Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | ... | 18 | См.: Сборник итогов реализации в Российской Федерации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2006 г., С. 34; Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С. 72Ч74.
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... При этом обращает на себя внимание, что не только не снижаются, но даже расширяются масштабы передачи на уровень муниципальных районов таких сугубо локальных вопросов, как библиотечное обслуживание, организация досуга и услуги в сфере культуры. Если в 2006 г. их передавали, соответственно, 46 и 52% поселений, то в 2007 г. Ч 47 и 55%.
В этих условиях принятое на региональном уровне решение о полномасштабной реализации реформы не всегда реально отражалось на компетенции органов местного самоуправления поселений Ч ограничения их самостоятельности, ранее содержавшиеся в региональном законодательстве, теперь обеспечивается передачей соответствующих полномочий муниципальным районам по соглашениям.
При этом в регионах проводилась разная политика в отношении передачи полномочий от ранее существовавших и вновь созданных поселений. В некоторых случаях соглашениями ограничивали в основном полномочия вновь созданных поселений, тогда как ранее существовавшие муниципальные образования решали гораздо более широкий круг вопросов. Так, например, в Оренбургской области компетенция органов местного самоуправления вновь созданных поселений в 2006 г.
ограничивалась как региональным законодательством, так и соглашениями о передаче полномочий, а с 2007 г. Ч только соглашениями о передаче полномочий, причем во многих районах при переходе к полной реализации муниципальной реформы реального расширения самостоятельности органов местного самоуправления вновь созданных поселений не наблюдалось. В то же время одно из четырех существовавших в дореформенный период поселений, Чернореченский сельсовет, не только решало все вопросы местного значения, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, но также продолжало за счет средств местного бюджета финансировать объекты образования и здравоохранения, находящиеся на своей территории.
В других субъектах Федерации, например в Челябинской области, где до начала реформы формально существовала двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, механизм соглашений использовался для ограничения компетенции как вновь созданных, так и ранее существовавших поселений. Характерно, что полномочия передавались как от поселений муниципальным районам, так и от муниципальных районов Ч поселениям. При этом явно прослеживалась тенденция к сведению ситуации с разграничением полномочий между муниципальными районами и поселениями к дореформенной. Аналогичная тенденция наблюдалась и в Ставропольском крае. При этом, как показывают данные Министерства регионального развития РФ, по некоторым вопросам местного значения практика передачи полномочий от ранее существовавших поселений получила большее распространение, чем от вновь образованных1.
Однако в каком бы масштабе ни использовались соглашения в тех или иных регионах, важно, что на практике содержание данного инструмента существенно трансформировалось по сравнению с тем, что было предусмотрено концепцией реформы. В Федеральном законе № 131-ФЗ соглашения о передаче полномочий рассматривались как локальный инструмент адаптации единообразного разграничения вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований к местным особенностям, позволяющий в большей мере уловить экономию на масштабе по одним услугам и обеспечить более полный учет местных особенностей Ч по другим, а также смягчить проблемы, связанные с недостаточно Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗЕ С. 78.
1306 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития стью кадрового и организационного потенциала на поселенческом уровне. Однако на практике соглашения стали играть совершенно другую роль. Фактически они явились одним из основных инструментов закрепления соподчиненности поселений в отношении муниципальных районов. Это подтверждается следующими особенностями практики реализации соглашений.
Во-первых, в большинстве регионов соглашения по сути не являлись добровольными, т. е. из права превращались в обязанность. Особенно ярко эта тенденция проявлялась в начале переходного периода. Широкое распространение получила практика применения типовых соглашений на уровне либо региона в целом, либо отдельного муниципального района. Например, Администрацией Президента Чувашской Республики было разработано типовое соглашение, в котором содержался перечень полномочий поселений, которые органы государственной власти республики рекомендуют передавать на уровень районов. Соответствующее соглашение в большинстве случаев без изменений заключалось органами местного самоуправления муниципальных районов со всеми поселениями единообразно.
В других регионах такое единообразие поддерживалось усилиями самих муниципальных районов, при этом исключения в основном могли делаться лишь для ранее существовавших поселений. Межрайонные различия в этом случае могли быть достаточно существенными.
Использование соглашений в первую очередь как способа политического давления со стороны муниципального района, а не оптимизации условий деятельности поселений, приводило к тому, что альтернатива Ч передавать полномочия району либо исполнять их самостоятельно Ч в большинстве случаев не оценивалась с экономической и организационной точек зрения, возможные подходы к решению данной проблемы не подвергались серьезной проработке. Иллюстрацией может служить процедура утверждения соглашения органами местного самоуправления поселений в одном из районов Оренбургской области. Подобное утверждение осуществлялось единообразно во всех поселениях, соглашения заключались в едином формате, без каких-либо отклонений. Решение вопроса о передаче полномочий осуществлялось представительными органами поселений с голоса, никакие письменные материалы не раздавались. Голосование проходило списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляла отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. При этом разграничение объектов собственности никоим образом не коррелировало с разграничением полномочий:
например, полномочия по коммунальному обслуживанию передавались органам местного самоуправления муниципального района, при этом в собственность поселения принимались котельные.
Подобный подход к заключению соглашений о передаче полномочий, превращавший данный инструмент из способа учета индивидуальных особенностей поселений в универсальный механизм ограничения их компетенции, далеко не везде реализовывался бесконфликтно. Отдельным муниципальным образованиям, руководство которых активно настаивало на сохранении предусмотренной законодательством компетенции, удавалось добиться учета своих интересов. Иногда подобные проблемы решались с использованием судебных процедур. По такому пути пошло, например, сельское поселение Село Некрасовка Хабаровского края, отказавшееся передавать какие-либо полномочия на районный уровень и, единственное из поселений Хабаровского района, самостоятельно решающее все вопросы местного значения, предусмотренные федеральным законодательством.
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... В то же время противостояние районных и поселенческих администраций по вопросу передачи полномочий могло иметь и совершенно другие результаты. Так, в Малоярославецком районе Kалужской области попытка наиболее крупного из вновь созданных поселений с численностью населения около 4 тыс. человек ограничить объем переданных на районный уровень полномочий привела к существенным кадровым изменениям на уровне поселения.
Во-вторых, деятельность муниципального района по исполнению переданных поселением полномочий является фактически бесконтрольной. В соответствии с законодательством передача полномочий не предусматривает прекращение ответственности органа местного самоуправления поселения за решение соответствующего вопроса местного значения. В то же время на практике широкое распространение приобрела передача вопросов местного значения в целом. Это определялось не только используемыми в соглашениях формулировками, дублирующими вопросы местного значения, но в первую очередь отсутствием каких-либо механизмов мониторинга и контроля со стороны органов местного самоуправления поселений за исполнением переданных муниципальному району полномочий, отчетности районных органов местного самоуправления перед поселениями и т. п. Тем самым не могло быть реализовано на практике и предусмотренное законодательством положение о финансовых санкциях за неисполнение соглашения.
При этом обращает на себя внимание, что при передаче полномочий от муниципальных районов поселениям реализуется совершенно иной подход. Подобную асимметрию можно, в частности, продемонстрировать на примере Челябинской области. Так, в Троицком районе при передаче полномочий от поселений муниципальному району в соглашениях отсутствует раздел о правах поселения, а также какие-либо санкции за неисполнение принятых районом обязательств. Kонструкция соглашения о передаче полномочий в сфере дошкольного образования от муниципального района поселениям совершенно иная. Детально проработан раздел соглашения, раскрывающий права муниципального района в процессе его реализации, которые включают в себя проведение проверок, ревизий; принятие мер по устранению выявленных нарушений; экспертизу дошкольных учреждений; формирование расходной части сметы по каждому учреждению; установление режима работы учреждений; истребование объяснений, выдача предписаний и т. п.
Отсутствие четких обязательств районной власти по исполнению переданных поселенческих полномочий приводит к тому, что реально деятельность органов местного самоуправления муниципального района по решению вопросов местного значения может существенно отличаться от ожиданий поселений. Так, в одном из сельских поселений Нижегородской области органы местного самоуправления, по признанию их представителей, передавая на районный уровень вопрос обеспечения условий для развития массовой физической культуры и спорта, предполагали, что сельские дети получат возможность регулярно выезжать в районный центр для занятия в спортивной школе, в селе будет отремонтирована хоккейная площадка, а спортивный организатор получит методическую помощь в районе. В то же время органы местного самоуправления муниципального района планировали получить дополнительные средства на содержание аппарата управления, на выезд спортсменов на межрайонные и региональные соревнования, а также на финансирование спортивной школы, однако подвоз в нее детей с сельских территорий не предусматривался.
В-третьих, бесконтрольность районной власти в исполнении переданных полномочий подкреплялась тем, что финансирование этих полномочий в основном 1308 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития осуществлялось за счет районного бюджета. Одним из основных факторов, подталкивающих поселения к заключению соглашений, являлся недостаток финансовых средств на решение вопросов местного значения. Тем самым дополнительное финансирование с районного уровня предполагалось ими изначально. Это полностью противоречило содержащемуся в федеральном законодательстве подходу к финансовому обеспечению соглашений, в соответствии с которым соглашения должны предусматривать финансирование переданных полномочий за счет субвенций (в соответствии с более поздними поправками Ч субсидий), предоставляемых из местных бюджетов муниципальных образований, осуществляющих передачу полномочий.
Фактически на первоначальном этапе реализации реформы субвенции на финансирование переданных полномочий либо вообще не предусматривались в соглашениях, либо определялись чисто формально в сумме, заведомо недостаточной для осуществления соответствующей деятельности. Основные расходы по переданным полномочиям производились из бюджетов муниципальных районов.
И хотя в дальнейшем больше внимания стало уделяться соблюдению формальных требований к соглашениям, в частности, в них чаще стали включаться методики расчета субвенций на их реализацию, достоверные подтверждения того, что ситуация существенно изменилась, отсутствуют. В то же время необходимо учитывать, что в большинстве регионов муниципальные районы играют большую роль в распределении межбюджетных трансфертов между поселениями и могут воздействовать как на общее распределение финансовых средств между районными и поселенческими бюджетами, так и на объем финансовой помощи, предоставляемый каждому конкретному поселению. В подобных условиях возможности параллельной централизации полномочий и финансовых ресурсов закрепляют финансовую и организационную зависимость органов местного самоуправления поселений от районных властей.
Тем не менее следует отметить, что, несмотря на отсутствие значимого прогресса в приближении фактически исполняемых поселениями полномочий к предусмотренным в федеральном законодательстве, политическая значимость этой проблемы практически сошла на нет. Если в начале переходного периода связанные с передачей полномочий конфликты были одним из центральных вопросов в проблематике муниципальной реформы, то в настоящий момент информация о них практически отсутствует. Можно выделить несколько причин подобной ситуации. Тем поселениям, которые были реально заинтересованы в расширении самостоятельности, судя по всему, удалось в определенной степени отстоять свои права. Остальные же во многом смирились со сложившимся положением дел и взяли на вооружение иждивенческую стратегию: существовать, не неся ответственность за предоставление услуг населению.
Организация управления муниципальными образованиями. В рамках муниципальной реформы на федеральном уровне произошло существенное ужесточение регулирования механизмов организации управления муниципальными образованиями. Если раньше в системе местного самоуправления обязательным было лишь наличие представительного органа, то теперь практически в каждом муниципальном образовании1, наряду с представительным органом, должны функционировать глава муниципального образования и местная администрация.
Исключением являются поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа исполняет сход граждан.
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... В то же время в законодательстве было предусмотрено, что организация местной власти на уровне поселений и городских округов может осуществляться в соответствии с одной из следующих моделей:
Pages: | 1 | ... | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | ... | 18 | Книги по разным темам