Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |

Джоан Нельсон

Старший научный сотрудник

Центра Вудро Вилсона

при Смитсоновском Институте,

стипендиат Школы международной службы

Американского Университета

Вторая фаза перестройки и политика реформ в социальном секторе: межстрановый анализ

I. Усиление внимания к реформам в социальном секторе

Еще в начале 1990-ых годов фундаментальные реформы в социальном секторе не стояли на повестке дня большинства развивающихся, полуиндустриальных и посткоммунистических государств. Сегодня же эти реформы являются приоритетным направлением во многих странах Латинской Америки, Центральной и Восточной Европы. Практически везде все более возрастает осознание их значимости. Рост внимания к ним отражает несколько тенденций.

Во-первых, реформы в пенсионной системе, здравоохранении и образовании все чаще воспринимаются как решающие условия консолидации общества использования результатов тех болезненных переходных мер, которые доминировали в программах правительств в 1980-ых и начале 1990-ых годов:

● В странах, где происходит быстрое старение населения, как в Южном Конусе Южной Америки и большинстве стран Центральной и Восточной Европы, где пенсионная система по типу выплаты пенсий из текущих доходов содержит серьезную угрозу для сбалансированности бюджета, которая и так достигается с трудом. Кроме того, некоторые реформаторы рассматривают частичную приватизацию пенсионных систем как весьма действенную меру для увеличения сбережений и укрепления рынков ценных бумаг.

● Как пенсионная, так и большая часть систем здравоохранения, во многих странах финансируются за счет налогов с заработной платы. В отдельных случаях эта сумма достигает чуть ли не половины получаемой зарплаты. Такого рода высокие налоги являются барьером как для инвестиций в целом, так и для инвестиций в трудоемкие отрасли в частности.

● Более открытые и конкурентоспособные экономики нуждаются в более квалифицированных трудовых ресурсах. Это может быть достигнуто только путем лучшего образования.

Структурные изменения и экономическая либерализация создавали также новые социальные потребности, в то же время подрывая старые системы социальной защиты.

● Изменения на рынках рабочей силы и в структуре экономики означают, что рабочие все чаще меняют место работы и место жительство. Все больше людей работает в неформальном секторе, либо лишь частично занято в формальном секторе. Когда пенсии и услуги в здравоохранении привязаны к работе в определенной компании или к работе формальном секторе, то они охатывают меньшее количество работающих.

● При более открытых экономиках и при возрастающем объеме и непостоянстве потоков международного капитала увеличивается уязвимость страны перед кризисами, возникающими за пределами самой страны – подобно тому, как это наблюдалось во время Азиатского кризиса и немного ранее - Мексиканского кризиса.

● Ограниченность финансов и ухудшение качества государственных услуг, а также более терпимая политика поощряют быстрое расширение частного рынка в области пенсий, образования и здравоохранения. В Латинской Америке, разрушение государственных программ, начиная с 1970-ых годов, вынудило средний класс и даже более бедные группы населения, обычно пользовавшиеся государственными школами, поликлиниками и больницами, все чаще обращаться к частным и кооперативным учреждениям. В некоторых частях Центральной Восточной Европы, частные школы и медицинское обслуживание стали появляться одни за другими, как только были удалены ограничения из законодательства и государственные услуги стали совсем непригодными. Эта тенденция требует переосмыслить объем и роль государственного обеспечения услугами и государственного регулирования деятельности частных поставщиков услуг.

Третий круг тенденций - уже политического плана - также подогревает усиленный интерес к реформам в социальном секторе. Повсеместно, как в Латинской Америке, так и в Центральной и Восточной Европе, экономические реформы, ориентированные на рынок, были начаты одновременно с переходом к более открытым и демократическим политическим системам. Усиление внимания к социальному сектору во второй или на последующих фазах перехода носит, безусловно, не просто технократичный характер, но и отвечает на политические требования, включая отрицательную реакцию на стратегию открытого рынка. В Латинской Америке опросы общественного мнения выявляют поразительно высокий уровень неудовлетворенности населения, ощущающего экономическую незащищенность и настоятельно требующего социального страхования. Такого рода требования в равной степени выражают все группы населения с разными доходами, не считая разве что самых богатых.1 Усиливающееся неравенство так же вызывает серьезную озабоченность как в Латинской Америке, так и, возможно даже еще в большей степени, в Центральной и Восточной Европе. В общем, большая часть населения в странах со средним доходом, первоначально принявших далеко идущие рыночные реформы, теперь задает себе вопрос: “Какое же общество мы пытаемся создать”

Несмотря на такие аргументы, в большинстве стран Латинской Америки и Центральной и Восточной Европы реформы в здравоохранении и образовании по большей части остались частичными или ограниченными. Оказалось, что провести любые более решительные изменения крайне тяжело, и они всегда подвергаются сильным искажениям, возвращающим все в первоначальное состояние.

Оказалось, что провести основополагающие изменения в пенсионной системе несколько проще, и они были приняты приблизительно в дюжине стран Латинской Америки и посткоммунистического мира в течение 1990-х годов. Но в других странах этих регионов, так же как и в остальных частях мира, коренным образом изменить пенсионные системы невероятно тяжело. Проблемы с реформами в социальном секторе не являются отличительной чертой развивающихся и посткоммунистических стран: практически каждая индустриальная демократия сталкивается в большей или меньшей мере с подобными трудностями. Чем же вызваны такие трудности проведения системных реформ в социальном секторе Многие причины хорошо известны; другие осознаются не так легко. Почему основные изменения в пенсионных системах продвинулись вперед во многих странах, в то время как здравоохранение и образование забуксовали И, наконец, какие факторы, и какие тактики упростили реформы там, где они были приняты и хотя бы частично проведены в жизнь

II. Препятствия и благоприятные факторы

Политика комплексных институциональных реформ.

Проблемы, связанные с реформами в социальных секторах, больше связаны с общими институциональными изменениями, нежели с особенности этих секторов. Было бы полезно рассмотреть спектр типов реформ осуществляемых в каждом секторе, ранжировав их по следующим характеристикам:

● В какой степени перемены проходят по четкой модели, шаблону, идее или поддерживаемой устойчивым техническим консенсусом.

● Количество и разнообразие игроков, которые должны сотрудничать для проектирования и реализации основных изменений.

● Время, необходимое по техническим соображениям для проведения реформ в жизнь (например, продолжительная серия последовательных шагов), даже если не было задержек, вызванных политическими причинами.

● Какого рода и какое количество информации потребовалось для настройки и реализации каждой удачной стадии реформы, и насколько к тому моменту уже существовали механизмы для сбора такого рода информации.

● Очевидные убытки при отсрочке в проведении реформ.

С одной стороны этого спектра лежат, несомненно, макроэкономические реформы, в основном направленные на изменение цен, такие как девальвация и корректировка процента. Если говорить об инфляции, такого рода меры принимаются исходя из четкого технического консенсуса. Они могут быть приведены в действие горсткой высокопоставленных в сфере экономики лиц (при поддержке высшей политической власти), и их результаты следуют немедленно. Отсрочка в начале макроэкономических реформ влечет за собой крайне высокие издержки, влияющие на уровень жизни населения напрямую и незамедлительно.

Приблизительно где-то в центре спектра лежат реформы, требующие большей степени организационного реструктурирования и законодательных изменений: например, реформы финансового сектора. Основные принципы реформы финансового сектора хорошо сформулированы, но открывается довольно широкое поле для дискуссий, касающихся конкретизации реформы для адаптации ее к особенностям определенной страны. Для выработки реформ должен сотрудничать более широкий круг игроков (из правительства и частного сектора), и возможно, что уйдут месяцы и даже годы, чтобы их провести в жизнь. Такого рода реформы также требуют значительного объема детализированной информации; механизмы сбора и анализа такого рода данных зачастую еще необходимо создать или обновить. Отсрочка этих реформ предполагает определенный прямой ущерб для некоторых групп, но только косвенный и/или с временным запозданием ущерб, зачастую не осознаваемый остальными.

В самом дальнем конце этого спектра лежат системные реформы в образовании и в здравоохранении. Существуют различные модели, сложившиеся под влиянием национальных и региональных традиций и исторических факторов. Среди технических специалистов существует довольно ограниченный консенсус относительно основных принципов реформы. Некоторые концепции имеют достаточно широкое признание: например, идея, что оплата за медицинские услуги должна следовать за лечением пациента, а не авансироваться поставщикам медицинских услуг из бюджетов. Но зато эксперты ожесточенно спорят о достоинствах, скажем, систем здравоохранения с единым плательщиком или чартерных школ. Существует только частичное согласие относительно принципов, которые должны диктовать степень и вид приватизации или децентрализации.

Даже после того как достигнуто первоначальное согласие об общем направлении действий, проведение этого курса крайне осложнено. Обычно в процесс вовлечены как министерства, так и законодательные органы на национальном, региональном и местном уровнях. Даже реформы, предназначенные для повышения эффективности и экономии средства, зачастую требуют высоких первоначальных затрат. Не только Министерство финансов, но и зачастую финансовые власти более низкого уровня должны действовать сообща. Некоторые реформы, как например, создание новых организаций, служащих каналами для средств, направляемых в здравоохранение, могут быть проведены сравнительно быстро. Но изменения в существующих организациях и поведении поставщиков услуг чаще всего занимают годы, даже десятилетия. Важные аспекты радикальной реформы сектора здравоохранения в Колумбии, начатой в 1993 году, вводились очень постепенно. Даже во время авторитарного правления Пиночета в Чили, некоторые аспекты радикальной реформы образования, начатой в 1980 г., заняли много лет. Между тем, для согласованного проведения последовательных этапов реформы требуется огромное количество детализированной информации. Большая часть информации не доступна без создания новых структур для ее сбора. Все эти осложнения усиливаются тем обстоятельством, что очевидных и неминуемых убытков от затягивания реформ не существует.()

Эти характерные черты – отсутствие чертежа, долгосрочное планирование, большое количество игроков, объемные информационные требования, малая очевидность потерь при задержке в проведении реформ – влияют на политику реформ в социальном секторе. Если многие игроки должны кооперироваться для проведения реформ в жизнь, любой из них может ослабить или совсем остановить реформу. Другими словами, слишком много игроков, которые потенциально могут наложить вето. Кроме того, большое количество игроков увеличивает затраты на принятие решений и обеспечение их исполнения. Если же реформа занимает многие годы, то существует большое количество потенциальных возможностей ее прекращения. Долгосрочное планирование также означает, что определенное время выгода от реформ не будет достаточно очевидной для пользователей. Если тем временем игрокам приходится нести расходы, то они будут противиться реформам. В любом случае, достаточно сложно мобилизовать коалиции, заинтересованные в реформе, в противовес оппозиции, не желающей нести бремя дополнительных капиталовложений. Информационные нужды также влияют на развитие реформы. Недостаток информации может завести в тупик, новая информация может изменить отношение к реформам и инициировать возобновление дискуссии. Процесс реформы носит не линейный (за решением следует реализация), а итеративный характер.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |    Книги по разным темам