – границы муниципальных образованийизменяются по распоряжению федерального центра. В Канаде же наоборот– случаизаконодательного пересмотра сложившихся границ стали обычным делом, особенно впоследние годы в восточных провинциях. В Соединенных Штатах процесс образованийновых муниципалитетов все еще продолжается, тогда как в Канаде гораздо болеечастым явлением стали принудительные слияния муниципальных образований.Представляется важным уточнить некоторые детали исторического развития этихдвух североамериканских федераций.

Ранние модели формирования муниципальныхобразований в Соединенных Штатах и Канаде на удивление похожи друг на друга, аисторический опыт этих двух стран сильно отличается от опыта Европы. Этитенденции можно объяснить тем, что государства в Европе развивались до введениядемократических форм местного правления, тогда как заселение Соединенных Штатови Канады происходило примерно одновременно с созданием органов правлениямуниципальных образований. В европейских же городах формирование местныхорганов происходило обычно поэтапно, отражая стремление городских элит косвобождению от феодальных форм правления. В сельских общинах местные органысформировались несколько позже, часто в результате продуманной национальнойполитики, нацеленной на установление комплексной единой системы демократическихинститутов на местном уровне для всей страны.

К ХIX в., когда освоение земель в СевернойАмерике стало распространяться за пределы поселений-аванпостов первыхколонистов вдоль реки Св. Лаврентия и на восточном побережье, законодательныесобрания штатов и колоний принялись за создание местных органов в новыхмуниципальных образованиях, идя навстречу пожеланиям местных жителей.Анализируя это переживаемое Соединенными Штатами явление, Дж. Тифордпишет:

• Если до 1800 г. создание [муниципальных образований] и городскоесамоуправление считались особой привилегией (льготой), то к концу XIX в. онистали неотъемлемым [правом местных органов]... В XIX в....большинствозаконодательных собраний штатов отказались от практики предоставленияпривилегий муниципальным образованиям, пойдя по пути принятия законов, дающихместным избирателям право самостоятельно решать вопросы учреждения исоответствующего оформления муниципальных образований согласно установленномупорядку. В соответствии с установленным порядком, любая община моглалобзавестись своими муниципальными органами. Кроме того, любая компактнорасположенная группа из нескольких десятков домов и магазинов, претендующая нато, чтобы стать городом, имела право создать на своей территории исоответственно оформить установленным порядком муниципальноеобразование13.

Работа Дж. Тифорда не содержит никакихоткровений для читателя, хоть немного знакомого с историей американскогоместного самоуправления. Менее известным, пожалуй, является то обстоятельство,что канадская практика была – и в теории таковой остается – очень похожа на американскую. Воткак процесс установления муниципального образования в Канаде описан в одной изнаиболее известных работ по канадскому муниципальному праву:

• Первой ступенью обычно является подача ходатайства или заявления,подписанного определенным числом или установленной частью жителей территории,предлагаемой для включения в пределы данного муниципального образования.Ходатайство (заявление) вносится на рассмотрение соответствующегорегистрационного органа, который дает заключение на предмет соблюденияустановленного порядка подачи таких ходатайств (заявлений) с учетподведомственности рассматриваемых в них дел. По выполнении всех установленныезаконом предварительных мероприятий издается приказ, указ или свидетельствоустановленного образца о вступлении в силу представленного ходатайства(заявления)14.

В результате введения такого порядка в Канадебыли созданы сотни муниципальных образований. Это стало общепринятой практикойв Канаде в период с середины XIX до середины ХХ вв. Однако в последниедесятилетия основанных таким образом муниципальных образований в Канаде оченьмало, за исключением, пожалуй, провинции Британская Колумбия.

Как в Соединенных Штатах, так и в Канадетакой упрощенный порядок регистрации муниципальных образований был установлендля того, чтобы жители недавно заселенных городов и сел могли незамедлительносоздавать свои органы самоуправления по мере готовности к этому. Но владельцыучастков, расположенных на окраинах вновь образованных городов и поселковгородского типа, придерживались других понятий. В своей работе Дж. Тифордприводит почти все мыслимые доводы, побуждавшие промышленников,предпринимателей и других граждан создавать и регистрировать в соответствии сустановленным порядком свои небольшие города и поселки (муниципальныеобразования) в пригородной зоне15. Странно, правда, чтоисследователь не упоминает при этом преимущества от участия в этом процессесоздания и юридического оформления муниципальных образований, которыеоткрываются для владельцев пустующих участков земли. В случае с Монреалемсуществуют реальные свидетельства о таких преимуществах, и было бы удивительно,если бы подобных явлений не наблюдалось также и в других крупных городах. До1920 г. владельцы пустующей пригородной земли под Монреалем, как правило,регистрировали принадлежавшие им районы как муниципальные образования дооформления продажи своих участков и (или) организации их застройки под жильеили предприятия. Они использовали муниципальные кредиты для получения заемныхсредств на реализацию капиталоемких проектов по развитию местнойинфраструктуры, включая дороги, здания общественного пользования, рынки и т.п.В результате таких лулучшений резко увеличивалась стоимость участков, чтопозволяло их владельцам реализовывать их на рынке с большой выгодой для себя.Новые собственники земли как налогоплательщики оказывались в конечном счетеответственными за выплату муниципального долга16. Нередко новые владельцы,поселявшиеся в таких вновь создаваемых муниципалитетах, оказывались не всостоянии погасить задолженность, что неминуемо приводило соответствующиемуниципальные образования к банкротству или, что было более вероятным,присоединению (поглощению) со стороны одного из сопредельных образований,которым часто являлся центральный город. Основной особенностью этого процессадля первичных владельцев была возможность использования муниципальнойрегистрации как способа повышения стоимости их владений перед их реализацией нарынке. Для извлечения максимальной выгоды из этого процесса первичныеземлевладельцы должны были иметь хорошие политические связи, без чего банки илидругие кредиторы (инвесторы) не предоставляли бы свои средства в распоряжениеэтим муниципальным образованиям даже при внешнем отсутствии у последних средствдля погашения задолженности.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам