Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | ... | 18 | Ч глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет местную администрацию, председатель представительного органа избирается из состава этого органа;
Ч глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет представительный орган, глава местной администрации нанимается по контракту;
Ч глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет этот орган, глава местной администрации в этом случае также нанимается по контракту.
Для сельских поселений было добавлено еще две возможные модели:
Ч глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет как представительный орган, так и местную администрацию;
Ч глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет как представительный орган, так и местную администрацию.
Определение модели организации местного самоуправления должно было осуществляться на местном референдуме (в случае наличия инициативы граждан о его проведении) либо представительным органом и закреплялось в уставе муниципального образования. На практике местные референдумы были проведены в единичных случаях. Kроме того, как уже было сказано выше, применительно к вновь созданным поселениям широкие возможности влиять на выбор модели управления получили региональные власти.
Применительно к муниципальному району дополнительно устанавливались возможные варианты формирования представительного органа. Он мог как избираться населением муниципального района на всеобщих выборах, так и формироваться путем делегирования глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района. Однако переход от первого ко второму варианту предусматривал достаточно сложную процедуру.
В рамках переходного периода сформировавшиеся на региональном уровне предпочтения в пользу тех или иных моделей организации управления муниципальными образованиями, а также варианты участия органов власти субъектов Федерации в решении данных вопросов отличались значительным разнообразием.
По данным Министерства регионального развития РФ, первые три модели были реализованы чуть больше чем в половине муниципальных образований, при этом в 65% из них глава муниципального образования избирался на всеобщих выборах и в 54% при этом возглавлял местную администрацию. Две последние модели в совокупности реализовывались в 48,3% муниципальных образований, и здесь модель всеобщих выборов также имела явное преимущество Ч таким образом избиралось примерно три четверти глав сельских поселений1.
Kак уже указывалось выше, субъектам Федерации было предоставлено право влиять на структуру органов местного самоуправления, в первую очередь примени См.: Сборник итогов реализации в Российской Федерации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗЕ С. 15; Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗЕ С. 40.
1310 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития тельно к вновь образованным муниципальным образованиям. Однако этим правом воспользовались далеко не все регионы. Ряд субъектов Федерации либо полностью оставил этот вопрос на усмотрение представительных органов муниципальных образований, либо ограничился общими положениями рекомендательного характера.
В то же время предпочтения тех регионов, которые ввели подобное регулирование, оказались существенно различными. Так, из 19 нормативно-правовых актов по данной тематике, найденных в общедоступных информационных базах, 10 предусматривали избрание главы муниципального образования на всеобщих выборах, 7 Ч из состава представительного органа, 2 установили различные модели для муниципальных образований разного типа. При этом для сельских поселений (иногда для поселений с численностью менее 1000 человек, как в исходном варианте федерального законодательства) в большинстве случаев было предусмотрено совмещение постов главы представительного органа и главы администрации.
В то же время, по имеющейся информации, некоторые субъекты Федерации, выходя за рамки предоставленных им федеральным законодательством возможностей, оказывали активное административное влияние на формирование органов местного самоуправления не только во вновь образованных, но и в остальных муниципальных образованиях. Ярким примером здесь является Kалужская область, где практически во всех муниципалитетах, включая существовавшие в дореформенный период, глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет этот орган. Подобная модель распространяется и на все сельские поселения региона. При этом как глава муниципального образования, так и все депутаты представительных органов работают на непостоянной основе, т. е. должны совмещать деятельность по муниципальному управлению с основным местом работы. Исключение составляют 4 муниципальных образования, в том числе г. Kалуга, где главы муниципальных образований избираются на муниципальных выборах.
Повсеместное распространение подобной модели произошло далеко не бесконфликтно. Наиболее острая ситуация сложилась в г. Обнинске. Здесь городское собрание приняло решение об изменении структуры органов местного самоуправления и порядка выборов главы муниципального образования в соответствии с рекомендациями области, хотя прежняя структура, предусматривавшая прямые выборы главы города, была установлена на городском референдуме. В знак протеста против подобного решения мэр города ушел в отставку, а группа граждан подала в суд, считая действия власти незаконными. Противостояние представительного органа города с собственными избирателями длилось более двух лет, и закончилось в пользу муниципальной власти Ч прямые выборы главы города были отменены, администрацию возглавил наемный управляющий.
Преимущества данной модели с точки зрения политических интересов региона очевидны Ч она позволяет укрепить вертикаль власти, сделав органы местного самоуправления максимально независимыми от населения, а также гарантированно оставить управление муниципальными образованиями в руках прежней муниципальной элиты (прежде всего руководителей субмуниципальных структур), не полагаясь на непредсказуемое волеизъявление граждан. Но, тем не менее, как оказалось, подобный выбор не является универсальным. В других регионах явное предпочтение было отдано по сути противоположной модели, когда глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет местную администрацию. Так, в Хабаровском крае подобный вариант реализован во всех муниципальных образованиях с численностью населения более 1 тыс. человек. Причем это был сознательный Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... выбор краевой власти. Kак отмечалось в постановлении Законодательной думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. № 116, в крае решено было отказаться от варианта второго портфеля должностного лица, т. е. главы администрации, назначаемого по контракту. Причиной в данном случае послужили вполне обоснованные опасения высокой конфликтности отношений между главой муниципального образования и наемным менеджером, которая могла привести к дезорганизации работы органов местного самоуправления.
Рассмотрение вопросов организации управления муниципальными образованиями в условиях реформы было бы неполным без анализа влияния реформы на динамику управленческих расходов. Прогнозы в данной сфере были противоречивы. Позиция некоторых ведомств состояла в том, что, поскольку общий объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления не изменяется, не должны увеличиваться и управленческие расходы. В то же время ряд экспертов утверждал, что данные расходы неизбежно повысятся, поскольку управленческая деятельность обладает эффектом экономии на масштабе, а также в результате негибкой системы разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, порождающей управленческие потери.
Анализ показывает, что системе управления пришлось заплатить свою лцену за реализацию реформы, хотя она и не оказалась катастрофически высокой.
В результате осуществления реформы доля расходов на муниципальное управление в местных бюджетах1 выросла с 6,7% в 2005 г. до 7,3% в 2006 г., причем этот рост происходил на фоне быстрого роста общего объема расходов и достаточно существенного увеличения доли совокупных местных бюджетов в консолидированном региональном. Что касается доли управленческих расходов в бюджетах поселений, то она в целом по стране в 2006Ч2007 гг. составила 25Ч28%, тогда как по совокупным муниципальным бюджетам Ч около 7%.
Если ориентироваться на плановые бюджетные показатели 2008 г., то за три года реализации муниципальной реформы расходы на управление в реальном выражении увеличились примерно в полтора раза, при этом основной рост Ч более чем на 30% Ч был характерен в первый год реализации реформы для всех групп регионов вне зависимости от того, какими темпами они ее внедряли.
В дальнейшем темпы роста управленческих расходов постепенно затухали. Тем самым можно предположить, что основным фактором увеличения данных расходов явились преобразования территориальной организации, в результате которых число муниципальных образований, и, соответственно, органов местного самоуправления выросло почти в 2 раза. Дальнейшее перераспределение полномочий между различными типами муниципальных образований не оказывало значимого влияния на динамику управленческих расходов. Напрашивается вывод, что повсеместное внедрение муниципальной реформы в 2009 г. не приведет к какимлибо существенным сдвигам в данной сфере.
Расходы на содержание органов местного самоуправления определялись путем суммирования следующих подразделов бюджетной классификации раздела Общегосударственные вопросы: 0102 Функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления; 0103 Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления; 0104 Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций и 0106 Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора. Из анализа, как и при рассмотрении других вопросов муниципальной реформы, были исключены города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, а также Чеченская Республика и Республика Ингушетия.
1312 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития Организация межбюджетных отношений в субъектах Федерации1. Kак уже указывалось выше, Бюджетный кодекс РФ, закрепив минимальные финансовые гарантии местного самоуправления (нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты, правила выделения финансовой помощи), оставил достаточно большие возможности по дифференциации политики финансирования муниципальных образований на региональном уровне. Субъекты Федерации могли дополнительно к федеральным устанавливать единые нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты либо дифференцированные нормативы в счет финансовой помощи, а могли ограничить налоговые доходы местных бюджетов гарантированным на федеральном уровне минимумом и делать основную ставку на трансферты из регионального бюджета. В сфере межбюджетных трансфертов также была возможность выбора между нецелевыми трансфертами Ч дотациями и целевыми Ч субсидиями и (в определенной мере) субвенциями. Однако основной объем субвенций определялся тем, насколько активно осуществлялась передача государственных полномочий с регионального на местный уровень. Регионы получили также значительную степень свободы в решении вопроса об организации финансирования поселений Ч основные полномочия в этой сфере могли быть сконцентрированы на региональном уровне либо переданы муниципальным районам.
Субъекты Федерации имели возможность принимать решение о применении механизма отрицательного трансферта2 либо отказе от его использования. И, наконец, на федеральном уровне были установлены лишь минимальные гарантии объемов финансовой поддержки муниципальных образований, регионы были обязаны распределять между муниципалитетами не менее 10% поступлений от подоходного налога в виде единых или дополнительных нормативов. Тем самым объем финансовых средств, передаваемых на местный уровень, также в значительной степени являлся производным от политики регионов.
Нельзя сказать, что регионы не воспользовались предоставленными им возможностями. Так, подавляющее большинство субъектов Федерации установило единые либо дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов. При этом предпочтения по закреплению только единых, только дифференцированных, либо и тех и других нормативов между регионами распределились примерно поровну. Причем многие регионы вышли далеко за рамки требуемых Бюджетным кодексом РФ 10% подоходного налога как с точки зрения диверсификации закрепляемых доходных источников, так и уровня устанавливаемых нормативов. В число субъектов Федерации, установивших наиболее высокие единые нормативы отчислений в бюджеты муници Анализ межбюджетных отношений осуществлен на основе данных 2007 г., Ч последнего года, по которому имеется как информация о регулировании этих вопросов на региональном уровне, так и годовая бюджетная статистика по исполнению бюджетов. Анализ базируется на:
Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008 (М.: ИЭПП, Научные труды, № 120Р). Анализ проводился по 77 регионам на основе региональных законов о межбюджетных отношениях или о межбюджетных трансфертах, законов о региональных бюджетах на 2007 год, нормативноправовых актов, регулирующих отдельные вопросы организации межбюджетных отношений, а также данных бюджетной статистики.
Отрицательный трансферт Ч это трансферт, уплачиваемый муниципальными образованиями с высокими подушевыми доходами в бюджет субъекта Федерации. В соответствии с бюджетным законодательством, он может взиматься в том случае, если уровень подушевых расчетных налоговых доходов в муниципальном образовании не менее чем в два раза (на переходный период Ч в 1,3 раза) превышает среднерегиональный и составляет не более 50% подобного превышения.
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... пальных районов и городских округов от крупных доходных источников, в 2007 г.
входили Республика Алтай (70% подоходного налога и 50% налога на имущество организаций), Тюменская область (66,7% налога на прибыль), Республика Адыгея (50% налога на имущество организаций).
Pages: | 1 | ... | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | ... | 18 | Книги по разным темам