Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | Возможность реализации приоритетов муниципальной политики. Несмотря на то что объем доходов многих муниципальных образований поселенческого уровня недостаточен для полноценного решения вопросов местного значения, именно переход от сметного к бюджетному финансированию, создающий возможность маневрирования ресурсами, рассматривается руководителями поселений как одна из наиболее привлекательных характеристик муниципальной реформы. Причем приоритеты у муниципальных образований различны. Анализ бюджетов поселений позволяет выделить две сферы, в которых в основном концентрируются ресурсы поселенческих бюджетов Ч благоустройство и культура1. Но соотношение между этими двумя статьями расходов существенно различаются в разных поселениях. Во многих случаях это является результатом сложившейся структуры затрат, но есть очевидные примеры, когда здесь реализуется сознательный выбор руководства поселения. Так, по информации главы Савинского сельского поселения Пермского края, расходы на благоустройство поселения по сравнению с периодом сметного финансирования увеличились более чем в пять раз. В других поселениях приоритетом является восстановление предоставления услуг социально-культурного характера, которые ранее не предоставлялись на данных территориях. Например, глава сельского поселения Село Некрасовка Хабаровского края планирует за 2Ч3 года поднять культуру, в которую до этого годами не вкладывались бюджетные средства.
В то же время в условиях, когда опыт поселений в формировании бюджетов невелик, и их реальная автономия в данной сфере существенно ограничена, в качестве средств, которыми поселение действительно может самостоятельно распоряжаться, в основном рассматриваются сверхплановые доходы. За их счет власти поселений решают наиболее неотложные проблемы (например, ремонт дороги, проведение водопровода, приобретение автогрейдера для очистки дорог и фонарей для уличного освещения), а также обеспечивают работы и услуги, имеющие наибольший демонстрационный эффект для жителей поселений: строят детские площадки, фонтаны и т. п.
Привлечение местного сообщества к решению вопросов местного значения и развитию муниципального образования. Элементы подобной политики наблюдаются во многих муниципальных образованиях: жители самостоятельно выполняют некоторые работы, например, участвуют в субботниках по очистке территории; вводится (в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни так или иначе участвуют местные предприниматели. Это содействует решению вопросов местного значения в поселении, однако не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь распространены. Kак показывает опыт, для превращения взаимодействия с местным сообществом в основу муниципальной политики нужна комбинация достаточно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:
Ч наличие яркого муниципального лидера;
Ч высокий уровень образования руководства поселения;
Хотя структура бюджета дает определенное представление о приоритетах муниципальной политики, необходимо учитывать, что на уровне многих поселений не все услуги финансируются за счет бюджетных средств. Так, в некоторых регионах значительный объем работ по благоустройству на уровне поселений выполняют местные предприниматели за счет собственных средств, и это не находит отражения в местном бюджете.
1318 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития Ч наличие экономической базы и перспектив экономического развития;
Ч наличие структурированного местного сообщества с различными группами интересов.
При возникновении этих условий в поселении оказываются задействованы совершенно новые возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.
Приведем один из подобных примеров: Тополевское сельское поселение Хабаровского края. Поселение расположено на территории Хабаровского района, в непосредственной близости от г. Хабаровска. Состоит из трех населенных пунктов, численность населения Ч 7800 человек. Администрация поселения состоит из главы, 8 муниципальных служащих (включая 2 человек, исполняющих государственные полномочия) и 2 технических работни ков. Глава поселения имеет три высших образования. Предвыборная кампания проходила под лозунгом: Мое село Ч мой дом родной! Стержнем, вокруг которого осуществлялась мобилизация местного сообщества, стал конкурс проектов, которые возможно было осуществить за счет грантов муниципальным образованиям в 2006 г. Предложение и отбор проектов осуществлялись с участием населе ния: в селе прошел гражданский форум, проводилось анкетирование. В результате из 15 предложений победило 4:
Ч детский городок Счастливое детство;
Ч клуб любителей народного творчества;
Ч громкоговорящее радио;
Ч клуб Зубр (здоровый образ жизни).
При этом средства, полученные за счет грантов, были достаточно ограниченными, зна чительная часть проектов была реализована за счет ресурсов местного сообщества. Так, при строительстве детского городка предприниматели обеспечили поставку труб и работу сварщика, заасфальтировали площадку. Менее профессиональные функции осуществляли сами жители: вкапывали столбы, окрашивали построенные объекты, высаживали цветы и деревья. Пенсионерки организовали выставку народного творчества. Два раза в неделю в селе работает громкоговорящее радио, организация работы осуществляется на обществен ных началах, к этому проекту активно привлекается молодежь.
В 2007 г. работа по получению грантов и мобилизации местного сообщества на реализа цию проектов была продолжена. Всего в 2006Ч2007 гг. в поселение было привлечено 92 тыс. долларов на развитие села. В том числе:
Х по программе Гражданские инициативы на Дальнем Востоке (реализовано 4 про екта) Ч 10 000 долл.;
Х по программе Сообщества и альянсы на муниципальном уровне (реализовано 7 проектов) Ч 12 000 долл.;
Х по программе Фонд устойчивое развитие (реализуются 4 проекта) Ч 70 000 долл.
Поселение также заняло первое место в конкурсе Самое благоустроенное поселение Хабаровского края, второе место в конкурсе на лучшее муниципальное образование Рос сийской Федерации. И в том, и в другом случае это послужило основанием для получения дополнительных финансовых средств.
При этом работа с местным сообществом не ограничивается реализацией финансируе мых за счет грантов проектов. В поселении, наряду с традиционным Советом ветеранов, работает Совет молодежи при Совете депутатов, создан также Совет предпринимателей.
Совет молодежи состоит из 10 человек в возрасте от 14 до 25 лет. На Совете рассматрива лась программа муниципального образования в сфере молодежной политики. Молодежь также активно привлекается к делам местного сообщества: участвует в организации празд ников, в благоустройстве территории (субботники, месячники по санитарной очистке, сами залили каток). Планируется также провести сход молодежи.
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... Особое внимание в поселении уделяется выстраиванию отношений с бизнес сообще ством. Работает Совет предпринимателей, проводится День предпринимателя. Подчерки вание ценности вклада предпринимателей в дела местного сообщества, судя по всему, яв ляется одним из базовых принципов муниципальной политики1. Так, когда местные бизнесмены помогли до начала холодов восстановить крышу в Доме культуры, на его от крытии после ремонта школьные хоры пели оду предпринимателям, глава поселения отме тила роль каждого из спонсоров в решении общей задачи.
Причем на первоначальных этапах взаимодействие с бизнес сообществом было доста точно конфликтным. Однако по мере того, как стало ясно, что политика нового главы посе ления способствует формированию позитивного имиджа территории, контакты стали бо лее плодотворными. Дело в том, что территория поселения привлекательна для коттеджной застройки, и значительная часть интересов предпринимателей связана именно с этим на правлением деятельности. Заинтересованность главы в благоустройстве поселения и по вышении качества муниципальных услуг находится в русле данных интересов, способствуя формированию позитивного имиджа территории, тем самым возникают предпосылки для взаимовыгодного сотрудничества. Очередной совместный проект уже является достаточ но масштабным Ч строительство очистных сооружений.
Обращает на себя внимание, что с опорой на местное сообщество решались те вопро сы, которые не находили понимания у властей муниципального района. Так, район отказал ся выделить средства на ремонт Дома культуры, когда перед зимними холодами в нем рух нула крыша, утверждая, что такая ситуация типична для всех поселений. Также район не поддержал и проект строительства очистных сооружений.
Тем не менее следует признать, что распространение позитивных последствий муниципальной реформы оказывается достаточно ограниченным по следующим причинам:
Х источниками лучшей практики в основном являются финансово устойчивые поселения, имеющие экономическую базу, кадровый и организационный потенциал, причем в первую очередь созданные еще до начала муниципальной реформы. Общее число подобных муниципалитетов относительно невелико, хотя со временем, по мере накопления управленческого опыта вновь созданными поселениями, возможности распространения лучшей практики могут несколько возрасти;
Х механизмы распространения лучшей практики фактически не работают не только по причине необходимости благоприятных условий для ее внедрения, но и при наличии у органов местного самоуправления потенциала восприятия новых подходов к организации деятельности муниципальных образований. Институциональные рамки данного процесса оказались не сформированными ни на уровне органов власти, ни в рамках самоорганизации муниципальных образований;
Х федеральное законодательство не создает необходимых условий для внедрения лучших практик. Более того, в значительной части они реализуются в таких формах, которые нельзя признать безупречными с правовой точки зрения (примеры чего уже приводились выше).
Подобная практика значительно отличается от другой существующей модели взаимодействия с бизнес-сообществом, приближающейся к муниципальному рэкету, когда вклад в решение вопросов местного значения является условием для занятия бизнесом в поселении: без этого не выделяется земля, не решаются административные вопросы и т. п.
1320 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития 35.4.2. Наиболее сложные вопросы муниципальной реформы В то же время, как уже отмечалось выше, в рамках муниципальной реформы были созданы определенные институциональные механизмы, способствующие обострению существовавших в организации местного самоуправления проблем.
Причем, в отличие от краткосрочных трудностей, связанных с недостаточной подготовкой кадров, нечетким разграничением вопросов местного значения и т. п., эти проблемы не исчезнут сами по себе с течением времени и не могут быть разрешены простыми административными усилиями по продвижению реформы.
Обратимся теперь именно к подобным последствиям муниципальной реформы.
Трудности управления пространственным развитием. Многие проблемы функционирования и развития муниципальных образований в условиях муниципальной реформы возникли в результате того, что жесткую модель организации функционирования местных властей, имеющую очень низкий адаптивный потенциал, пытались наложить на отличающиеся высоким динамизмом изменения в системе расселения. В результате предложенная схема не позволяет справляться ни с проблемами активно развивающихся территорий; ни с вызовами, характерными для территорий, где свертывается экономическая активность и вымывается население (в дальнейшем будем называть их сжимающимися); ни с еще более серьезными трудностями территорий, находящихся в состоянии реструктуризации и меняющих свою экономическую специализацию.
Однако в такой общей, акцентирующей суть, форме эта проблема не получила общественного звучания. Обычно рассматриваются ее отдельные частные последствия: недостаточность у муниципальных образований финансовых ресурсов, необходимость объединения территорий с целью координации их развития либо снижения их расходов и т. п. Вопросы управления пространственным развитием как одно их важнейших направлений региональной политики и его взаимосвязь с проблематикой муниципальной реформы не стали предметом специального обсуждения.
Между тем найти решение проблем пространственного развития в рамках предусмотренного муниципальной реформой инструментария является достаточно сложной, не всегда решаемой задачей. Это видно и на примере тех частных вопросов, которые обычно рассматриваются в данном контексте.
В общественном сознании центральной проблемой муниципальной реформы на настоящий момент выступает необходимость повышения финансовой самодостаточности муниципальных образований. Именно этой проблеме посвящено большинство происходящих на разных уровнях дискуссий о перспективах полномасштабной реализации муниципальной реформы по окончании переходного периода, поиск путей ее решения во многом составляет суть региональной политики в данной сфере. Для ее решения предлагаются как собственно финансовые инструменты, так и другие предусмотренные реформой механизмы, в частности в сфере изменения территориальной структуры.
Между тем в подобном виде проблема выглядит нерешаемой, поскольку различные территории объективно заинтересованы в развитии абсолютно разных механизмов в данной сфере. Растущие муниципальные образования в первую очередь стремятся к большей финансовой автономии (дополнительные налоговые доходы, более стабильные условия их закрепления), в то время как сжимающиеся нацелены на получение хотя бы минимального гарантированного финансирования тех полномочий, которые им приходится выполнять (минимальные социальные стандарты, гарантированные нормативы финансирования расходов и т. п.). И хотя субъективГлава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... ные позиции различных членов муниципального сообщества не всегда совпадают с этими объективными интересами, большинство предложений в данной сфере включает в себя и те и другие подходы. Поскольку идеологически они противоречат друг другу и плохо сочетаются в рамках единой системы, любые изменения в системе муниципальных финансов оказываются заблокированными.
Pages: | 1 | ... | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | Книги по разным темам