Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 5 |

Часто продолжительность и время начала реализации сложных институциональных реформ также влияет на их направленность. Такого рода реформы редко начинаются во время финансового кризиса или на ранних стадиях программ по стабилизации и реструктуризации.i К тому времени, когда наиболее сложные институциональные реформы, и в особенности реформы социального сектора, только начнут разворачиваться, политический контекст может уже измениться по сравнению с тем, что было прежде, во время кризиса. Законодатели, группы интересов и широкие слои населения все менее склонны подчиняться технократам и все более - отстаивать свои права и взгляды. Короче говоря, в отличие от мер по макроэкономической стабилизации, которые осуществляются, по выражению Лешека Бальцеровича во время открытия “окна возможностей”, наиболее сложные институциональные реформы второй фазы планируются и происходят скорее в атмосфере “обычной политики”.

Характерные политические особенности реформ социального сектора.

Некоторые особенности социальных секторов еще более усложняют системные изменения.

Привычка является очевидным препятствием для реформ социального сектора. Привычными нормами являются блага, гарантированные законом или даже конституцией государства, и рассматриваются не как привилегии, но как права. В отношении пенсий существуют, кроме того, и дополнительные моральные претензии: работники и пенсионеры верят (зачастую ошибочно), что они выплатили сполна или даже переплатили в течение своей рабочей жизни те деньги, которые они получают после выхода на пенсию. В посткоммунистическом мире старые работники уверены, что их пенсии (и прочие блага) предоставляются им за то, что в течение своей жизни они работали за низкую государственнуюзарплату.

Довольно часто на пути реформ воздвигаются барьеры со стороны производителей услуг, использующих сильную организацию, высокий социальный статус, или и то и другое. Врачи и ректоры университетов зачастую могут использовать свои социальные связи и статус для отмены или ослабления реформ. Учителя и работники здравоохранения часто являются основными, крупнейшими категориями бюджетных работников; в большинстве стран Латинской Америки они имеют сильные профсоюзы. (Однако имеет большое значение, существует ли один профсоюз или несколько, насколько они связаны с политическими партиями и как они соотносятся с ключевыми министерствами). Следует отметить, что производители услуг часто сопротивляются реформам не только потому, что изменения носят разрушительный характер и могут угрожать их доходам, но так же и потому, что они видят, что реформы угрожают профессиональным стандартам.

В то время как политическое влияние производителей услуг в сфере здравоохранения и образования широко признано, о другой стороне дела упоминают реже. Гораздо в большей степени, чем в других областях государственных услуг, качество обслуживания в здравоохранении и образовании зависит от мотивации и стимулов у самих производителей услуг. То, что происходит в классе между учителем и учениками или в больничной палате между медсестрой и пациентом, во многом определяет эффективность обучения или лечения. В большинстве других государственных учреждений сферы услуг, где множество работников напрямую общается с населением, -например, на почте или в таможне - это общение с клиентами значительно менее тесное и постоянное, и в большой степени носит рутинный характер. Отчасти по этой причине достаточно сложно беспристрастно отслеживать и оценивать усилия и успехи работников здравоохранения, а тем более работников образования. Остро встают проблемы надзора. Таким образом, особенно важно учитывать влияние реформы на моральное состояние работников и стимулы, воздействующие на них.

Потребители социальных услуг тоже являются стейкхолдерами (людьми, так или заинтересованными в успехе деятельности, компании и пр. - прим. ред.), но их интересы скорее ограничены, недолговечны или раздроблены. Большинство населения являются прямыми или опосредованными бенефициарами служб здравоохранения и образования, и поэтому оно (население) сильно заинтересовано в доступности, качестве и стоимости услуг этих отраслей, но обычно только в определенное время и в ограниченной направленности. Во многих странах родители детей школьного возраста организуют ассоциации, но эти ассоциации сфокусированы на совершенно конкретных школах. Родительские организации, которые стремились бы изменить политику в области образования (включая бюджеты), встречаются довольно редко. Точно так же и гражданские ассоциации, связанные со здравоохранением. Поучительным исключением (в основном в богатых странах) являются организации хронических больных или инвалидов. Для таких клиентов, социальные услуги, отвечающие их потребностям, являются самыми главными в их жизни и носят постоянный характер. Подобным образом и проблема пенсий стала главной темой и постоянно занимает умы пенсионеров. Не только в богатых странах, но и в Аргентине, Уругвае, и в меньшей степени в Польше, Венгрии и в других развивающихся и посткоммунистических странах со стареющим населением, их ассоциации обрели сильное влияние.

Тенденции, способствующие переменам.

В противовес этим значительным сложностям на пути реформ в социальном секторе существуют и некоторые тенденции, способствующие переменам. Хотя опыт реформ в отдельных странах сильно различается, все-таки есть общее в истории проведения большинства реформ, в их числе: появление новых апологетов реформ, ослабление сопротивления заинтересованных групп и растущая восприимчивость к новым идеям.

Наиболее очевидными и центральными среди новых защитников реформы в социальном секторе являются министры финансов и другие высокопоставленные официальные лица, ответственные за экономическое благосостояние в целом. Эти официальные лица должны постараться примирить соревнующиеся между собой цели. Как было отмечено в начале настоящей работы, реформы в социальном секторе всё чаще признаются ключевыми для консолидации структурных преобразований. Однако министры финансов также хотят защитить и сохранить финансовый баланс, для достижения которого они потратили огромные силы. В большинстве стран Латинской Америки расходы на социальные секторы составляют, по международным стандартам, разумную часть от ВВП. Ни больших увеличений, ни больших сокращений не требуется. Напротив, многие реформаторы сосредоточены на переадресации средств на приоритетные нужды; на повышении эффективности государственных программ; пересмотре распределения ответственности между государственными, частными предпринимательскими и неприбыльными поставщиками услуг, а также потребителями - как индивидуумами, так и домашними хозяйствами. (Перераспределение ресурсов внутри секторов может, безусловно, означать сокращение благ, достающихся той или иной особо привилегированной группе, как государственные служащие в Бразилии, которые получают чрезвычайно высокие пенсии). В некоторых посткоммунистических странах, однако, реформы социального сектора могут потребовать уменьшения льгот и гарантий, получаемых государственным сектором, до уровня, соответствующего национальным возможностям и потребностям в инвестировании средств и затратах продукции. (Часто, безусловно, реальные расходы на такого рода программы и без того обычно бывают сильно урезаны, и даже, возможно, должны быть частично восстановлены.) Хотя уровень государственных затрат в различных странах сильно разтличается, остается неизменным факт, что во многих странах министры финансов, или центральные экономические команды берут в свои руки продвижение основных реформ в финансировании пенсий, здравоохранения и порой образования.

Некоторые реформы социального сектора представляют интерес для частного сектора. Отечественные и международные страховые и финансовые учреждения заинтересованы в частичной приватизации пенсионных систем. Прогрессивные группы бизнеса в Латинской Америке стали проявлять интерес к реформам в образовании.

Негосударственные некоммерческие организации уже давно стали сторонниками увеличения числа и повышения качества социальных программ. В течение 1990-ых годов эти группы существенно усилились, к ним стали прислушиваться по всей Латинской Америке и в некоторой степени в странах Центральной и Восточной Европы. Некоторые негосударственные организации стали пионерами в области поиска новых путей финансирования и предоставления услуг лучшего качества.

()

Потребности общества и интересы частного сектора стимулируются состоянием и проблемами секторов здравоохранения и образования; получая информацию о них общество и частный сектор, в свою очередь, поощряют и поддерживают улучшение информации и аналитической работы в этой области. Значительная часть новой информации поступает не от государственных ведомств, но от быстро расширяющих свою деятельность частных источников, особенно от университетских исследователей и политологических институтов. Негосударственные эксперты играют главную роль в информировании общества, направляя недовольство в нем, а также направляя официальные заявления и официальную политику по этим вопросам.

Все более возрастает влияние профессиональных ассоциаций на системные изменения. Информации, идеи, а зачастую прямая поддержка и давление в пользу новых подходов, поступают не только от международных организаций, но также от транснациональных организаций и сетей, связывающих местных профессионалов с их коллегами за границей, и на поиск альтернативных подходов к реформированию социальной сферы. Причем взгляды отнюдь не являются едиными. Мировой Банк, Межамериканский банк развития и Агентство США по международному развитию в той или иной степени настаивали на неолиберальных подходах; другие международные организации (например, Международная Организация Труда или Европейский Союз) зачастую придерживаются других принципов. Порой эта какофония идей и советов мешает выбору нужного направления. Однако в перспективе влияние новых идей в областях, которые долгое время были закрытыми и находились в застое, внесло значительный вклад в стимулирование изменений.

В то время как новые сторонники реформ занимают все более активную позицию, некоторые группы, традиционно находившиеся в оппозиции, ослабевают. Во многих странах Латинской Америки профсоюзы были ослаблены двумя десятилетиями экономических трудностей и далеко идущими структурными сдвигами. В некоторых случаях, отдельные профсоюзы смягчили свою позицию в отношении частичной приватизации пенсионной системы, поскольку они были сами заинтересованы получить возможность управлять пенсионным фондом. Профсоюзы учителей и работников здравоохранения, в особенности, были в ряде стран подорваны внутренними расколами, в других случаях контроль над ними брали более умеренные лидеры.

В целом, затянувшийся экономический кризис усилил восприимчивость к новым идеям среди широких слоев населения, а так же среди стейкхолдеров старой системы. Поначалу многие стейкхолдеры рассматривали финансовое давление, которое возникло в 1980-х годах, как временное. Инстинктивно они ожидали того времени, когда “все вернется в нормальное русло”. Только спустя более чем десятилети, в течение которого становилось все более очевидно, что “золотой век” никогда не вернется, они постепенно начали понимать, что радикальные изменения неизбежны. В середине и в конце 1990-х еще более возрос интерес к альтернативным моделям, которые разрабатываются и рекомендуются местными “мозговыми центрами”, профессиональными сообществами, а так же к советами и к поддержке, предлагаемой со стороны. Однако роль новых моделей становилась все более решающим фактором в отношении пенсионной системы, но не в отношении реформ в образовательной системе или системе здравоохранения – этот вопрос будет рассмотрен нами ниже.

III. Что произошло, как и почему

Пенсии: почему во многих странах реформаторы продвинулись вперед

Достижение изменений в устоявшихся пенсионных системах обычно является политически крайне сложным делом. Например, нынешнее правительство Германии провозгласило пенсионную реформу своей первоочередной задачей, однако до сих пор очень незначительно продвинулось в ее проведении. Президент Бразилии Кардозо израсходовал огромную часть своего политического капитала в попытке ввести умеренные изменения, и только для того, чтоб их постоянно срывали. Пенсионные реформы (как и реформы здравоохранения) были в центре внимания во время последней президентской гонки в США, однако перспективы их проведения остаются туманными.

Тем не менее, важные пенсионные реформы были реализованы во многих странах. Аргентина, Боливия, Колумбия, Сальвадор, Мексика, Перу и Уругвай провели основные структурные реформы в своих пенсионных системах в течение 1990-х годов, Чили – еще в 1981, а Коста-Рика приняла существенные шаги в этом направлении в конце десятилетия.ii В посткоммунистическом мире Польша, Венгрия, Хорватия и Латвия уже вошли в первоначальную фазу введения частных пенсионных фондов в качестве полной или частичной замены традиционной системы PAYG (pay-as-you-go, система выплаты пенсий, размер которых зависит от части заработка, отчисляемого предпринимателями в государственные фонды или налоговые службы, и обычно исчисляется по заработку перед выходом работника на пенсию - прим.ред.) а в ряде остальных стран разрабатывается законодательная база.iii Некоторые страны Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона также провели структурные пенсионные реформы в 1990-х; Швейцария и Великобритания сделали это немного ранее.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 5 |    Книги по разным темам