Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | Законодательное одобрение является сигналом для начала самой длительной фазы реформы: реализации (конечно, иногда некоторые аспекты программы реформы могут быть начаты и указами исполнительной власти). Начало реализации еще не означает конец политическим спорам. Скорее политические споры перемещаются на другие площадки и вовлекают отчасти другой набор игроков, включающий чиновников от администрации, управляющих структурных единиц (школ, больниц), региональных и местных политиков и местные общины. На данном этапе стоит задача обеспечения наиболее мягкого начала реформ, что является в основном технической и административной проблемой, но имеет важное политическое значение. Враги реформы будут самоуверенно набрасываться на любые недостатки, как на подтверждение того, что реформы направлены не в нужном русле и невыполнимы. Бурные начинания только усложнят отношения с оппозицией. И наоборот, когда предлагается постепенное начало и оно сопровождается постоянными консультациями с населением и заинтересованными группами, то это может способствовать улучшению климата, когда по крайней мере некоторые первоначальные проблемы воспринимаются как временные, а оппоненты начинают рассматривать изменения как неизбежные. Контроль за приносимым вредом (возможный частично за счет вездесущих “групп поддержки”) и связь с общественностью должны стать главной заботой на первоначальных стадиях реализации, как по политическим соображениям, как и по административным. Создание прослойки, быстро получающей выигрыш от реформ, является еще одним тактическим приемом, который может защитить некоторые уязвимые шаги в проведении реформы.
В более широком смысле, реформаторы социального сектора должны признать жизненную необходимость разработки политической стратегии и тактики не только для первоначальной задачи создания консенсуса внутри правительства и завоевания законодательной поддержки, но также для решения более долговременных задач проведения в жизнь новой политики и программ.
Поскольку частичные реформы встречаются намного чаще чем “великие преобразования”, для тех, кто хочет проводить реформы в социальном секторе, важным, но часто остающимся вне зоны внимания вопросом, является поощрение серии малых дел.
● В образовании и здравоохранении (но не в пенсионной сфере) местные и региональные инициативы оказываются все более многообещающими. С точки зрения долговременной политики, возможность указать на чей-либо удачный опыт способна помочь реформаторам преодолеть сомнения и сопротивление на их собственных территориях. Порой дух соревнования с другими регионами тоже может подстегнуть к активным действиям.
● Географическое распространение требует простейшей имитации или адаптации инноваций, уже примененных где-то еще. Построение более широкой реформы на базисе первоначально скромных функциональных инноваций гораздо сложнее, чем географическое распространение. Например, улучшение практики закупок и доставки учебников и учебных материалов является полезным, но совсем не может автоматически или очевидным способом содействовать другим улучшениям. Некоторые виды реформ могут иметь больший, чем иные. потенциал воздействия для инициации дополнительных изменений. Например, в Латинской Америке в течение нескольких десятилетий стандартные тесты в образовании были не в чести, затем они были опять введены уже как инструмент диагностики школ и школьных систем, а так же для того, чтобы прослеживать успеваемость отдельных учащихся. Полученная из этих тестов информация помогла сделать дальнейшие изменения более целенаправленными, позволив улучшить школы с низким уровнем оценки. Но мы знаем относительно мало о возможных стратегиях предназначенных для нарастающих совокупных изменений.
На политическую стратегию и тактику реформирования социального сектора влияет и тот факт, что оно происходят не только на поздней стадии экономической трансформации, но и в условиях не завершенной консолидации демократических сил. В настоящей работе мы пытались показать, что реформы в социальной сфере всегда встречаются с политическими препятствиями. Поэтому они требуют более широкого обсуждения с обществом, убеждения и торга, чем многие другие секторальные реформы. В свою очередь, задача консолидации демократических институтов делает необходимой концентрацию внимания на процессе реформ социального сектора, а так же на их планировании. Поскольку институты социального сектора настолько важны для большинства населения, путь, по которому будет проходить развитие реформ, окажется серьезным испытанием для демократических институтов. Процесс, на который будет потрачено достаточно большое количество времени для распространения информации, процесс, при котором будет позволено обсуждение, процесс, при котором будут иметь место консультации с заинтересованными группами, и по возможности экспериментирующий с пилотными проектами, гораздо скорее закрепит уверенность в демократических преобразованиях, чем процесс, жестко контролируемый по технократическим и финансовым соображениям - даже если последний способен реализовать более быстрые и согласованные проекты.
Заключение
Многочисленные и разнообразные тенденции и давления в обществе накопились в 1990-х годах, сделав реформы в социальном секторе первоочередными. Похоже, что давление станет еще более значимым в следующем десятилетии. Тем не менее, во многих странах устойчивые политические препятствия замедляют и даже блокируют большую часть реформ в социальном секторе.
В течение 1990-х годов оказалось, что системные реформы пенсионного дела гораздо легче принять и применить, даже несмотря на традиционное сопротивление к изменениям, чем глубокие реформы в финансировании и обеспечении систем образования или здравоохранения. Однако, большинство факторов, способствующих реформам в пенсионной системе в большинстве стран Латинской Америки и частично в Центральной и Восточной Европе, не могут быть применены к социальным услугам, то есть к секторам здравоохранения и образования. Существуют только очень немногие “великие замыслы” в этих двух секторах. По большей части реформы в здравоохранении и в образовании являются весьма скромными и ограничиваются отдельными провинциями или муниципалитетами, или сфокусированы на ограниченной функциональной проблеме или на программах вне юрисдикции соответствующих министерств социальных услуг. Такие варианты усиливаются тенденцией в сторону децентрализации власти и ответственности за социальные услуги в продолжение 1990-х годов во многих странах. Такого рода децентрализация обычно целиком или частично является результатом решения более широких политических или финансовых задач, а не результатом одного только желания улучшить социальные услуги сами по себе.
Различные тактические приемы оказались полезными в продвижении как скромных реформ, так и отдельных более крупных попыток. Среди таких тактических приемов можно назвать использование “групп реформаторов”, постоянное обсуждение дел с заинтересованными лицами, создание новых заинтересованных слоев, избежание или откладывание конфронтации с наиболее мощными группами интересов, а также осторожная подготовка и постоянное внимание к политике процесса реализации реформ.
Поскольку реформы социальных услуг по большей части достаточно ограничены в географическом или функциональном аспекте, реформаторам необходимо улучшить свое понимание того, как поощрить распространение инноваций вне тех мест, где они впервые применены, и как построить и расширить реформы, первоначально вытекающие из мелких функциональных изменений.
Сноски
1. См.: Dani Rodrik, “Why is there so much economic insecurity in Latin America” Предварительный вариант работы, подготовленной для Мирового Банка, Октябрь 1999.
2. См. Carol Graham, “Private Markets for Public Goods: Raising the Stakes in Economic Reform” (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1998).
i. Многие правительства приблизительно в то же время, когда принимались первоначальные меры по стабилизации и либерализации, принимали пакет мер, имеющих целью уменьшить социальные затраты. Однако большинство подобных мер не были спланированы с целью улучшения работы социальных секторов в долгосрочной перспективе. И в самом деле, некоторые меры, такие как общие положения по обеспечению раннего или по причине недееспособности ухода на пенсию (имеющие целью уменьшение уровня ожидаемой безработицы), только ухудшили состояние определенных социальных секторов.
ii. Интересное обсуждение общей политики пенсионных реформ с упором на практику Латинской Америки см. в докладе Сары Брукс и Эстеллы Джеймс “Политическая экономия пенсионной реформы”, подготовленном для научной конференции Мирового Банка 14-15 сентября 1999 года (Sarah Brooks and Estelle James, “The Political Economy of Pension Reform”, paper prepared for a World Bank research conference September 14-15, l999).
iii. Nicholas Barr, “Reforming Welfare States in Post-Communist Countries” - статья, готовящаяся к изданию в сборнике : Leszek Balcerowicz and Lucjan Orlowski, eds., Ten Years After: Transition and Growth in Postcommunist Countries), рукописная версия от ноября 1999, стр. 24.
iv.Некоторые наиболее острые кртические замечания по Чилийской системы начинала появляться только к началу 1990-х гг..
v. Однако неадекватная или слишком поспешная подготовка реализации новой системы может создать серьезные проблемы, как это, похоже, случилось в Польше. (East European Constitutional Review, 8:4 (Fall 1999), p 35, also Financial Times, October 3, 2000)
vi. На примере Чили, Аргентины и некоторых других стран, где новые пенсионные системы использовались уже достаточно длительное время, чтобы проявились общие тенденции, видно, что низкооплачиваемые работники, включая работающих в неформальном секторе или на временных работах или на неполной ставке, не делают достаточных денежных вкладов на свои личные счета, чтобы накопить адекватные пенсии.
vii. Для полного анализа децентрализации в Латинской Америке и ее влияния в различных секторах, включая секторы образования и здравоохранения, см.: Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry, and William R. Dillinger, “Beyond the Center: Decentralizing the State”. Washington, D.C.: The World Bank, l999.
viii. См. Patricia Ramirez and Alejandra Gonzales-Rosetti, “Enhancing the Political sustainability of health Reform: The Colombia Case”, неопубликованный доклад, подготовленный для проекта “Данные для принятия решений” в Гарвардской Школе Здравоохранения. – Август 1999, стр. 109,112.
ix. Деятельность групп реформаторов детально рассмотрен в: Rossetti et al., “Enhancing the Political Feasibility of Health Reform.”.
x. Mitchell A. Orenstein, “How Politics and Institutions Affect Pension Reform in Three Postcommunist Countries”. Policy Research Working Paper 2310 (Washington, DC, The World Bank, March 2000).
xi. Judith Tendler and Sara Freedheim, УTrust in a Rent-Seeking World: Health and Government Transformed in Northeast Brazil,Ф World Development, 22:12 (1994), pp. 1881-1791.
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | Книги по разным темам