Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 12 | В качестве примера административных договоров А.И.Елистратов приводит сделки по имуществу, когда частное лицо выступает подрядчиком или поставщиком государства: "В чем бы ни проявлялась деятельность агентов государства в пределах их законной компетенции, она всегда остается осуществлением функций государственного управления"15.
По мнению В.Л.Кобалевского, хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления. В качестве примеров публично-правовых договоров В.Л.Кобалевский приводит концессии государства на использование природных ресурсов16. В 1928 году вышла статья К.Сперанской "Об административном договоре", в которой договор признается универсальным средством правового регулирования, приводятся конкретные примеры государственно-правовых и административных договоров.17
В 1960-е годы широкий резонанс вокруг проблем, связанных с теорией административного договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова. Поводом к дискуссии послужила критическая работа болгарского административиста П.Стайнова "Теория административного договора и социалистическое право", в которой автор категорически отвергает существование института административного договора в социалистической правовой системе. Ц.А.Ямпольская ставит вопрос следующим образом: действительно ли понятие административного договора неприемлемо в советских условиях Далее она отмечает, что определённое неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных
иц18.
Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие. По мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом. Для административного договора, по мнению автора, характерно тесное соединение двух начал:
во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и,
во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществление действий, им предусмотренных19.
В целом отдельные проблемы теории административного договора поднимались (в позитивном или критическом аспекте) многими российскими авторами. К данной проблеме обращались такие ученые, как Б.П.Курашвили, Д.Н.Бахрах, Ю.А.Тихомиров, В.А.Юсупов, В.А.Кикоть, Н.И.Клейн, В.Д.Рудашевский, Ю.М.Козлов, Б.Б.Хангельдыев, В.Г.Розенфельд, О.А.Супатаева и многие другие. Однако эти обращения носили, как правило, характер отдельных замечаний, очерчивающих круг проблем и постановку вопросов. К сожалению, какие-либо монографические исследования по теме административных договоров отсутствуют до сих пор. Поэтому целостная теория административного договора в отечественной правовой доктрине не разработана и действующее законодательство РФ данную правовую категорию пока не использует.
Нет единства и в терминологии. Наряду с термином "административный договор" используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договорённость. Отдельные авторы используют такие термины, как координационно-управленческий договор (В.Д.Рудашевский), горизонтальные соглашения (Р.О.Халфина), организационно-административные соглашения (Б.Б.Хангельдыев), публично-правовой договор (М.Якуба)
и другие 20. Иногда административный договор носит название конвенции, меморандума, протокола, резолюции, приложения, дополнения и т.д.
Главные причины такого несовпадения:
во-первых, отсутствие в науке и правовой системе России единого целостного института административного договора;
во-вторых, отдельные, административные договоры могут иметь индивидуальные, уникальные названия;
в-третьих, нельзя сбрасывать со счетов и юридическую неграмотность практических работников, подчас называющих договором любой документ юридического содержания;
в-четвертых, многоплановость предмета административного права, регулирующего самые разнообразные общественные отношения.
Думается, обобщающим понятием должно оставаться наименование "административный договор", которое и будет употребляться в дальнейшем.
Как известно, любое научное исследование начинается с формулирования некоторых исходных понятий. Но определение административного договора с точки зрения его сущности и содержания упирается прежде всего в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что название юридического документа может только в самом первом приближении свидетельствовать о его содержании. Понятие административного договора будет зависеть от того, с какой стороны рассматривается это сложное явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форму, результат или акт государственного управления. Многозначность термина свидетельствует о сложности и системности административного договора как объекта научного исследования. Рассмотрим этот объект с различных позиций.
- Административный договор как правоотношение.
До последнего времени в отечественной административной науке административные правоотношения рассматривались как исключительно властеотношения, то есть вертикальные связи субординационного типа. Горизонтальные взаимосвязи допускались, в лучшем случае, как вспомогательные, второстепенные. Сложилось устойчивое разграничение между административными и частноправовыми правоотношениями: с одной стороны, жесткая связка по типу "власть - подчинение", исключающая какие-либо моменты равноправия, с другой - формальное равенство участников правоотношений без каких либо элементов властности. Показательно, п.З ст.2 Гражданского кодекса РФ предусматривает, "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к... административным правоотношениям, гражданское законодательство не применяется...".
Административные правоотношения, как правило, отождествляются с отношениями властного подчинения. Такой подход основан на понимании государственного управления как исключительно односторонне-властного воздействия. Но управлять можно по-разному, путем навязывания своей воли подвластному или согласовывая свою волю с его. В последнем случае субъекты управления становятся фактически равноправными партнерами, властные элементы здесь как бы "парализуются", принимают потенциальный характер, не играют ведущей роли. Такие управленческие отношения, в которых субъекты
не имеют по отношению друг к другу властных полномочий или не играют ведущей роли, получили в теории права название "горизонтальных" или "координационных".
Кстати, многие гражданские правоотношения фактически являются властеотношениями, что особенно касается банковского и акционерного права, договоров присоединения, холдингов, права собственности и т.д. Интересной представляется следующая позиция:
поскольку государственная воля, выраженная в законодательстве (в том числе и гражданском), юридически властна, то в любом проявлении правового воздействия (регулирования) на общественные отношения всегда можно и нужно видеть определенные властные начала;
властная природа права предопределяет наличие определённой степени властности в любом виде регулируемых правоотношений
Впрочем, это не новая мысль в правоведении, достаточно процитировать следующие высказывания: "юридическая норма с материальной стороны публична ибо издаётся для блага всех" (В.Н.Дурденевский), в смысле объективном право собственности может быть понято как публичное (Н.Кельзен), с чисто формальной стороны, со стороны способа юридического регулирования "все юридические нормы тождественны" (А.А.Рождественский) 21.
Серьёзные попытки рассмотреть горизонтальные управленческие отношения были сделаны в 1960-х - начале 1970-х годов. Сегодня существование горизонтальных административных правоотношений уже не оспаривается в научной литературе. Причём отдельные договорные элементы могут присутствовать в различных, в том числе и в вертикальных, субординационных правоотношениях. Например, по результатам ревизионной проверки (вертикальная связь) налоговая инспекция согласовывает с администрацией предприятия сроки и перечень мероприятий по погашению возникшей задолженности перед бюджетом. Как правило, в подобных случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации.
Но что частные случяи использования отдельных договорных элементов. Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В.А.Юсупов характеризует административный договор как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы" 22
. Как одну из возможных правовых форм координационных отношений рассматривают административный договор и авторы коллективной монографии "23Организация управления, проблемы перестройки" 24.
В рамках вышеприведенной классификации можно говорить об административных договорах вертикального и горизонтального типа.
Вертикальная координация всегда предполагает определенное "главенство координирующего субъекта по отношению к координируемым объектам" 25. Отношения, возникающие в рамках вертикальной координации, иногда называют "диагональными", подчеркивая их промежуточный характер между субординацией и координацией. В административных договорах вертикального типа характерно присутствие субъекта, наделенного определенными властными полномочиями по отношению к контрагенту и соответственно обладающего некоторыми преимуществами (прерогативами).
Участники административных договоров горизонтальной координации находятся на одном уровне управленческой "лестницы", какие-либо властные полномочия по отношению друг к другу у них отсутствуют, налицо несоподчиненность субъектов. Иногда эти два
вида взаимоотношений - вертикальной и горизонтальной координации - могут пересекаться, взаимно дополнять друг друга. Например, в ПНР постановлением Совета Министров N 116 от 14 мая 1965 года в целях дальнейшего улучшения сотрудничества государственных органов, управляющих экономикой, установлен порядок координации путем заключения административно-хозяйственных соглашений (горизонтальные взаимосвязи). На министерства была возложена обязанность координировать работу по заключению этих соглашений (вертикальная координация) 26.
Интересно, что в административно-процессуальном законодательстве ФРГ прямо предусматривается разграничение административных договоров на координационные и субординационные. К первым относятся административные договоры, заключаемые между контр-
агентами с формально равным публично-правовым статусом, то есть какие-либо отношения линейной или функциональной подчиненности здесь отсутствуют; такие договоры регулируют общественные отношения, которые не представляется возможным урегулировать с помощью административных актов. Напротив, субординационные договоры заключаются между соподчиненными субъектами и выступают альтернативной формой по отношению к административным актам27.
2. Административный договор как юридический факт. В данном контексте административный договор представляет собой соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей. При этом необходимо разделить административные договоры на индивидуальные и нормативные.
Заключение индивидуального административного договора означает возникновение определенного правоотношения. Таким образом, административный договор (как и любой договор независимо от его отраслевой природы) занимает в механизме правового регулирования крайне важное место: с его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, то есть осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные административные правоотношения.
Заметим, что административный договор как юридический факт может выступать основой возникновения не только административно-правовых, но и гражданских прав и обязанностей.
3. Административный договор как форма государственного управления. Вопросы, связанные с формой государственного управления являются, пожалуй, наиболее дискуссионными в отечественном правоведении Даже концептуальные подходы различны: одни авторы при характеристике формы государственного управления делают упор на действия, деятельность, процессы управления, другие – на внешнее выражение управленческих действий, управленческий результат. Думается, противоречий здесь нет, все зависит от плоскости, в которой рассматривается данное государственно-правовое явление.
Поэтому административный договор можно рассматривать и как определенный управленческо-договорный процесс, разворачивающийся во времени и пространстве, и как юридический результат этого процесса, то есть акт-документ договорного характера.
Дискуссионным является и вопрос о включении административного договора в число форм государственного управления. В литературе по этому вопросу были высказаны следующие суждения: 1) договоры (любые) не являются формой государственного управления; 2) формой государственного управления являются гражданско-правовые сделки; 3) заключение всех договоров без исключения есть форма государственного управления; 4) заключение не всех договоров, а именно административных представляет собой форму управленческой (административной) деятельности.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 12 | Книги по разным темам