Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 12 |

Подчас одни и те же авторы по данному вопросу высказываются весьма противоречиво. Так, авторы книги "Аппарат управления социалистического государства" отмечают необходимость включения в перечень форм государственного управления административные со-

глашения, а ниже приводят классификацию форм управления, исключающую "гражданско-правовые и иные договоры (соглашения)"28.

Думается, решение данной проблемы упирается в правовой статус государственного органа, заключающего тот или иной договор. Является ли этот орган компетентным субъектом административного права, реализующим публичные функции, или обычным юридическим лицом Представляется, что ответ зависит от вида договоров. Заключая гражданско-правовые сделки, государственный орган выступает субъектом гражданского права, его правовой статус определяется соответствующими нормами гражданского законодательства. В частности, в Гражданском кодексе РФ целый раздел носит название "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Вступая в качестве юридических лиц в обязательственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования в гражданском обществе. Ни о какой исполнительно-распорядительной деятельности здесь речи не идёт.

В то же время ст. 124 п.2 ГК РФ устанавливает, что " к государственно-властным субъектам" применяются нормы гражданского права, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов". То есть в договорных отношениях, в которых проявляются характерные признаки государственных органов как государственно-властных субъектов, наделённых соответствующими полномочиями прерогативного характера, применяются нормы иных отраслей, а именно международного, конституционного, административного, финансового, природоресурсного права. Но возникающие при этом правоотношения уже не являются гражданско-правовыми.

Выше отмечалось: несмотря на то, что общие основы и принципы договорного регулирования закреплены нормами гражданского права, договорный процесс в каждой отрасли права имеет свои особенности. В частности, административный договор выступает особым средством государственного управления в определённой области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера. Не случайно М.И.Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функции, Д.Н.Бахрах - формой реализации административной власти 29

Возможность заключения административного договора должна быть предусмотрена в компетенции соответствующего государственного органа, причем составлять часть его специальной компетенции.

В то же время любые гражданско-правовые сделки могут заключаться любыми государственными органами, обладающими статусом юридического лица, то есть выступающими в качестве независимых хозяйствующих субъектов.

Вышеизложенное позволяет нам сделать вывод о том, что именно заключение административных договоров представляет собой одну из форм государственного управления. При этом заключение сделок частноправового характера не является формой государственно-управленческой деятельности, поскольку в данной деятельности напрямую не реализуются исполнительно-распорядительные функции и публичные цели государственного управления.

* * *

Можно предложить следующее обобщающее определение административного договора. Административный договор - это управленчское соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права.

Глава 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

Ранее указывалось на особый правовой режим административных договоров, содержащих административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти особенности относятся к нормативной основе, целям и функциям административного договора, его предмету, содержанию, субъектному составу, ограниченному действию общих принципов обязательственного права, процедурным моментам, прерогативным полномочиям государственного контрагента и ряду других аспектов.

Административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права. Данное положение поддерживают и большинство западных авторов, отмечающих, что правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и гражданско-правовых (то есть обыкновенных) договоров; первые учреждаются на основе правил (норм) административного, вторые - гражданского права. "Административный характер договора,- подчёркивает Ж.Ведель, - подчиняет его совокупности специальных норм, часто принципиально отличаю-

щихся от норм гражданского права" 30.

Совокупность процессуальных и материальных норм, регулирующих правоотношения, связанные с заключением и исполнением административных договоров, необходимо выделить в отдельный институт административного права. Параллельно этому должен появиться и отдельный раздел исследования науки административного права. В этой связи интересна идея А.Ю.Шумилова, предлагающего оформить в качестве одного из институтов оперативно-розыскного права группу норм, содержащих правила о содействии граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в частности, правила по заключению контракта о содействии, являющегося своеобразным административным договором 31

Некоторые авторы предлагают подготовить специальный нормативный акт, регулирующий вопросы заключения и исполнения административных договоров. Например, В.Г.Розенфельд считает необходимым принятие специального законодательного акта или Указа Президента РФ об административных договорах 32 Б.Б.Хангельдыев предлагает разработать и принять Общее положение о договорах в государственном управлении 33. Думается, на практике идея подобного акта обобщающего характера не реализуема вследствие многочисленности и разноплановости договоров с административноправовым режимом. В то же время нормативные акты кодификационного характера об отдельных группах административных договоров успешно реализуются на практике и уже существуют законодательные акты о государственных контрактах в сфере обеспечения государственных нужд, о концессиях и соглашениях в области использования недр и природных ресурсов, другие разрабатываются. Нельзя забывать и о том, что общие принципы правового режима административных договоров должны вырабатываться прежде всего правовой доктриной и судебной практикой.

Впрочем, контрастно отрывать друг от друга нормативную основу административных и гражданско-правовых договоров юридически некорректно, поскольку административный договор всегда содержит и то общее, что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как "общее - частное", причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных. Вышесказанное относится не только к административным, но и ко всем отраслевым договорам - международным, конституционным, финансовым, трудовым и т.д. Можно сказать, что институт административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права, исключая те изъятия, дополнения и ограничения, которые устанавливает здесь право административное. На эту особенность в своё время обратил внимание А.И.Елистратов. Исследуя договоры казённого подряда и концессии, которые автор относит к договорным формам административного права, А.И.Елистратов отмечает: "Сочетание субмиссионного договора, выполняющего распределительную функцию в отношении самих контрагентов, с конституитивными элементами соглашения, нормирующего отношения предпринимателя к третьим лицам, образует сложный юридический акт. Поскольку государство в своих имущественных отношениях с частным предпринимателем подчиняется общим положениям гражданского права, а в деятельности, нормирующей публичные службы, прибегает к особым формам административного права, в этом сложном юридическом акте приходится различать цивилистические и административно-правовые моменты" 34.

На практике средства правового регулирования, как правило, носят комплексный характер. Моноотраслевые нормативные и индивидуальные правовые акты встречаются все реже. Значительно чаще один и тот же закон, административный акт или договор содержат одновременно нормы или предписания нескольких отраслей права. Отчасти это обусловлено сближением различных, подчас разнонаправленных отраслей права, отчасти - появлением таких комплексных институтов как, например, таможенное или экологическое право, отчасти - просто принципом экономичности права, то есть целесообразностью урегулирования ряда правоотношений одним актом. Поэтому многие административные договоры являются комплексными и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей.

Например, договоры, определяющие порядок заключения, переоформления и исполнения договоров на аренду зданий, сооружений и нежилых помещений в жилых домах, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, воинских частей Минобороны РФ, МБ РФ, железнодорожных войск, Федерального агентства правительственной связи и информации РФ, регулируются нормами гражданского законодательства об аренде и одновременно нормами соответствующего Положения, утвержденного Госкомимуществом РФ и являющимися административными по своей природе 35. Контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу с обычными трудовыми договорами в виде КЗоТа РФ и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ "О военной обязанности и воинской службе" и "О статусе военнослужащего". Причём административное право, исходя из особого правового статуса военнослужащего, позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует общий принцип трудового права о недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами трудового законодательства. А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости предмета регулирования отграничить в них элементы той и другой отрасли подчас вообще невозможно.

Думается, если договор имеет межотраслевой, комплексный характер, необходимо исследовать соотношение и удельный вес в нём отраслевых элементов. Это бывает довольно сложно, если возможно вообще. Видимо, в случаях с комплексными договорами необходима такая правовая конструкция, как "комплексный договор с межотраслевым элементом"; тогда можно говорить о существовании гражданско-правовых (трудовых, внешнеэкономических, финансовых, международных...) договоров с административным элементом и наоборот.

И все-таки определить отраслевую принадлежность договора бывает необходимо, поскольку именно отраслевые нормы будут применяться к договорным отношениям в случае неурегулированности того или иного момента в самом договоре. Опыт западных правовых систем показывает, что ведущая роль здесь принадлежит судебной практике.

Особенности административного договора определяются прежде всего его субъектным составом. Государственно-властный субъект -обязательный, атрибутивный признак административного договора.

Одной из сторон здесь всегда выступает государство в лице своих органов и должностных лиц. Попытки ряда западных авторов, например, таких как М.Имбоден, У.Апельт, доказать возможность существования административных договоров и между частными лицами не могут быть признаны успешными, поскольку они не привели ни одного конкретного примера подобных договоров. Это и понятно, поскольку административные договоры опосредуют административно-правовые отношения, непременным участником которых выступает государственный (муниттипальный) орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. Можно сказать, что там, где существуют административные правоотношения и они урегулированы договором особого правового режима, налицо административный договор.

По поводу другой стороны договора мнения учёных не однозначны.

Некоторые авторы (например, В.Д.Рудашевский, Ю.А.Тихомиров) считают, что административные договоры заключаются только между субъектами государственного управления в рамках координационных отношений, то есть имеют исключительно межведомственный характер. В частности, Ю.А.Тихомиров называет субъектами публичноправовых договоров государство, его органы, должностные лица, местное самоуправление, официальных представителей партий и иных общественных организаций, международные организации и не включает в их число частных лиц (граждан, хозяйствующих субъектов). По мнению Ю.А.Тихомирова, сторона административного договора должна "в публично-правовой сфере быть носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т.п.) или выражать общественные интересы (территориальное, профессиональное или иное самоуправление)"36.

На мой взгляд, нет оснований ограничивать административные договоры межведомственной сферой. Административные договоры могут заключаться государственно-властными субъектами и с частными лицами. Причём, общественный интерес осуществляется и здесь, поскольку частное лицо, реализуя через административный договор свои частные цели, способствует достижению общественно значимых результатов 37. Невключение гражданина в число возможных субъектов административного договора ведёт к возрождению этатизированной концепции административного права, не рассматривающей частных лиц в качестве основных субъектов административного права. Разумеется, "внутриаппаратные" договоры между субъектами с государственно-властными полномочиями представляют собой административный договор в более "чистом" виде, приближая его по правовому режиму к многостороннему административному акту.

Нужно различать понятия "административные договоры" и "договоры, заключённые государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 12 |    Книги по разным темам