Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 15 | 16 | 17 | 18 | Аналогична ситуация и с территориальными преобразованиями. В условиях закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ требования о том, что вся территория, за исключением отнесенной к межселенной, должна быть покрыта муниципальными образованиями поселенческого уровня, механическое объединение поселений вряд ли может обеспечить радикальное решение проблемы их финансовой обеспеченности. Не очевидно, что и объединение активно развивающихся муниципалитетов способно дать позитивный эффект: в краткосрочном плане подобное объединение всегда сопровождается острыми конфликтами и длительным периодом управленческой дезорганизации, а в долгосрочном Ч способствует замене реальной конкуренции территорий за население и инвестиции административной конкуренцией Ч отстаиванием своих интересов в рамках вновь созданной административной структуры.
А для этого реальные достижения требуются далеко не всегда. В то же время ослабление федеральных гарантий местного самоуправления в данной сфере, состоящих в учете мнения населения при проведении любых территориальных преобразований, как уже отмечалось выше, может привести к субъективизму и политической обусловленности трансформаций территориальной структуры. Тем самым масштабные процессы объединения муниципалитетов, идея которых все более активно продвигается субъектами Федерации, вряд ли способны решить как вопросы финансовой обеспеченности, так и межтерриториальной координации муниципальных образований.
Более тонкие подходы к решению данных проблем в российских регионах Ч большая редкость. Среди них можно особо отметить опыт Пермского края, достаточно широко использующего подушевое выделение межбюджетных трансфертов, что создает стимулы для объединения муниципальных образований с низкой численностью населения.
Оценивая сложившуюся ситуацию в целом, приходится констатировать, что принятые в рамках муниципальной реформы жесткие подходы к регулированию территориальной организации, компетенции муниципальных образований и организации их финансирования поставили практически непреодолимые барьеры на пути оптимального управления пространственным развитием в субъектах Федерации. Судя по всему, радикально в существующих институциональных условиях проблема решена быть не может, в первую очередь по причине механического создания поселенческих муниципалитетов практически на всей территории страны, а не только в тех местах, где реально существует местное сообщество и концентрируется человеческий капитал, необходимый для осуществления самоуправления. Тем не менее некоторые меры для смягчения существующих проблем могут быть приняты на региональном уровне. В частности, надлежит:
Х признать необходимость управления пространственным развитием и объективные отличия в механизмах регулирования между развивающимися, сжимающимися и реструктуризирующимися территориями;
Х использовать различные инструменты межбюджетных отношений применительно к различным территориям: давать возможности для самофинансирования территориям с высоким уровнем развития (устанавливая единые нормативы налоговых отчислений) и активно развивающимся (устанавливая индивидуальные нормативы в счет финансовой помощи на среднесрочную 1322 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития перспективу1), применять механизмы целевого софинансирования отдельных направлений расходов в первую очередь по отношению к депрессивным и сжимающимся территориям с незначительным экономическим потенциалом;
Х создавать для сжимающихся территорий стимулы и условия к поиску новой экономической специализации, т. е. для превращения их в территории реструктуризирующиеся, активно использовать применительно к данным территориям механизмы программного и проектного финансирования (в том числе в условиях распределения средств на конкурсной основе);
Х использовать механизмы стимулирования добровольного изменения территориальной организации местного самоуправления, не пытаясь решать данные вопросы административными методами;
Х отрабатывать модели межмуниципального сотрудничества, в том числе с участием региональной власти, для согласования политики и координации деятельности отдельных территорий в целях их ускоренного развития и предотвращения диспропорций и рассогласований, способных осложнить данный процесс.
Kонфликтность двухуровневой модели управления муниципальными образованиями.
Еще до начала муниципальной реформы на основе международного опыта можно было предположить, что в рамках двухуровневой территориальной организации местного самоуправления с высокой вероятностью возникнут острые конфликты между местной властью на уровне муниципального района и поселения2. Данный прогноз полностью оправдался. Более того, несмотря на содержащийся в федеральном законодательстве тезис о том, что органы местного самоуправления поселений не подчиняются власти муниципального района, на практике районы получили достаточно много рычагов административного давления на поселения. K ним можно отнести:
Ч возможности принуждения поселений к заключению соглашений о передаче полномочий;
Ч возможности использовать усиливающееся дублирование вопросов местного значения муниципальных районов и поселений для регулирования компетенции органов местного самоуправления поселений и объема передаваемого им имущества;
Ч наличие финансовых рычагов, поскольку в подавляющем большинстве регионов вопросы предоставления финансовой помощи поселениям были переданы на районный уровень.
В этих условиях значительная часть органов местного самоуправления поселений, в первую очередь не самых сильных, лишилась возможностей оказывать какое-либо существенное влияние на организацию жизнедеятельности поселений, что в ряде случаев привело к катастрофическому падению их престижа. Что же касается тех поселений, где имелась достаточная материальная база, финансовый Достаточно широкие возможности применения данного подхода были установлены на переходный период, перспективы его продления за рамки переходного периода пока окончательно не определены.
Некоторые международные эксперты уже достаточно давно пришли к выводу, что двухуровневые системы являются наиболее конфликтной системой местного управления и в настоящее время негативно оцениваются многими официальными лицами и специалистами по местному управлению (Bish R. Regional District Review Ч 1999: Issues and Interjurisdictional Comparisons, a paper prepared for Local Government Institute, Victoria, September 1999. Р. 6). Это связано с тем, что наличие двух властей на одной территории ведет к постоянным спорам, неэффективности процесса принятия решений и затягиванию реализации политики (Kitchen H. Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada. Canadian Tax Foundation, Toronto, 2002. Р. 312).
Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... и кадровый потенциал, то здесь конфликтность отношений с районом выступила на первый план. Особенно обострились данные проблемы применительно к районным центрам, т. е. тем поселениям, где физически находится и районная, и поселенческая власть, где возникают наиболее сильные пересечения полномочий, и где районный центр (в случае, когда им является городское поселение) может претендовать на статус городского округа.
Наиболее острый конфликт возникает в том случае, когда и районная, и поселенческая власть избирается на основе всеобщих выборов на одной и той же территории. Вне зависимости от формального разграничения полномочий, в этой ситуации обе власти конкурируют между собой за популярность и поддержку населения, что оказывает существенное негативное влияние на организацию процесса управления. В связи с этим все большее распространение получает идея перехода от модели всеобщих выборов представительного органа муниципального района к модели его формирования на основе делегирования глав и депутатов поселений. На настоящий момент распространенность подобной модели невелика, однако она получает все большую поддержку в регионах.
Изучение конкретных примеров использования модели делегирования при формировании представительного органа муниципального района1 показало, что часть проблем, судя по всему, в этом случае находит свое решение. Так, снижается конфликтность отношений поселенческой и районной власти, возрастает подотчетность районных властей населению, улучшается информационное взаимодействие двух уровней муниципальной власти. В то же время при функционировании представительного органа, сформированного на основе делегирования, неизбежно возникает проблема внутреннего конфликта глав и депутатов поселений, входящих в состав представительного органа муниципального района, в ситуации, когда между интересами района и поселения существует объективное противоречие. Двойственность и неопределенность мотивации в подобных условиях в принципе может серьезно осложнить функционирование созданного на основе делегирования представительного органа. Kроме того, отказ от механизма прямых выборов повышает вероятность попыток манипулирования процессом делегирования со стороны различных групп интересов, стремящихся провести в представительный орган муниципального района нужных людей. Есть и вопросы более технического характера, связанные с равным представительством поселений в представительном органе вне зависимости от их размера и численности населения, что воспринимается как ущемление прав крупных муниципальных образований и делает их противниками данной модели.
В целом можно предположить, что подобный переход, возможно, несколько смягчив существующие конфликты либо трансформировав их в другую форму (интересы тех же районных центров в такой ситуации могут ущемляться равной нормой представительства, что создаст дополнительную базу для конфликтов), не даст возможности радикального решения проблемы взаимодействия двух уровней муниципальной власти2. В то же время концептуально более интересным подходом было Подобное исследование было проведено Лабораторией проблем муниципального развития ИЭПП в 2008 г. в Республике Kарелия.
Необходимо отметить, что в международном экспертном сообществе нет однозначной поддержки данной модели. Подчеркивается, что власть на верхнем уровне муниципального управления должна быть непосредственно подотчетна населению, и взаимоотношения с ней электората не должны опосредоваться представительными органами муниципалитетов нижнего уровня (Kitchen H. Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada. Р. 310). Дополнительные аргументы против модели формирования представительного органа на основе делегирования сводятся к отсутствию в этой ситуации субъекта, выражающего общие интересы муниципалитета 1324 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития бы рассмотрение перехода к модели формирования представительного органа муниципального района на основе делегирования как промежуточного этапа к отказу от фиксированной компетенции органов местного самоуправления районного уровня.
Подобная модель предполагает закрепление всего набора вопросов местного значения за органами местного самоуправления поселений. В то же время районный уровень муниципальной власти продолжает существовать, имеет минимальный набор собственных вопросов местного значения и в основном сосредоточивается на исполнении тех полномочий, которые на добровольной основе передаются ему муниципальными образованиями нижнего уровня вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Это позволяет во многом преодолеть конфликтность отношений между двумя уровнями муниципальных образований, а также дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления поселений в зависимости от их реальной способности к решению вопросов местного значения и особенностей системы расселения.
На последнем вопросе хотелось бы остановиться особо. Идеология муниципальной реформы предполагала жесткое разделение вопросов местного значения между поселенческим и районным уровнем. В дальнейшем данное положение подверглось глубокой эрозии. Причем необходимо отметить, что для этого были не только субъективные, но и объективные основания.
Дело в том, что оптимальное разделение функций между двумя уровнями муниципальной власти не является раз и навсегда данным, но зависит от многочисленных конкретных обстоятельств. Так, при прочих равных условиях, в густонаселенной местности, где жители могут пользоваться услугами не только своего, но и соседних поселений, а большие расстояния не препятствуют получению экономии на масштабе при предоставлении муниципальных услуг, есть объективные основания для централизации на верхнем уровне управления гораздо большего объема полномочий, чем в условиях низкой плотности населения и малозаселенности территории. В рамках муниципальной реформы эта проблема приобрела наиболее активное звучание на примере услуг по сбору, вывозу и утилизации отходов.
Данная сфера рассматривается как классическая с точки зрения демонстрации различной роли эффекта масштаба при организации предоставления услуг. Считается, что сбор и вывоз мусора может вполне эффективно осуществляться децентрализованно, в рамках небольших организаций, обслуживающих локальные рынки.
Данная сфера является конкурентной и не обладает явно выраженной экономией на масштабе. Что касается процессов утилизации, то они требуют высокого технологического оснащения, учета экологических последствий данной деятельности. Тем самым здесь совершенно другие требования к масштабам предоставления услуг.
Российское законодательство о местном самоуправлении адекватно отразило рассмотренный подход к данному вопросу, закрепив за поселениями организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а за муниципальными районами Ч организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Однако на территориях с низкой плотностью населения выяснилось, что данная логика не работает.
В условиях, когда транспортное плечо до свалки (полигона) составляет несколько десятков километров, вывоз мусора к официально установленным местам утилизаверхнего уровня, не сводимые к интересам муниципалитетов нижнего уровня; неосведомленности электората о позиции кандидатов на выборные должности в муниципалитетах нижнего уровня применительно к проблемам муниципалитета верхнего уровня, а также повышению роли бюрократии в рамках данной модели. Эксперты отмечают, что в этой ситуации депутаты локазываются чересчур сосредоточены на интересах муниципалитетов нижнего уровня (Tindal, Tindal Local Government in Canada. Ontario: Nelson, 2004. Р. 150).
Pages: | 1 | ... | 15 | 16 | 17 | 18 | Книги по разным темам