Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 25 |

Результатом решения задачи построениярегиональных расходных нормативов должен явиться индекс бюджетных расходов(ИБР) — величина,показывающая, насколько больше или меньше средств необходимо затратить в данномрегионе по сравнению со средним по стране уровнем для оказания одинаковогоуровня бюджетных услуг2, причем предполагается, чтоданный уровень является оптимальным.

Таким образом, для построения ИБР необходимоколичественно оценить влияние основных факторов дифференциации на подушевоефинансирование основных видов государственных услуг, устранить "выбросы" (т.е.регионы, в которых, согласно нашим предпосылкам, уровень оказаниягосударственных услуг не является оптимальным), а также зафикисироватьпеременные, отражающие уровень экономического развития (бюджетные доходы,заработная плата), на каком-либо одинаковом для всех субъектов Федерацииуровне. Полученные с учетом этого теоретические значения бюджетных расходов надушу населения можно считать оптимальными и одинаково удовлетворяющими реальныепотребности в государственных услугах во всех регионах.

Очевидно, что полученные абсолютные значениярасходных нормативов будут отражать некоторые нормативы расходов, де-фактогарантированные каждому жителю в соответствующем регионе в случае, если доходыэтого региона составляли бы величину, на которой они зафиксированы при расчете.Больший практический смысл представляет их соотношение или соотношение каждогоиз них со средним (минимальным) значением. Эта величина отражает ценовуюдифференциацию стоимости оказания бюджетных услуг, т.е. представляет собойискомый индекс бюджетных расходов.

Возможен также и другой способ определениярегиональных расходных нормативов, разработанный в процессе обсуждения проектаметодики расчета нормативов в Министерстве финансов РФ. В его основе лежат иныепредпосылки:

1) Номинальный уровень оказаниягосударственных услуг в регионах не является оптимальным ни в каждом конкретномсубъекте Федерации, ни в целом по стране.

2) Существующая дифференциацияфинансирования государственных услуг не соответствует в полной мередифференциации факторов удорожания стоимости оказания бюджетныхуслуг.

При таких предпосылках федеральные органывласти берут на себя ответственность по определению как оптимального уровняпредоставления бюджетных услуг, так и характера зависимости стоимости ихпредоставления от факторов, отражающих природно-климатические условия,структуру населения, развитость социальной инфраструктуры и т.п.

Следует отметить, что ни один изперечисленных способов установления расходных нормативов не приводит кустановлению оптимального уровня предоставления государственных услуг, однако,по нашему мнению, индексы бюджетных расходов, полученные как результатприменения первого способа, в большей степени отвечают возложенным на нихфункциям. Даже если предпосылка об оптимальном предоставлении бюджетных услуг врегионах неверна, объемы государственных услуг, оказываемые при условииодинаковых доходов, будут ближе к оптимальному уровню, чем значения, заданныеизвне федеральными органами власти, т.к. региональные органы власти имеютбольше возможностей для отражения предпочтений населения. Необходимо указать нато, что в расчетах согласно второму способу, не используется показательрегиональных бюджетных доходов. Между тем, дифференциация именно этогопараметра может служить причиной неэффективного, по мнению федерального центра,предоставления государственных услуг.

1. Анализ международного опыта разработки ииспользования бюджетных нормативов.

Во многих странах трансферты, перечисляемыецентром в бюджеты нижестоящих уровней, преследуют цель выравниваниявозможностей органов власти на местах по оказанию бюджетных услуг населению.Как правило, существуют большие различия в расходных потребностях междутерриториальными образованиями. Так, например, органы власти одних регионовсталкиваются с большими концентрациями определенных демографических групп,требующих предоставления тех или иных видов бюджетных услуг в повышенном объеме(например, услуг в области здравоохранения для престарелых или образования длямолодежи). Другим регионам приходится решать задачи, связанные с чрезвычайновысокой стоимостью оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности,изношенностью инфраструктуры, климатическими особенностями или плотностьюнаселения. Выравнивающие трансферты призваны выравнивать в той или инойстепени расходные возможности органов власти.3

Если с помощью программы трансфертов центрпытается решить проблему горизонтальных различий между территориями, вызываемыхвышеперечисленными факторами, то ему в первую очередь необходимо рассчитатьрасходные потребности, часто называемые нормативами расходов. Полученныепутем расчетов нормативы могут затем использоваться при планировании иосуществлении бюджетной политики, а также при определении объемов финансовойпомощи, распределяемой центром между нижестоящими органами власти.

При определении нормативов расходоввозникает несколько вопросов. Какова должна быть методика расчета нормативовКакая практика расчета нормативов применяется сегодня в мире Каковыпреимущества и издержки подобной практики Какие существуют альтернативы вобласти подходов к определению нормативов Все эти вопросы рассматриваются внастоящем разделе.

1. Методика расчета нормативоврасходов

Существует несколько способов расчетанормативов. Самым распространенным является расчет, основанный на существующему органов власти в этой области опыте, когда фактические расходы властей наоказание различных видов услуг соотносятся с факторами, влияющими, как принятосчитать, на определение необходимого или минимального уровня расходов посоответствующей бюджетной статье. Данную методику схематично можно представитьследующим образом.

Во-первых,определяются подушевые минимально необходимые расходы на осуществлениеразличных видов функций. Если их значения основаны на фактических расходахсоответствующего субфедерального органа власти за последний год или несколькопоследних лет, то можно предположить, что фактические расходы отражаютсоответствующие стандарты. Существующие виды функций включают в себяобразование, транспорт, здравоохранение, социальную защиту, общественные работыи борьбу с преступностью. Фактические расходы на эти нужды зависят от разныхпоказателей, которые, как принято считать, определяют минимально необходимыерасходы. Так, например, расходы на образование могут определяться количествомдетей школьного возраста или числом общеобразовательных заведений на территориисубфедерального органа власти, тогда как расходы на здравоохранение могутзависеть от количества коек в стационарах, доли престарелых или молодежи вобщей численности населения, а также от количества медицинских учреждений врассматриваемом территориальном образовании. Расходы на транспорт могутопределяться общей протяженностью дорог в регионе, а расходы на содержаниеорганов охраны правопорядка, противопожарную охрану и социальное обеспечение– общей численностьюнаселения или численностью определенных подгрупп населения. Полученное значениепо каждому виду функций служит базовым уровнем нормативов расходов навыполнение данного вида функции в расчете на душу населения.

Во-вторых,полученные подушевые значения корректируются в сторону увеличения илиуменьшения в зависимости от численности населения, особенностей географическогоположения или инфраструктуры территории, считающихся факторами, влияющими настоимость предоставления бюджетных услуг. Среди поправочных факторов, наиболеечасто используемых для корректировки значений расходов, можно назвать,применительно к конкретным расходным статьям, следующие:

• Образование:заработная плата учителей, арендная плата, доля учащихся с физическимиотклонениями, доля учащихся из малообеспеченных семей.
• Здравоохранение:затраты на здравоохранение, уровень детской смертности, продолжительностьжизни, плотность населения.
• Транспорт:заработная плата, уклон дорог, годовое количество осадков, плотностьнаселения.
• Охранаправопорядка и пожарная служба: заработная плата, уровень преступности,количество пожаров, плотность населения.
• Социальноеобеспечение: минимальная заработная плата, доля малообеспеченных граждан, доляпрестарелых в общей численности населения, доля инвалидов, уровеньбезработицы.

Переменная величина обычно выражается какчастное от деления значения переменной в регионе на ее среднее значение постране. При этом используются соответствующие поправочные коэффициенты. Чтобыопределить относительную значимость переменных при внесении поправок имприписываются соответствующие веса.

В-третьих,расчетный подушевой норматив по каждой статье расходов умножается начисленность населения рассматриваемой территории и суммируется со всемиостальными статьями расходов, чтобы определить общий норматив расходов дляданной территории.

Проиллюстрируем это на примере, гдеподушевые расходные потребности по статье i обозначены через Ni, анаселение территории через Р. Общий норматив расходов по статье i равен РNi. Еслиобозначить поправочный коэффициент для статьи i через φi, тонорматив расходов по этой статье, скорректированный на стоимостные различия,будет равен φi РNi. Тогда общий норматив расходов дляданной территории можно записать следующим образом: ∑ iφiРNi. Кроме того, еслипредположить, что норматив расходов по статье i определяется j-ным количеством факторов, илиХij, то, обозначив веса, присвоенные Хij, какwij, получим подушевой норматив Ni, равный∑iwijХij, тогда какобщий норматив расходов для рассматриваемой территории можно записать так:∑ iφi Р(∑iwijХij).

Полученный таким образом норматив расходовможет быть использован как для бюджетного планирования в целом, так и дляконкретных целей контроля за исполнением бюджета. В первом случае норматив даетобщее представление об уровне финансовых потребностей нижестоящих уровнейвласти и служит общим руководством для целей планирования. Однако обеспечениепредполагаемого исходя из нормативов объема расходов будет зависеть отбюджетной обеспеченности центра. На практике очень мало стран используетнормативы для формирования бюджета. Тем не менее, они очень часто применяются впроцессе исполнения бюджета, в частности, для определения фактического объемафинансирования нижестоящих уровней власти путем включения их в формулыраспределения безвозмездной финансовой помощи. В сочетании с ограничениями наиспользование средств нормативы служат своего рода механизмом контроля заисполнением бюджета. Подобная практика использования нормативов расходовраспространена во многих странах мира.

В этой связи необходимо принять ряд решений.Во-первых, следует определить круг расходных статей, в отношении которых будутопределяться потребности. По идее, в него должны быть включены все бюджетныеуслуги без исключения, чтобы не ставить в невыгодное положение те территории, вкоторых не принятые в расчет услуги играют особую роль. Однако на практикеиз-за отсутствия необходимых данных зачастую бывает невозможно учесть всеаспекты, поэтому необходимо решить, следует ли включать в расчет каккапитальные затраты, так и текущие расходы. Из-за больших различий, которыенередко отмечаются в реализуемых проектах капитального строительства, ихмасштабности и трудностей в определении соответствующих показателей капитальныезатраты обычно исключают из формул выравнивания.

Самое трудное решение, которое предстоитпринять, касается факторов, используемых при определении подушевых нормативоврасходов Ni для каждой расходной статьи, факторов Хij, откоторых они зависят, и присвоенных им весов wij. При этомвсе эти решения неизбежно окажутся неточными и субъективными. Рассмотримсовременную мировую практику в этой области.

2. Мировая практика определения нормативоврасходов

Существует несколько способов определениянормативов расходов. Один из них основан на определении необходимых стандартовуслуг с помощью экспертной оценки. Другой способ состоит в расчете удельнойсебестоимости минимального, или стандартного, объема конкретных бюджетных услугв репрезентативном регионе. В этом случае обычно считается, что нормативзависит от различных территориальных особенностей, или факторов, таких, какчисленность определенных групп населения или количество объектовинфраструктуры, после чего этим факторам присваиваются веса, отражающие ихотносительную значимость. Большое число стран применяет именно этот подход,хотя используемые ими формулировки имеют значительные различия.

Напомним, что норматив расходов по статьеi можно считать зависящимот множества факторов Хij, которым присваиваются весаwij, так что норматив Ni в расчете на душу населения будетравен ∑iwijХij. Данныйнорматив может быть также скорректирован на стоимостные различия. Какговорилось выше, здесь необходимо принять нелегкое решение о выборе факторовХij и их весов wij. Разные страны подходят к этомувыбору по-разному. Наиболее совершенные методы используются в Австралии иВеликобритании, поэтому мы рассмотрим их в первую очередь.

Австралия.Австралийская система совершенствовалась на протяжении длительного периодавремени, и является частью комплексной методики расчета трансфертов,распределяемых между различными уровнями власти.4 Объем безвозмездныхперечислений конкретному территориальному образованию равен сумме подушевыхсубсидий, выделяемых на равной основе, субсидий, учитывающих особые потребностив доходах (например, когда налоговый потенциал выше или ниже среднего), исубсидий, отражающих особые расходные потребности или то, что мы называем здесьнормативами расходов.

В настоящее время нормативы расходов вАвстралии определяются исходя из расходов нижестоящих органов власти, разбитыхна одиннадцать статей. Данные статьи расходов и факторы, используемые приопределении нормативов для этих статей, представлены ниже:

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 25 |    Книги по разным темам