Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | СОЦИАЛЬНО ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИИ Материалы научного семинара Выпуск № 2 Научный эксперт Москва - 2005 Научный редактор: С.С. СУЛАКШИН, доктор физико математических ...
-- [ Страница 2 ] --Совершенно очевидно, что ограничения свободы передвижения, при меняемые согласно Закону о ЗАТО к каждому лицу, являются чрезмер ными. Было бы ошибкой считать, что в ЗАТО полностью отсутствует преступность. Есть даже основания считать, что режим ЗАТО создает условия для преступной деятельности. На конференции, проводимой православной церковью совместно с институтом ядерных исследова Социально политические процессы и экономическое состояние России ний ВНИИЭФ прозвучало предостережение о присутствии на терри тории ЗАТО тоталитарных и деструктивных сект.
Кроме того, утверждается, что ограничение свободы передвижения необходимо для поддержания более высокого уровня жизни на терри тории ЗАТО. Если цель ограничений состоит в том, чтобы поддержать более высокий уровень жизни, то она противоречит принципам ра венства и равноправия, изложенным в ст. 26 МПГПП и ст. ЕКЗПЧОС. Может ли РФ содержать свои ЗАТО, если государство опасается большого наплыва (бедных) граждан, для которых нет ни работы, ни жилья? Такая политика представляется спорной, соглас но ст. 12 МПГПП. Тем не менее, в некоторых странах в подобных слу чаях допускаются возможные ограничения. Статьей 11 Основного за кона Германии (Grundgesetz) предусматриваются ограничения на сво боду передвижения в тех случаях, когда лотсутствие достаточных средств для содержания может обременить проживающее на данной территории население. Такое право следует толковать узко и кон кретно и использовать только в тех случаях, когда другие меры (на пример, помощь регионам, которые покидают жители) оказываются неэффективными. Учитывая отдаленное месторасположение, риск, связанный с проживанием вблизи атомных баз, и в свете общего со кращения населения в большинстве регионов РФ, едва ли есть осно вания предполагать, что ЗАТО будут заполонены новыми жителями.
Безусловно, это нельзя сказать о любом из 43 существующих ЗАТО. И снова следует вывод о том, что ограничения свободы передвижения, предусмотренные Законом о ЗАТО являются чрезмерными и, таким образом, нарушают международные права человека.
Некоторые аргументы, выдвигаемые в защиту режима ЗАТО, не со гласовываются с целями, указанными в ст. 12(3) МПГПП и ст. 2(3) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС ( конфликты между муниципальными властями и различными образованиями в федеральном государстве (например, ЗАТО Саров распространяется на два субъекта РФ), труд ности, с которыми сталкиваются жители, приспосабливаясь к новым условиям жизни. Следовательно, такие нужды не могут быть оправда нием для ограничения свободы передвижения.
Наконец, что касается законности существования ЗАТО, следует отметить, что ни в одном другом демократическом государстве ми ра нет ничего подобного ЗАТО. В РФ на территории ЗАТО прожива ет более одного миллиона человек, примерно 1% от всего населе ния. Некоторые утверждают, что ЗАТО необходимы для решения Выпуск № множества проблем, связанных с распадом Советского Союза (на пример, распространение ядерного оружия). Как уже было упомя нуто выше, решение этих проблем возможно с использованием ме нее жестких мер, чем ЗАТО. Также необходимо отметить, что юри дически РФ, при определенных условиях может ограничить право на свободу передвижения в большей мере, чем это обусловлено ст.
12(3) МПГПП и ст. 2(3) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС, однако такой возможностью РФ не воспользовалась. Закон о ЗАТО не рассматри вается как временный закон для перехода от коммунизма к демо кратии. Напротив, с момента принятия этого закона было основано по меньшей мере одно новое ЗАТО. В 2001 году президент РФ во время визита в ЗАТО Снежинск сказал следующее: Несмотря на всю проблематику холодной войны в Соединенных Штатах не бы ло закрытых городов. Это наше творчество. Ясно, что то возникло, и ломать всегда легче, чем строить. Но мне кажется, что все люди на территории Российской Федерации должныЕжить в одинаковых условиях. Понятно, что людей, проживающих сегодня в закрытых территориальных образованиях, беспокоят некоторые проблемы если мы возьмем сегодня завтра раз и все раскроем, ворота рас пахнем. Нужно подумать и об обеспечении безопасности, об обес печении правопорядкаЕНо я думаю, что не скажу ничего нового для тех, кто работает и здесь живет, когда отмечу, что существовав шая до сих пор та же система охраны, зачастую себя не оправдыва ет, зачастую является источником криминалитета и так далее (кур сив добавлен).
в. Закрытые города помимо ЗАТО Одним из последствий холодной войны и приверженности россий ских военных ведомств к секретности является то, что слухи о секрет ных городах и военных базах не умирают. С учетом наших правовых обязательств, поиск таких баз ограничивается правовым полем;
ре зультаты такого поиска могут быть неполными. Статья 8 Закона о сво боде передвижения предусматривает ограничения права на свободу передвижения не только в отношении ЗАТО, но и на более широкой территории, в частности, в закрытых военных городках. Постановле нием Правительства от 2000 года на территории РФ учреждены за претные зоны и запретные районы вокруг складов с боеприпасами, в которых применяются ограничения на въезд и выезд.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Пограничные районы и охраняемые территории вокруг складов с боеприпасами существуют в большинстве стран, и их существование не вступает в противоречие с международным законодательством о правах человека, если их территория не расширяется без особой необ ходимости. Ссылка на закрытые военные городки требует нашего внимания. Можно было бы считать, что такие городки совпадают с ЗАТО вокруг военных баз, однако тот факт, что Закон о свободе пере движения был принят после Закона о ЗАТО, ведет к предположению, что закрытые военные городки ( это нечто другое. Закрытые военные городки ( это образования, подобные ЗАТО, где проживают военно служащие со своими семьями, однако, в отличие от ЗАТО, для таких городков не существует закона, обозначающего их правовые рамки и ограничения прав и свобод их жителей. В 2003 году Верховный Суд РФ отказался отменить приказ о том, что жилье в закрытых военных городках должно быть зарезервировано для проживания лиц, связан ных с Министерством Обороны и их ближайших родственников.
г. Право на свободу передвижения для иностранных граждан Согласно ст. 62(3) Конституции РФ, граждане других государств пользуются теми же правами и несут обязанности наравне с граждана ми РФ кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статья 11 Феде рального Закона № 115 ФЗ от 25 июля 2002 года о правовом статусе иностранных граждан на территории РФ предоставляет иностранцам право на свободу передвижения в РФ за исключением посещения мест, для въезда в которые требуется специальное разрешение. Поста новление Правительства № 754 от 11 октября 2002 года содержит длинный список территорий, для въезда в которые требуется специ альное разрешение. В этот список включены ЗАТО, закрытые воен ные городки и районы антитеррористических операций. Постановле ние также создает новую категорию территорий, где предусматривает ся регулируемый доступ для иностранных, но не для российских граждан. Эта категория, обозначенная в Постановлении Правительст ва № 470 от 4 июля 1992 года, распространяется на весьма обширную часть РФ. В 1997 г. в эту категорию был включен весь Чукотский авто номный округ;
в 2001 г. ( шахтерский город Норильск и большая часть окружающей территории. Доступ в ЗАТО регулируется ст. 26 и ст. Постановления о ЗАТО. В общем, доступ для иностранных граждан Выпуск № ограничен более строго, чем для российских граждан, хотя считается, что иностранцы посетили все 43 ЗАТО.
Согласно ст. 12(1) МПГПП и ст. 2(1) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС иностранным гражданам, законно находящимся на территории РФ предоставляются права равные с гражданами страны. Государство мо жет наложить ограничения на иностранцев, запрещая им въезд в не которые зоны или проживание в них. Решения в отношении доступа на свои территории принимает государство, однако КПЧ считает, что в некоторых случаях, гражданин другого государства пользуется за щитой [МПГПП] даже в отношении въезда или проживания, напри мер, из соображения обеспечения равноправия, защиты от бесчело вечного обращения и уважения к семейной жизни. Согласно ст. 12(3) МПГПП любые ограничения должны соответствовать всем положе ниям МПГПП. В любом случае свобода внутреннего передвижения не может быть аннулирована.
4. Ограничения других прав и свобод Помимо права на свободу передвижения и ограничений на въезд и проживание, Закон о ЗАТО предусматривает прямо или косвенно по сягательство на многие другие права как физических и юридических лиц, находящихся на территории ЗАТО, так и приезжих. Проверки до кументов, досмотр багажа и транспортных средств при въезде и выез де из ЗАТО нарушает право на неприкосновенность частной жизни (ст. 17 МПГПП и ст. 8 ЕКЗПЧОС). Согласно тем же положениям пра во на семейную жизнь может быть также нарушено в тех случаях, ког да какому либо лицу не позволяется проживать с ближайшими родст венниками на основании того, что он или она не получили на то спе циального разрешения. Ограничения на право собственности (осо бенно те, которые исключают право собственности для нерезидентов) противоречат ст. 1 Протокола № 1 к ЕКЗПЧОС.
Ограничения ЗАТО также противоречат правам на свободу слова и объединений (ст. ст. 19 и 21 22 и ст. ст. 10 и 11 ЕКЗПЧОС). В свете не скольких громких дел, ответчиками по которым проходили военно служащие и ученые (например, А. Никитин и Г. Пасько), которые подняли тревогу по поводу угрозы для окружающей среды от деятель ности военных баз, неудивительно, что ФСБ по всей вероятности ис пользовала законы о ЗАТО, чтобы помешать работе неправительст Социально политические процессы и экономическое состояние России венных организаций на их территории и предотвратить распростране ние информации об экологическом ущербе от ядерных объектов.
5. Рекомендации В этом докладе предлагается упразднение ЗАТО в том виде, в кото ром они существуют в РФ. ЗАТО были созданы для достижения закон ных целей (государственная безопасность, общественный порядок, здравоохранение), однако практика показывает, что эти цели могут быть достигнуты посредством менее жестких ограничений прав и сво бод как жителей ЗАТО, так и российского населения в целом. Россий ской Федерации следует ввести в действие законы, соответствующие всем положениям МПГПП и ЕКЗПЧОС, в особенности, положению о праве на свободу передвижения. После любой законодательной ре формы образований, подобных ЗАТО, должно стать значительно меньше.
Государственной Думе РФ следует принять один всеобъемлющий закон, устанавливающий рамки для регулирования доступа в запрет ные зоны ЗАТО, охранные зоны вокруг складов с боеприпасами и ре жима безопасности в закрытых военных городках. Следует составить и опубликовать список закрытых военных городков. Все эти пункты должны быть нанесены на карты, и поправку к ст. 1(2) Закона о ЗАТО, которая должна вступить в силу 1 января 2006 года, следует отменить.
Все ограничения прав и свобод должны быть конкретизированными.
Часто налагаемые ограничения на выезд для лиц, имевших или имею щих доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, сле дует отменить. Районы ЗАТО, которые не являются запретной зоной, должны быть открыты для всеобщего доступа. Новое законодательст во может включать в себя меры для обеспечения безопасной работы ядерных и военных объектов в течение переходного периода, в случае если такие меры необходимы и целесообразны и не противоречат це ли открытия ЗАТО. Они должны быть кратковременными. Принимая во внимание то, что в Советском Союзе и в России всякая информа ция, связанная с ядерными и военными базами, была закрытой, лю бые новые законы должны налагать четкие обязанности на компе тентные власти сообщать точные сведения о риске (а также авариях) на этих объектах.
Выпуск № How closed cities violate the freedom of movement and other international human rights obligations of the Russian Federation Roemer Lemaitre, Researcher, Institute for International Law, University of Leuven, Belgium Summary This paper discusses the compliance of the Russian legislation on closed cities with the international human rights obligations of the Russian Federation (hereinafter RF). Closed cities or Closed Administrative Territorial Formations (Zakrytoe Administrativno TerritorialТnoe Obrazovanie, hereinafter ZATO) harbor large nuclear and/or military facilities. Russian law places restrictions on the rights and freedoms of the people living in the ZATO and limits outside access to the ZATO (for both Russian and foreign citizens). It will be argued that these restrictions violate RussiaТs obligations under the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter ICCPR) and the [European] Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter ECHR), notably the right to freedom of movement. The right to freedom of movement is no absolute right but the ZATO restrictions clearly go beyond those allowed under Article 12 of the ICCPR and Article 2 of the Fourth Protocol to the ECHR. The paper also addresses possible violations of other human rights and includes a brief assessment of the compatibility of other types of restricted areas beyond the ZATOs. Taking into account the prac tice of other countries in relation to nuclear and military facilities, the paper will formulate a number of proposals to bring the ZATO legislation in conformity with RussiaТs obligations under the ICCPR and the ECHR.
1. Introduction During the Cold War the USSR went to great lengths to hide its nuclear and military installations (including accidents at these sites) even from its own citizens. The nucleus of this secret industry were a number of closed cities, often built in remote places, that had no proper names and that were Социально политические процессы и экономическое состояние России not show on maps, for the research and the production of nuclear weapons.
The closed cities were usually secured with a double barbed wire fence and guarded by Interior Ministry troops and KGB. Although inhabitants of closed cities were allowed to exit, severe restrictions applied to any outsider wishing to enter.
The existence of these cities was never officially acknowledged until the adoption in 1992 of Law No. 3297 1 on Closed Administrative Territorial Formations (hereinafter ZATO Law). Proposals to abolish closed cities alto gether failed. Currently there are 43 ZATO with a total population of well over one million. Ten ZATOs are formed around installations under the control of the Ministry of Nuclear Energy. It is assumed that all others com prise facilities (ICBM bases, naval basesЕ) under the auspices of the Ministry of Defense.
The end of the Cold War along with far reaching nuclear disarmament agreements between the RF and the USA were bad news for many closed cities. The severe economic crisis of the nineties in the RF further threatened to wipe out the better than average living standards in closed cities who depended heavily on federal government funding. Fearing nuclear scientists might go rogue by offering know how and materials on the international black market, Western governments funded several initiatives to assist the RF See generally O. Bukharin, What are RussiaТs Closed Nuclear Cities? in O. Bukharin, & F. von Hippel, Conversion and Job Creation in RussiaТs Closed Nuclear Cities, 2000, available on www.princeton.edu/~globsec/publications/pdf/obninsk1.pdf (hereinafter Conversion and Job Creation);
R. Rowland, Secret Cities of Russia and Kazakhstan, 40 Post Soviet Geography and Economics (1999) 281 (hereinafter Rowland 1999);
R. Rowland, RussiaТs Secret Cities, 37 Post Soviet Geography and Economics (1996) 426 (hereinafter Rowland 1996).
Law [zakon] No. 3297 1 of 14 July 1992 (with amendments of 28 Nov. 1996, 31 July 1998, April 1999, 31 Dec. 1999, 30 Dec. 2001, 24 Dec. 2002, 23 Dec. 2003 and 22 Aug. 2004). All Russian legislation and judicial decisions available on www.government.ru/normdocs or www.garant.ru (unless stated otherwise) X, Significance of the Russian Federation Legislation on Closed Cities, Nuclear Weapons and Dual Use Technologies Export Control for Nonproliferation, (no date), p. 70 sqq. available on (hereinafter Closed Cities Report) Governmental Decree [postanovlenie] No. 508 of 5 July 2001, as amended by Presidential Decree [ukaz] No. 1347 of 13 Nov. 2003.
See www.nti.org/db/nisprofs/russia/weafacl/nukcity.htm Whether there exist more ZATOs or other types of Уclosed citiesФ on the territory of the RF or in neighbouring Kazakhstan (e.g. Leninsk and the nearby Baikonur Cosmodrome leased by Kazakhstan to the RF) remains open to speculation, see Rowland 1996, 451 546 and Rowland 1999, 292 298.
During much of the nineties ZATOs had a lucrative fiscal statute. Hotly debated because of alleged abuse, it has been largely abolished today.
Выпуск № to convert closed citiesТ military facilities to civilian use. In 2001 the RF adopted a controversial program to import nuclear waste from other coun tries for storage and reprocessing at several closed cities. As a result a num ber of ZATOs resurfaced economically in recent years and again enjoy rela tive prosperity in comparison to the surrounding area, which probably explains why many ZATO residents want to keep their cities closed.
2. The legal status of ZATOs and the restrictions on human rights The legal regime of ZATOs and the restrictions on human rights associ ated with it are set out in the ZATO Law and are further regulated by Governmental Decrees No. 693 of 11 June 1996 (concerning the Ministry of Nuclear Energy ZATOs) and No. 655 of 26 June 1998 (concerning the Ministry of Defense ZATOs) (hereinafter ZATO Decrees). ZATO status is accorded and revoked by Presidential Decree (Article 2(1) ZATO Law). A 2004 amendment to the ZATO Law (entry into force on 1 Jan. 2006) abol ishes the requirement that in principle ZATOs should have an official geo graphical name and be properly marked on maps. ZATOs have normal municipal organs (organy mestnovo samoupravlenie), but with modified powers in view of their special status. In general municipal organs have lit tle competence vis a vis the nuclear and military facilities of the ZATO.
ZATOs are established around certain nuclear (weapons) facilities and military installations in order to Уfacilitate the safe operation of these instal lations and the protection of state secretsФ (Article 1(1) ZATO Law). These goals are specified and widened in Article 3 of the ZATO Decrees, accord ing to which the ZATO regime is aimed at:
Conversion and Job Creation;
O. Bukharin, Downsizing RussiaТs Nuclear Warhead Production Infrastructure, 8 The Nonproliferation Review (2001) 116;
S. Weiner, Preventing Nuclear Entrepreneurship in RussiaТs Nuclear Cities, 27 International Security (2002) 126;
on the US spon sored Nuclear Cities Initiative, see www.nti.org/db/nisprofs/russia/forasst/doe/closcity.htm Governmental Decree No. 693 of 11 June 1996 (with amendments of 3 April 1997 and 8 Aug.
2003) (concerning the Ministry of Nuclear Energy ZATOs) and by Governmental Decree No. of 26 June 1998 (with amendments of 8 Aug. 2003) (concerning the Ministry of Defense ZATOs).
But see Rowland 1999, 289 (an official 1998 RF atlas includes barely half of the ZATOs).
Article 4 ZATO Law and Article 80 of Federal Law No. 131 FZ of 6 Oct. 2003 on the general principles of the organisation of local administration in the RF (entry into force on 1 Jan. 2006).
According to Article 55(3) of the Constitution of the RF only federal law may impose restric tions on human rights (in this sense, see also Article 1(5) ZATO Law). The ZATO Law authorises the Government to organize the special ZATO regime (Articles 1(3) and 3(2) ZATO Law) but in our view these provisions cannot be read as allowing the Government to add other goals (and thus pos sibly the creation of additional categories of ZATOs). It is also a violation of Article 12(3) ICCPR which requires restrictions are Уprovided by law,Ф which means an act of parliament, see M. Novak, CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Engel, 1993, 208 209 (hereinafter ICCPR Commentary).
Социально политические процессы и экономическое состояние России a) the protection of the national security of the RF, b) the fulfillment of RF obligations under international non proliferation treaties, c) the protection of information concerning nuclear and other weaponry and military hardware that have the status of state secret, d) the prevention of terrorist, insurgent and other unlawful acts, e) safe working and living conditions, f) the protection of the environment.
ZATO status inter alia entails a) the establishment of secure areas (kontroliruyemaya zona) and forbid den areas (zapretnaya zona) within the ZATO, b) entry and residency restrictions, c) limitations on commercial activities, property rights and land use flow ing from the above entry restrictions.
The nuclear and/or military facilities are located in the forbidden area(s), which are created to prevent unauthorized people entering these facilities (Article 8 of the ZATO Decrees). The rest of the ZATO are secure area(s) with a controlled regime. The secure area includes inter alia residential areas and everything from the local supermarket to a music school and sports arena. Forbidden and secure areas are clearly indicat ed as such and are entered through checkpoints (Articles 8 and 9 of the ZATO Decrees). The establishment of forbidden areas - but not of secure areas - corresponds with international practice and standards, for exam ple the detailed guidelines of the International Atomic Energy Agency (hereinafter IAEA) on the Physical Protection of Nuclear Materials and Nuclear Facilities.
Article 3 ZATO Law and Article 2 ZATO Decrees.
In other words, the authorities are obliged to create forbidden areas around every nuclear/mil itary object in the ZATO. More than ten years after the adoption of the ZATO Law this has appar ently not been done because those who argue against the abolishment of secure areas claim that some nuclear/military objects are in secure areas and not in forbidden areas as required by the ZATO Law.
See virtual tour of the УpeacefulФ part of the ZATO of Snezhinsk, available on www.snezhin sk.ru According to IAEA guidelines - which are non binding and as a rule apply only to non mili tary applications of nuclear technology - nuclear material should be kept in inner areas (vnutren naya zona) and/or protected areas (zashishennaya zona) depending on the category and amount of the nuclear material. The IAEA makes detailed recommendations on securing these areas, including access restrictions, see IAEA, The Physical Protection of Nuclear Materials and Nuclear Facilities, 1999, UN Doc. IAEA INFCIRC/225/Rev.4 (Corrected) (hereinafter IAEA INFCIRC). A Russian translation can be found in IAEA TECDOC 967 (Rev.1)/R (hereinafter IAEA TECDOC) available on www pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_967r1r_prn.pdf Выпуск № Permanent residency in a ZATO is limited to employees, local law enforce ment personnel, their families and some other categories of citizens (Articles 20 sqq. of the ZATO Decrees). Residency in a ZATO may be subject to getting security clearance from the Federal Security Service (hereinafter FSB) in accordance with Federal Law No. 5485 1 on State Secrets (hereinafter State Secrets Law) (Article 18 of the ZATO Decrees). Residency in a ZATO may further entail considerable restrictions to leave the RF. The loss of employ ment in the ZATO may terminate the right of further residency in the ZATO.
ZATO inhabitants (as well as outsiders) are subject to identity checks and vehicle searches upon entry to or exit from the ZATO (Articles 13 16 of the ZATO Decrees).
All outsiders, whether Russian citizens or foreigners, need a permit to enter the ZATO. The conditions to obtain a permit vary widely depending on the ZATO and the link of the applicant with it. In practice, most ZATOs saw the number of visitors increase significantly compared to the Soviet days. For example, 27000 people visited the ZATO of Sarov in 1997.
Ownership rights and other rights relating to immovable property situat ed in the ZATO are generally limited to residents and legal persons registered in the ZATO (Article 6 ZATO Law). Article 1(5) of the ZATO Law express ly states that ZATO inhabitants should be made familiar with all the restric tions upon their rights and freedoms. In return for the infringements on their rights and freedoms ZATO inhabitants enjoy certain benefits (social securi ty, higher wages etcЕ).
3. The right to freedom of movement a. Sources of the right to freedom of movement Article 27 of the Constitution of the RF states that У[e]everyone lawfully within the territory of the RF shall have the right to freedom of movement, Federal Law No. 5485 1 of 21 July 1993 (with amendments of 6 Oct. 1997, 30 June 2003, Nov. 2003, 29 July 2004 and 22 Aug. 2004).
Articles 28 and 29 respectively Articles 27 and 28 of the ZATO Decrees;
see also Article 15(1) of Federal Law No. 114 FZ of 15 Aug. 1996 on the regime for exit from and entry into the RF.
Article 26 respectively Article 27 of the ZATO Decrees. Article 7(2) of the ZATO Law provides for compensation in this case.
Conversion and Job Creation, 74.
Article 7 of the ZATO Law. See also Article 21 of the State Secrets Law.
Социально политические процессы и экономическое состояние России choice of place of sojourn and residence.Ф According to Article 55 У[t]he rights and freedoms of man and citizen may be limited by federal law only to such an extent necessary to protect the principles of the constitutional order, morality, [public] health, the rights and legal interests of other persons, national defense and state security. These constitutional provision are also enshrined in Law No. 5242 I on the right of citizens of the RF to freedom of movement, choice of place of sojourn and residence (hereinafter Freedom of Movement Law). Article 8 limits the freedom of movement inter alia in respect to the ZATO.
The right to freedom of movement is enshrined in several international human rights documents. This paper only deals with the ICCPR and the ECHR. Article 12 ICCPR states that 1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.
2. Everyone shall be free to leave any country, including his own.
3. The above mentioned rights shall not be subject to any restrictions except those which are provided by law, are necessary to protect national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights and freedoms of others, and are consistent with the other rights recognized in the present Covenant.
4. No one shall be arbitrarily deprived of the right to enter his own country.
Article 2 of the Fourth Protocol to the ECHR provides that 1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.
2. Everyone shall be free to leave any country, including his own.
3. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are in accordance with law and are necessary in a democratic society in the inter ests of national security or public safety, for the maintenance of ordre public, for the prevention of crime, for the protection of health or morals, or for the protec tion of the rights and freedoms of others.
4. The rights set forth in paragraph 1 may also be subject, in particular areas, to restrictions imposed in accordance with law and justified by the public interest in a democratic society.
In 1999 the Human Rights Committee under the ICCPR (here inafter HR Committee) adopted General Comment No. 27 on the right to freedom of movement (hereinafter General Comment). The HR Committee and the European Court of Human Rights (hereinafter Law No. 5242 I of 25 June 1993 (with amendments of 2 Nov. 2004).
UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, General Comment No. 27 (2 Nov. 1999).
Выпуск № ECourtHR) had relatively few cases that dealt with the right to freedom of movement.
The RF is a party to both treaties and made no reservations or declara tions regarding those provisions. In its Fourth Periodic Report to the HR Committee the RF referred to Article 8 of the Freedom of Movement Law but neither in this report nor in its Fifth Periodic Report was there any men tion of the ZATO Law. According to Article 15(4) of the Constitution of the RF international law prevails over all internal law except the Constitution. In other words, the ZATO Law and other legislation in relation to Уclosed citiesФ must comply with the ICCPR and the ECHR.
There are several differences between the ICCPR and the ECHR con cerning the scope of the right of freedom of movement and possible limita tions on this right. For example, the ICCPR requires limitations to be Уnec essaryФ but the ECHR provides Уnecessary in a democratic society.Ф Article 2(4) of the Fourth Protocol to the ECHR allows limitations that are Уjusti fied by the public interestФ but Article 12(3) ICCPR prescribes that all limi tations must be Уnecessary.Ф In case a State is party to more than one human rights treaty the (part of the) provision providing the widest protection applies.
b. The right to freedom of movement and ZATOs The RF is obliged to protect its nuclear and/or military facilities. This might involve imposing limitations on certain human rights. However, these restrictions must be in accordance with Article 12(3) ICCPR and K. Reid, A PractitionerТs Guide to the European Convention on Human Rights, London, Thomson, 2004 (2nd Ed.), 338 341 (hereinafter PractitionerТs Guide);
S. Joseph et al., The International Covenant on Civil and Political Rights. Cases, Materials and Commentary, Oxford, Oxford Univ. Pr., 2004 (2nd Ed.), 348 376 (hereinafter Cases and Materials);
R. Higgens, Liberty of Movement within the Territory of a State: The Contribution of the Committee on Human Rights in Y. Dinstein, International Law at a Time of Perplexity, Dordrecht, Martinus, 1988, 326 342.
The USSR ratified the ICCPR on 16 Oct. 1973. The RF ratified the ECHR on 5 May 1998.
Fourth Periodic Report, UN Doc. CCPR/C/84/Add.2 (22 Feb. 1995), з 171;
Fifth Periodic Report, UN Doc. CCPR/C/RUS/2002/5 (9 Dec. 2002).
The HR Committee nevertheless considers the words Уin a democratic societyФ part of it, General Comment, з 11.
Article 53 of the ECHR and Article 5 of the ICCPR (Уsafeguard clausesФ);
J. Mourgeon, Protocol N4 Article 2 in L. E. Pettiti (ed.), La Convention Europeenne des Droits de lТHomme.
Commentaire article par article, Paris, Economica, 1999, 1048 1049. Y. Haeck, Vrijheid van Beweging in J. Vande Lanotte & Y. Haeck (eds.), Handboek EVRM, Antwerpen, Intersentia, 2004, Vol. II, 545.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Article 2(3) of the Fourth Protocol to the ECHR. All restrictions must be provided by law. Restrictions can only be imposed for one of the purpos es mentioned in these provisions. Restrictions on other grounds are not allowed. Restrictions should be narrowly tailored and be of an exception al nature. The restrictions must be necessary in a democratic society, i.e.
proportional to their legitimate goal. Restrictions are disproportional if the legitimate goal can be protected by less intrusive measures. The restrictions must be consistent with other human rights. These principles not only apply to the text of the law but also to the application of the law by the authorities.
A number of reasons are put forward to justify the ZATO regime. A first category of reasons concerns national security. ZATOs are necessary to safeguard the defense capabilities of the RF. Access restrictions and residency regulations regarding military installations are widely accept ed. Accordingly the ZATO Law can certainly limit access to forbidden areas within the ZATO but we fail to see how restricting access to (or res idency in) secure areas is necessary in a democratic society to further national security without at least being disproportional. An outsider allowed to visit or set up residency in the УpeacefulФ area of the ZATO will usually still be separated from the nuclear and military facilities by several kilometers of dense Siberian forest in addition to any check points and fences along the way.
A second category of reasons concerns public order (ordre public).
After 9/11 and Beslan, both the conflict in Chechnya and the presence of organized crime in the RF allegedly make the ZATO necessary to respond to terrorist threats and to prevent nuclear and other dangerous materials falling in the hands of terrorists and criminals. Furthermore, the ZATO is allegedly required to protect state secrets. Such aims are General Comment з 12;
ICCPR Commentary, 208 209.
General Comment з 13 (Уthe restrictions must not impair the essence of the right (Е);
the relation between right and restriction (Е) must not be reversedФ).
General Comment з 14.
General Comment з 18;
ICCPR Commentary, 209 210.
General Comment з 15.
Closed Cities Report, 21 22, 25 27, 48 49, 54 55, 70 General Comment з 16;
ICCPR Commentary, 212;
S. Jagerskiold, The Freedom of Movement in L. Henkin, The International Bill of Rights, New York, Columbia Univ. Pr., 1981, & 176 (hereinafter International Bill of Rights).
Выпуск № recognized by international law. However, the ZATO regime imposes more intrusive restrictions than are necessary to protect the ordre pub lic. They are disproportionate in several respects. The proliferation of nuclear material can be prevented by installing detectors at the check points used to exit the forbidden areas. Several incidents at different ZATOs prove that it is incredibly easy to intrude the perimeter of the for bidden areas. The legitimate goal is better protected by increasing secu rity around the forbidden areas within the ZATO than by thinning per sonnel and resources on guarding the whole ZATO.
A general reference to terrorist threats equally fails the proportional ity test because the restrictions on human rights must be interpreted nar rowly. In the same line of reasoning, the General Comment and sever al scholars adopt a highly critical stand vis a vis any restrictions on the right to leave a State for individuals who have (had) access to>
Article 15(1) of Federal Law No. 114 FZ of 15 Aug. 1996 on the regime for exit from and entry into the RF allows such restrictions for a period of up to 5 years (exceptionally 10 years) after the last contact with state secrets. If these travel restrictions are imposed in anything but a very small number of cases the RF would no doubt be in breach of Article 12(3) ICCPR and Article 2(3) of the Fourth Protocol to the ECommHR, No. 19583/92, Peltonen v. Finland, 20 Feb. 1995;
HR Committee, Communication No. 492/92, Peltonen v. Finland, 21 July 1997 (Peltonen was denied a passport because he did not report for military service. In both cases the restriction was held compatible). But see HR Committee in Concluding Observations on the Russian Federation, UN Doc.
CCPR/C/79/Add.54 (26 July 1995), з 20 (hereinafter Concluding Observations) and Cases and Materials, 361. See also ICCPR Commentary, 212 sqq. For a restriction on the freedom of speech to protect state secrets see ECourtHR, Hadjianastassiou v. Greece, 16 Dec. 1992, зз 38 47 (punish ment for disclosure of information on experimental missile program by a Greek officer does not vio late Article 10 ECHR).
The IAEA recommends the placement of detectors as close as possible to the nuclear installa tion because Уthis is usually more effective,Ф IAEA TECDOC, 33, зG N. Abdullaev, Break in Highlights Nuclear Security Problems, The Moscow Times, 18 Feb.
2002;
F. Mereu, Russia: Nuclear Security System Comes Under Question, Radio Free Europe, 18 Feb. 2002, available on ICCPR Commentary, 211.
General Comment з 16;
International Bill of Rights 178;
ICCPR Commentary, 214 (УAs has been often the case in socialist States, the exception would otherwise become the rule, which contradicts the purpose of Article 12 [of the ICCPR] in light of its historical back ground.Ф) Социально политические процессы и экономическое состояние России ECHR. In its Concluding Observations on the Fourth Periodic Report of the RF the HR Committee expresse[d] concern that the most impor tant legal restriction on the right to leave the country is still cast in terms of a State secret. This does not correspond with the requirements of [Article 12(3)]Еand the Committee deplores, in that regard, the resist ance to date in bringing the legislation in conformity with the [ICCPR].
Thirdly it is put forward that ZATOs are necessary to protect public health. The threat of infectious diseases, the occurrence of (natural) dis asters and the vicinity to nuclear power plants are generally recognized as valid reasons of public health to restrict the right to freedom of move ment. The nuclear and military installations at the heart of the ZATO are inherently dangerous. Accordingly, the RF is allowed and obliged to pre vent anyone from living directly next to a nuclear weapons factory. If res idential areas (schools, playgrounds etcЕ) of the ZATO would be located in the immediate vicinity of storage tanks for nuclear waste this would vio late the positive obligations of the RF under several other ICCPR and ECHR provisions, e.g. the right to life. Therefore, assuming that the part of the ZATO allocated for housing factory employees and their spouses and children is at a safe distance from the factory, this part is of course safe for everyone to live in. Accordingly, the residency restrictions of the ZATO Law are invalid.
A last category of valid grounds for restrictions on the right to freedom of movement are the protection of the rights and freedoms of others.
Abolishing the ZATO would open the floodgates to criminals and thus have For the RF see 1997 RF Const. Court decision (?) in Domardskii, cited in G. van den Berg, Constitution of the Russian Federation Annotated with Summaries of Rulings and other Decisions of Constitutional (Charter) Courts: 1990 2001, 27 Review of Central and East European Law (2001) (denial of foreign passport allegedly Уbecause he knows a lot about what legally simply does not exist in RussiaФ);
for the USA see US Supreme Court, Haig v. Agee, 453 U.S. 280 (revocation of passport of former CIA employee because he engaged in activities abroad that e.g. led to the identi fication of CIA undercover agents);
for Israel see Supreme Court decision of 26 July 2004 in Vanunu, unofficial English translation on www.nonviolence.org/vanunu/archive91/20040726decision.html (one year travel ban (imposed after an 18 year jail term) for Mordechai Vanunu who divulged details of the Israeli nuclear (weapons) program);
see also Vanunu ordered to stay in Israel, BBC News, July 2004, available on Concluding Observations, з 20.
ICCPR Commentary, 215.
Nevertheless it has been suggested that an influx of new inhabitants might complicate the evac uation of the ZATO population following an accident, Closed Cities Report, This provision refers first of all to private property rights, International Bill of Rights, 175.
Выпуск № an adverse effect on the rights of the ZATO population. Crime prevention is explicitly stated in Article 2(3) of the Fourth Protocol to the ECHR.
Restrictions on the freedom of movement of individuals who committed par ticular criminal offenses are internationally accepted, subject to the propor tionality requirement. In 2003 the Constitutional Court of the RF was asked to rule on the legality of a decision of the municipal authorities in the ZATO of Sarov that denied entry and further residency to a ZATO resident after his release from prison but the Court declined to entertain the case on unrelated grounds. Restrictions on everybodyТs freedom of movement established through the ZATO Law, are clearly disproportional. It is wrong to think there is no crime in the closed community of the ZATO. There is even some evi dence that the ZATO regime might actually enable criminal activity.
It is further contended that restrictions on the freedom of movement are nec essary to uphold the high(er) standard of living of the ZATO population. Insofar as the restrictions aim to secure a higher standard of living they conflict with the principles of equality and non discrimination laid down in Article 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR. Can the RF maintain its ZATOs if it fears a large influx of (poor) citizens for whom there are no jobs and no houses in the ZATOs? Such a policy is УquestionableФ under Article 12 of the ICCPR.
Nonetheless, some countries allow possible restrictions in this regard. Article of the German Basic Law (Grundgesetz) allows restrictions on the right to free dom of movement Уin cases in which the absence of adequate means of support would result in a particular burden for the community.Ф This provision has to be interpreted narrowly and can only be invoked if other means (e.g. aid to the region from which the citizens are leaving) have proven insufficient. Given the Closed Cities Report, 73.
For a recent ECourtHR case see Luordo v. Italy, 17 July 2003. зз 89 97.
RF Constitutional Court decision No. 420 O of 25 Dec. 2003.
Crime statistics for the ZATO of Sarov include pretty much everything, www.nnsa.doe.gov/na 20/nci/docs_Bulletin_E_Issue4.shtml#_Toc A 2000 Conference co organised by the Orthodox Church and the СVNIIEFТ nuclear research institute warned for the presence of Уtotalitarian and destructive sectsФ in the ZATOs, see www.russ ian orthodox church.org.ru/nr004141.htm (also calling for greater access to the ZATOs for the Orthodox Church);
see also V. Putin, Vystuplenie na zasedanii rasshirenoy Kollegii Ministerstva RF po atomnoi energii, 31 March 2000, available on www.kremlin.ru/text/appears/2000/03/28606.shtml International Bill of Rights, 176 177.
But not Article 55 of the Constitution of the RF.
English text available on www.bundesregierung.de/static/pdf/GG_engl_Stand_26_07_02.pdf I. Pernice, Article 11 [Freizugigkeit] in H. Dreier (ed.), Grundgesetz Kommentar, Tubingen, Mohr Siebeck, 2003, Vol. 1 (2nd Ed.), 1053, з 25;
K. Hailbronner, Freizugigkeit in J. Isensee & P.
Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, Heidelberg, C.F. Muller, 1989, Vol. VI, 137, зз 51 53.
Социально политические процессы и экономическое состояние России remote location, the harsh climate, the risks associated with living in the vicini ty of nuclear facilities and in light of a general population decline in most regions of the RF, there are seemingly few tangible indications that the ZATOs will be overwhelmed with new residents. This is certainly not the case for each of the existing ZATOs. Once more, the restrictions on the freedom of movement imposed by the ZATO Law are disproportionate and therefore violate interna tional human rights.
A number of reasons put forward in defense of the special ZATO regime fall outside the purposes listed in Article 12(3) ICCPR and Article 2(3) of the Fourth Protocol to the ECHR: conflicts between municipal authorities and different entities in a federal state (e.g. the ZATO of Sarov spreads over two subjects of the RF), difficulties of inhabitants to adapt to new life conditions. Therefore, these concerns cannot justify restrictions on the right to freedom of movement.
Finally, in considering the legitimacy of the ZATO it is worth noting that no other democratic State in the world has anything similar to the ZATO. In the RF more than a million people - approximately 1% of the entire popu lation - live in ZATOs. Some argue ZATOs are necessary to remedy the many problems following the collapse of the USSR (e.g. proliferation of nuclear weapons). It has been argued above that these can be adequately answered by less restrictive means than the ZATO. From a legal point of view it should also be noted that the RF can under certain conditions limit the right to freedom of movement beyond the limitations of Article 12(3) ICCPR and Article 2(3) of the Fourth Protocol to the ECHR, but that it chose not to do so. The ZATO law is not envisaged as a temporary law to facilitate the transition from communism to democracy. On the contrary, since its adop tion at least one new ZATO was established. In 2001 the President of the RF on a visit to the ZATO of Snezhinsk made the following remarks Despite the Cold War (Е) there were never closed cites in the [USA]. Closed cities were our creation. Of course it is always easier to demolish than to build. It seems to me, however, that all persons on the territory of the RF should (Е) live in the same conditions. (Е) ItТs understandable some issues are of concern to the inhab itants of [ZATOs] if we were to open the gates tomorrow (Е). We have to think about the protection of [national] security, law and order (...). However, I think I do not tell anything new for those who work and live here, when I state that this Closed Cities Report, 73.
Article 4 ICCPR and Article 15 ECHR.
Presidential Decree [ukaz] No. 1347 of 13 Nov. 2003.
Выпуск № system of control in place until now is often unjustifiable, often a source of crim inality and so on.Ф58 (emphasis added) c. УClosed citiesФ beyond the ZATO Amid the legacy of the Cold War and the Russian militaryТs great fancy for secrecy, rumors of secret towns and military installations die hard. Given our legal background, a search for those installations will be limited to the legal landscape and may thus be incomplete. Article 8 of the Freedom of Movement Law allows restrictions on the right to freedom of movement not only with regard to the ZATOs but also in connection with border areas and closed military towns (zakrytyi voennyi gorodok). A 2000 Governmental Decree establishes closed zones (zapretnaya zona) and closed areas (zapretnyi raion) around ammunition depots, including entry and residency restrictions.
Border areas and safety perimeters around ammunition depots exists in most countries and are fairly unproblematic under international human rights law, provided they are not extended needlessly. The reference to closed military towns begs our attention. One could assume that these towns coin cide with the ZATOs around military installations but the fact that the Freedom of Movement Law was adopted after the ZATO Law suggests that closed military towns are something else. Closed military towns seem to be ZATO like towns where military personnel live with their family but unlike the ZATO Law there is no law that sets out the framework for closed military towns and the restrictions on the rights and freedoms of their inhabitants. In 2003 the Supreme Court of the RF (Verkhovnyi Sud) refused to strike down an order that reserves housing in closed military towns to individuals con nected to the Ministry of Defense and their closest family.
V. Putin, Vystuplenie na zasedanii rasshirenoy Kollegii Ministerstva RF po atomnoi energii, March 2000, available on www.kremlin.ru/text/appears/2000/03/28606.shtml See Rowland 1996, 451 546 and Rowland 1999, 292 298.
Governmental Decree No. 135 of 17 Feb. 2000 (with amendments of 28 Aug. 2003) on the establishment of closed zones and closed areas around arsenals, bases and weapons depots of the armed forces of the Russian Federation, other forces, military formations and organs.
Neither do we find a reference to closed military towns in Governmental Decree No. 655 of June 1998 (concerning the Ministry of Defense ZATOs).
Minister of Defence Order [Prikaz] No. 80 of 15 Feb. 2000 on the provision of housing in the armed forces of the Russian Federation, Article [punkt] 21.
RF Supreme Court decision of 12 March 2002 (No. VKPI 03 96). In 1997 the Constitutional Court declined - on procedural grounds - to hear two cases on privatization of housing in closed military towns, see RF Constitutional Court decisions of 1 Oct. 1997 (No. 116 O) and 21 March 1997 (No. 46 O).
Социально политические процессы и экономическое состояние России d. The right to freedom of movement for foreigners According to Article 62(3) of the Constitution of the RF foreign nation als have the same rights and obligations as Russian citizens Уexcept in cases established by federal law or international agreement of the [RF].Ф Article of Federal Law No. 115 FZ of 25 July 2002 on the legal status of foreign nationals in the RF accords foreigners the right to freedom of movement on the territory of the RF with the exception of visits to places that require a special permit. Governmental Decree No. 754 of 11 Oct. 2002 contains a long list of territories that require a special permit. This list includes ZATOТs, closed military towns and the area of an antiterrorist operation. It also cre ates a new category of territories with Уregulated accessФ for foreigners - but not for Russian citizens. The latter, laid down in Governmental Decree No.
470 of 4 July 1992, cover a surprisingly big part of the territory of the RF.
Access to the ZATO is regulated in respectively Article 26 and Article 25 of the ZATO Decrees. In general, access for foreigners is even more restrictive than for Russian citizens, although foreigners are believed to have visited all 43 ZATOs.
Article 12(1) ICCPR and Article 2(1) of the Fourth Protocol to the ECHR give foreign nationals lawfully within the territory of the RF the same rights as own citizens. A State can impose access limitations ratione loci for foreign ers, thus making it unlawful for them to enter or reside in other parts of its ter ritory. Although a State decides who it will admit, the HR Committee con siders that Уin certain circumstances an alien may enjoy the protection of the [ICCPR] even in relation to entry or residence, for example, when consider ations of non discrimination, prohibition of inhuman treatment and respect for family life arise.Ф Article 12(3) ICCPR requires that any limitation be In 1997 the whole Chukotka Autonomous Okrug was included. In 2001 the mining town of Norilsk and much of the surrounding area was added, see K. Connolly, The closed city of Norilsk, BBC News, 11 Dec. 2001.
ICCPR Commentary, 201 202;
Cases and Materials, 351 355;
PractitionerТs Guide, 339.
For a HR Committee case see Communication No. 456/91, Celepli v. Sweden, 18 July 1994;
for a controversial ECourtHR case see Piermont v. France, 27 April 1995;
for an equally controver sial Belgian case see Supreme Administrative Court [Conseil dТEtat], Conseil communal consulta tive des immigres c. Belgique, No. 50.092, 9 Nov. 1994, pages 5 9 (residency restrictions for a cer tain category of foreigners in a Belgian city with a large foreign presence), available on consetat.be/ HR Committee, General Comment No. 15 on the position of aliens under the [ICCPR], UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1 (11 April 1986), зз 5 & 8. Elsewhere the HR Committee criticized Mexico for refusing visas to foreign human rights campaigners, see UN Doc. CCPR/C/79/Add. 109, з 13.
Выпуск № consistent with other provisions of the ICCPR. In any event Уthe freedom of internal movement [may not] be effectively nullified.Ф 4. Restrictions on other rights and freedoms Apart from the right to freedom of movement the entry and residency restrictions imposed by the ZATO Law infringe directly or indirectly on a considerable number of other rights belonging to natural and legal persons resident within the ZATO as well as to outsiders. Identity checks and search es of bags and vehicles upon entry or exit from the ZATO run afoul of the right to privacy (Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR).
According to the same provisions, the right to family life might be violated if someone is not allowed to live with his/her close family because he/she did not get the required security clearance. Limitations on property rights (espe cially those that largely exclude property rights for outsiders) contradict Article 1 of the First Protocol to the ECHR.
The restrictions of the ZATO are at loggerheads with the protection of the freedom of speech and the freedom of association (Articles 19 & 21 22 of the ICCPR and Articles 10 & 11 of the ECHR). In light of several high profile prosecutions of scientists and soldiers (e.g. A. Nikitin and G. Pasko) who rang the alarm bell over environmental hazards connected with activities of the military, it comes as no surprise that the FSB allegedly used the ZATO legislation to bar environmental NGOs from a ZATO and prevent the dis semination of information on the ecological impact of nuclear facilities.
5. Recommendations This paper calls for the abolition of the ZATOs as they currently exist in the RF. Although ZATOs were created in the pursuit of legitimate goals (national security, ordre public and public health) it has been demonstrated that these goals can be fulfilled by measures that impose less intrusive restric General Comment, з 4.
International Bill of Rights, 174.
For a RF case see Supreme Court, decision No. GKPI 2001 1847, 12 March 2002 (upholding Article 11 of the ZATO Decrees which forbids private security firms to operate within a ZATO) M. Latysheva, RussiaТs Nuclear Sites Worry Ecologists, FSB, The Moscow News, 9 15 March 2005, available on 9 17 see also N. Kutepova, The Closed Cities, 9 Jan. 2003 (?), available on www.bellona.no/en/international/russia/nuke_indus try/siberia/mayak/27864.html.
Социально политические процессы и экономическое состояние России tions on the rights and freedoms of both the ZATO residents and the Russian population in general. The RF should enact legislation that complies with all provisions of the ICCPR and the ECHR, notably the right to freedom of movement. Following any legislative reform there should be considerably less ZATO like formations than there exist today.
The Russian Duma should vote one legislative act that sets out a compre hensive framework for regulating access to the forbidden of the ZATO, the safety zones around ammunition depots and the security regime regarding closed military towns. Concerning the latter an official listing should be compiled and published. All these areas should be properly indicated on maps and the amendment to Article 1(2) of the ZATO Law that would nor mally enter into force on 1 Jan. 2006 should be repealed. All restrictions on rights and freedoms should be specific. The readily practiced restrictions on foreign travel for people who have (had) knowledge of state secrets should be lifted. The area of the ZATO not being a forbidden area should be freely accessible to everybody. The new legislation may adopt temporary measures to assure the safe operation of the nuclear and military installations during a transitional period provided such measures are absolutely necessary and pro portional and do not frustrate the aim of opening the ZATO. They must be of short duration. In view of the past Soviet and Russian practice to shield everything relating to nuclear and military installations, any new legislation should explicitly oblige the competent authorities to divulge accurate infor mation on risks (and accidents) in relation to these installations.
Вопросы к докладчику и ответы Вопрос (Г.И. Вайнштейн):
Есть ли у вас информация как сейчас обстоит дело с ЗАТО по срав нению с советским периодом, уменьшился ли ареал закрытых зон или остался таким же. Я думаю, что цифры, которые вы здесь приводили, нуждаются в расширении, поскольку далеко не все районы, которые вы рассматриваете как закрытые, исчерпываются только этими райо нами. Например, город Норильск, или же целый ряд приграничных районов, которые в советское время были тоже закрытыми. Вопрос к вам информативного значения: как изменилась ситуация по сравне нию с советским периодом и если произошло уменьшение закрытых Выпуск № территорий, то в какой степени это повлияло на соображения демо кратического характера, прав международного законодательства, прав защиты человека?
Ответ:
Точных данных об уменьшении количества закрытых городов я не имею. Но я думаю, что уменьшилось. Тот же город Норильск, о кото ром вы говорите, закрыт сейчас только для въезда иностранных граж дан. Есть постановление Правительства, которое утверждает перечень всех закрытых административных образований. В моем докладе есть информация о закрытых военных городах, об этом же информации почти не существует. Есть только решение Верховного суда РФ, где одна женщина, которая жила в военном городке и жаловалась на то, что она не может там жить, потому что муж переселился, Верховный суд сказал, что мы не видим проблемы в этом. Не знаю, как погранич ная зона, но есть еще ограничения вокруг военных арсеналов и скла дов, и с точки зрения международного права такие ограничения суще ствуют и в других государствах.
Вопрос (А.Н. Медушевский):
Каково ваше мнение о том, что статья о свободе передвижения противоречит европейской политике предоставления политических убежищ и вообще практике визового режима? Если следовать этой ло гике, нужно сказать, что Европа руководствуется двойными стандар тами, например в отношении жителей Африки, которые свое право на передвижение в Европу вряд ли смогут реализовать.
Ответ:
Визовый режим не противоречит международной конвенции и не ограничивает свободу передвижения. В своем докладе я хотел пока зать, что системы ЗАТО нигде, кроме как в России, нет и нет основа ния, чтобы эта система продолжалась. Есть основания с точки зрения обязательств международного права, документы МЕГАТЭ. По этой конвенции есть обязательства для каждого государства организовать охрану вокруг ядерных комплексов.
Вопрос (А.А. Галкин):
Вы задали чисто юридический поворот нашей дискуссии. Я хочу продолжить в этом ключе. Есть международное положение относи тельно того, что интересы госбезопасности разрешают ввести ограни чения. Вопрос заключается в том, если ли международные правовые Социально политические процессы и экономическое состояние России документы, раскрывающие это понятие? Если таких документов нет, то всякие рассуждения вроде тех, которые у Вас являются чисто эмо ционально моральными, но никак не правовыми. А если они эмоци онально моральные, то обратиться в судебные органы или в страс бургский суд невозможно. Тут есть реальное противоречие. Если исхо дить из чисто правовых принципов, то это исключение, которое пре дусмотрено по сути дела и определяет право внутреннего законода тельства иметь эти ограничительные меры. Мне хотелось бы знать ва ше мнение с чисто правовой позиции, а не с точки зрения здравого смысла или моральных принципов.
Ответ:
С точки зрения юриста - это идет третье требование, необходимое в демократическом обществе. Россия подписала и ратифицировала европейскую конвенцию по правам человека. Россия дала согласие, что окончательное решение выносится страсбургским судом.
Выпуск № До кл ад Правовые и гуманитарные проблемы создания, функционирования и развития закрытых городов В.В. Иванов, Академия труда и социальных отношений, г. Москва есмотря на обилие различного рода публикаций в средствах мас Нсовой информации и интернет сайтах, тема закрытых городов, на сегодня, практически не являлась предметом не только серьезных политологических, социально - экономических, правовых исследова ний, но и не нашла своего отражения даже в военно политических и стратегических исследованиях.
И это удивительно, так как именно в закрытых городах расположе ны все без исключения предприятия ядерного оружейного комплекса Федерального агентства по атомной энергии (до марта 2004 года - Министерства РФ по атомной энергии, одного из самых влиятельных и богатых министерств страны). В свою очередь, ядерное оружие яв ляется важнейшей составляющей системы стратегических вооруже ний страны и остается решающим фактором государственной оборон ной политики России. О необходимости обладания ядерным потен циалом, Еспособным гарантированно обеспечить нанесение задан ного ущерба любому государству (государству агрессору или коалиции государств) в любых условиях обстановки, говорится и в Военной до ктрине Российской Федерации и в Концепции национальной безо пасности Российской Федерации. Именно поэтому, в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, Еядерная энерге тика, расщепляющиеся материалы,Еоборона и безопасность;
оборон ное производствоЕ находятся в ведении Российской Федерации.
Ядерный оружейный комплекс всегда занимал особое место в меж дународно политической и социально - экономической структуре отношений как на межгосударственном уровне, так и внутри страны.
При этом с одной стороны, ядерный оружейный комплекс был важ нейшим инструментом для обеспечения соблюдения национально государственных и геополитических интересов страны, важнейшим Социально политические процессы и экономическое состояние России критерием успеха или отставания в глобальной гонке ядерных воору жений, а с другой стороны, удавалось, не ущемляя интересов практи чески всех субъектов деятельности в ядерном оружейном комплексе, успешно действовать вне всяких рамок правового поля, даже в услови ях существенного ограничения прав и свобод граждан, осуществлять весь комплекс политических, идеологических, научно Ч технических, социально экономических и гражданско правовых решений по уп равлению комплексом всего лишь на уровне закрытых постановлений Политбюро и ЦК КПСС.
В соответствии со статьей 55 Конституции РФ права и свободы че ловека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ кон ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных ин тересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности го сударства.
Именно здесь заложен базовый конфликт интересов государства и граждан, когда очень трудно определить, при этом не выходя за рамки правового поля, меру ограничений прав и свобод граждан, с учетом степени необходимости и целесообразности решения стратегических оборонных задач.
Создание в конце 40 х годов системы закрытых ядерных объек тов явилось следствием участия СССР в гонке ядерных вооружений второй половины XX века и, соответственно, политических реалий военных доктрин России и США.
Справедливости ради, необходимо отметить, что закрытые объ екты не советское изобретение. Первые подобные лядерные поселе ния появились в США еще в сороковых годах. Их породила эпоха со здания атомной бомбы Ч манхэттенский проект. Самые известные из таких объектов Ч Лос Аламос и Ок Ридж.
Соответственно и в СССР, важнейшие стратегические ядерные производства (объекты), деятельность которых направлена на реше ние проблем обеспечения национальной безопасности, располага лись на закрытой территории в особых научно технических оборон ных комплексах, но включающих в себя не только указанные произ водственные объекты, а и собственно инфраструктуру, жилищный фонд, объекты социально культурного назначения. Таким образом, данные объекты обладали всеми признаками отдельного населенного пункта, однако, отличались особой важностью предприятий, и, выте кающим из этого, особым режимом обеспечения безопасности на Выпуск № данной территории, особыми политическими обстоятельствами своей жизнедеятельности, заключающимися в ограничении гражданских прав и свобод, неразвитости ряда политических институтов.
В 1946 году на месте знаменитого Саровского монастыря для вы полнения особо важных оборонных работ был образован первый из таких закрытых объектов, имевший в разное время ряд условных наи менований: КБ 11, объект №550, Москва Центр 300, Москва 2, Шатки 1, Арзамас 75, Арзамас 16, последнее из которых Саров. По этому уже на этапе создания закрытых ядерных объектов, в дальней шем закрытых городов, решения в отношении ключевых вопросов собственности, разграничения полномочий и ответственности субъ ектов РФ (в то время - РСФСР), политических прав и свобод граж дан, происходило в условиях правового вакуума и политического субъективизма (в то время это называлось принять ладминистратив ное решение), под прикрытием лозунга - так надо. Для подтвержде ния этого достаточно рассмотреть правовую основу вопроса, связан ную с выделением и оформлением земли под его строительство. Зем ли были переданы лобъекту для выполнения государственных задач секретными распоряжениями Совета Министров РСФСР в 1946 году, при этом государственные акты на пользование землей не выдава лись, часть территории государственного мордовского заповедника просто обнесли колючей проволокой. Уже изначально территория лобъекта находилась на территории двух субъектов Российской Фе дерации - Горьковской области и Мордовской автономной ССР.
Только в 1992 году было оформлено в Мордовской Республике свиде тельство на право пользования определенной территорией. Однако и это свидетельство являлось временным и могло действовать только до выдачи государственного акта. Однако до настоящего времени ника ких государственных актов на пользование землей, утвержденных на уровне Правительства Российской Федерации, получить не удалось, так как существуют уже определенные разногласия по данному вопро су на уровне субъектов Российской Федерации - Нижегородской об ласти и Республики Мордовия. На настоящее время фактически зани маемая площадь земель не совпадает с площадью переданных земель, де факто, менее 10% территории ЗАТО Саров находится на террито рии Нижегородской области, однако оно находится в ее администра тивном подчинении. Такой же правовой тупик и в отношении лесов, находящихся на территории ЗАТО. Во многом похожая ситуация и в других закрытых городах.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Для более детального понимания правовых и гуманитарных про блем закрытых городов необходимо рассмотреть в политическом изме рении динамику развития гражданской и общественной компоненты, ее взаимоотношения с военной и производственной властями объек та, так как это существенная особенность сугубо централизованной системы управления закрытыми объектами и закрытыми городами в советский период (на типичном примере первого такого объекта - Саров). На первом этапе, когда для строительства объекта использова лись заключенные, административную и производственную ветвь уп равления осуществлял начальник объекта, политическую (партийную или идеологическую) начальник политотдела. Представительные (со ветские) органы власти отсутствовали. Курировал атомный проект со стороны государства лично Л.П.Берия, мнение которого учитывалось, а иногда и было решающим при принятии любых решений. Самые важные решения принимались на Политбюро ЦК КПСС.
Представительная власть, Советы народных депутатов, появились только в 1954 году, после образования на базе объекта города, полно мочия которой, впрочем, ограничивались лишь функциональными обязанностями по выполнению отдельных поручений руководства объекта, например, обеспечение работы бани и прачечной. В 1956 го ду, на базе политотдела создается горком КПСС, который несет всю полноту ответственности за выполнение государственных задач на равне с администрацией объекта.
Власть начальника объекта была практически безгранична и рас пространялась на все стороны идеологической, научной, производст венной и социальной жизни объекта, соблюдение (или несоблюде ние) гражданских прав и свобод граждан. На деньги, которые выделя лись объекту практически без всяких ограничений, строилось жилье, детские ясли, сады, школы, дороги, объекты теплоснабжения, здраво охранения и соцкультбыта. В дальнейшем все эти построенные объек ты находились на балансе градообразующего предприятия. Доходило до курьезного, (правда, с точки зрения нашего сегодняшнего понима ния), когда наряду с принятием решений о разработке и принятии на вооружение специзделий, начальник объекта вынужден был лично принимать решение о зачислении детей в детские сады и ясли, уста новке гражданам домашних телефонов, разбирать семейные ссоры и проблемы. Но это становится понятным, когда узнаешь ситуацию с обеспечением и состоянием с правами и свободами граждан, особен но в первые годы после создания объекта.
Выпуск № Начальнику объекта в целях установления твердой дисциплины среди всего населения в части выполнения требований секретности предоставлялись дисциплинарные права командира дивизии. Получа лось, что все проживавшие в зоне объекта становились как бы рядо выми этой дивизии, что предполагало неукоснительное подчинение своему командиру. Виновные каждого ЧП наказывались со всей стро гостью. Так, в мае и декабре 1948 года органами ГБ были арестованы и осуждены каждый на 8 лет два сотрудника объекта за разглашение родственникам и знакомым месторасположения КБ 11 и характера проводимых здесь работ.
Принятие решения о нахождении конкретного человека на терри тории объекта принималось единолично начальником объекта в тес ном контакте с органами госбезопасности. Все проживающие и рабо тающие на закрытой территории имели необходимую форму допус ка, которая определяла соответствующий уровень допуска граждани на к определенным секретам, то есть уровень доверия и благонадеж ности. Форму допуска обязаны были иметь даже те, кто работал ис топником в бане или прачечной. Лишение человека формы допуска автоматически означало выселение его за пределы объекта. Лица, со вершившие правонарушения и осужденные по решению суда, ни при каких обстоятельствах не могли рассчитывать на возвращение не только на работу, но и на нахождение на территории объекта.
В первые годы запрещалась, а затем длительное время ограничива лась вся переписка, выходящая за пределы объекта. Ограничения ка сались даже выезда первых выпускников городских школ за пределы города на учебу в ВУЗы, причем номенклатура этих ВУЗов была стро го ограничена, для этого требовалось также специальное разрешение.
Все эти города находились на особом режимном положении, их за крытость была и остается отнюдь не метафорой, а физической реаль ностью. Их окружали и окружают контрольная (или контрольно сле довая)полоса, а сам их периметр обнесен двойными тройными ог раждениями (в том числе из колючей проволоки), внутрь которых по пасть можно только через контрольно пропускные пункты. В геогра фическом, не говоря об административном и практическом, смысле, это ставило их жителей в состояние изоляции, а сами города Ч вы ключало из жизни окружающего района и территории.
Считалось, что своего рода компенсацией за сложности и неудоб ства, вызванные закрытостью от внешнего мира, служили неплохие, по советским меркам, условия жизни в закрытых городах. Принцип Социально политические процессы и экономическое состояние России жизни внутри зоны: ничто не должно отвлекать от главного Ч созда ния оружия. Житейские проблемы были сведены к минимуму. Полу чали разработчики прилично. В магазинах Ч все, что душе угодно.
Квартиры давали почти сразу. Машину купить Ч свободно. Крестьяне окрестных нищих деревень были уверены, что за колючей проволокой устроили пробный коммунизм.
С начала 60 х годов начинается постепенное ослабление режима секретности. Гражданам, проживающим и работающим на закрытых ядерных объектах была разрешена переписка, а затем и возможность телефонной связи с родственниками, правда только с центральных переговорных пунктов и при тотальном контроле за содержанием раз говоров. Появилась возможность ездить в отпуск, по путевкам в ве домственные санатории (их сеть также была заблаговременно создана по всему Советскому Союзу).
Стали выдаваться разрешения на кратковременный приезд в город ближайших родственников работающих на объекте (как, правило, только родителей). Стала меняться демографическая ситуация на объ екте: вместе с расширением производственных задач росло и населе ние закрытых объектов, подросли дети специалистов первого набо ра середины 50 х годов, появилась необходимость в строительстве новых школ, ввозе учителей, обслуживающего персонала для соци альной инфраструктуры.
После периода военного положения появляются первые ростки гражданского общества: расширяются полномочия и функции пред ставительных органов власти, их структура полностью соответствует общепринятым в Советском Союзе требованиям, создаются город ской комитет профсоюза, городской комитет комсомола, чисто город ские структуры народного образования, культуры. Появляется го родское телевидение и радио, внутренний информационный вакуум постепенно ослабевает. В самом конце 80 х годов гражданам было предоставлено право ведения междугородних переговоров.
Тем не менее, послабления в гражданской составляющей функци онирования закрытых городов ни в коей мере не коснулись режима ограничения основных прав и свобод граждан в части производствен ной составляющей их деятельности. По прежнему запрещены любые упоминания о закрытых городах в средствах массовой информации (Первый корреспондент центральной газеты посетил закрытый город (г.Арзамас 16) в 1990 году В.Умнов, который опубликовал в Комсо мольской правде статью - Здесь живут молчаливые люди), ограни Выпуск № чена информация об авторах статей в специализированных научных журналах и о научных работах специалистов предприятий ядерного оружейного комплекса, даже если их результаты не имеют никакого отношения к оборонной тематике. Первые поездки ученых за рубеж по линии международных научных контактов были разрешены только в самом начале 90 х годов.
С началом перестройки, гражданская составляющая начинает же лать играть все большую роль в решении вопросов жизнеобеспечения закрытых городов. В конце 80 х годов проходят открытые и альтерна тивные выборы в городские советы, которые впервые создают своего рода политическую оппозицию руководству градообразующих пред приятий, в первую очередь, в решении вопросов соблюдения и рас ширения прав и свобод граждан, права участвовать в решении страте гических вопросов будущего закрытых объектов.
Впервые за всю более чем полувековую историю существования ядерного оружейного комплекса, предметом общественного обсужде ния оказался вопрос о необходимости сохранения его в таком объеме не только исходя из военно стратегических соображений, но и эконо мической целесообразности. Соответственно впервые на обществен ном уровне стала обсуждаться позиция в отношении роли и места в новых общественно политических реалиях не только градообразую щих предприятий, но и самих закрытых городов, стратегии и необхо димости их сохранения и развития, в первую очередь, исходя из того, что новые общественно политические реалии объективно требуют кардинального сокращения размеров и изменения структуры самого ядерного оружейного комплекса.
Следует признать, что, в условиях современных международно по литических реалий, поддержание ядерного оружейного комплекса на уровне периода холодной войны объективно не может быть оправда но. Тем не менее, главной задачей в настоящее время в этой связи яв ляется контролируемая поэтапная перестройка ядерного оружейного комплекса для приведения его в соответствие с оборонными задачами и сокращением уровня вооружений, ибо альтернативой упорядочен ному сокращению может стать его развал, сопряженный с угрозами подрыва обороноспособности страны, катастрофической по масшта бам аварии, и распространения ядерных оружейных материалов, зна ний и технологий, ущербом населению закрытых городов.
При этом необходимо отметить еще одну объективно существую щую коллизию в отношении закрытых городов, которые с одной сто Социально политические процессы и экономическое состояние России роны являются уникальными образованиями, эффективно решающи ми задачи обеспечения национальной безопасности, а с другой сторо ны, трудно отрицать и тот факт, что здесь присутствовала определeн ная искусственность, которая заключалась в доминировании полити ческого над экономическим, а в условиях реформирования россий ской экономики эти два начала вступают в противоречие друг с другом.
Российские реформы поставили закрытые города перед лицом необходимости решения радикальной проблемы перехода от искус ственного способа существования к естественному, то есть к осуще ствлению адаптации всего населения города как высвобождаемых работников предприятий, так и граждан проживающих и работаю щих на закрытой территории к жизни в условиях неопределеннос ти, риска, непрерывного поиска и одновременного решения множе ства непривычных задач: конверсии, самостоятельного поиска кре дитов, инвестиционных ресурсов и заказчиков, проведения монито ринга рынка и маркетинга новой продукции, ценообразования, пе реподготовки управляющих кадров для бизнес cтpyктyp, корпора тивной организации производства, освоения налоговой и финансо вой практики и т. д.
Именно трудности в осознании необходимости такого политико экономического преобразования, а также легко прогнозируемые в связи с этим потери рабочих мест и отрицательные социальные по следствия в закрытых городах, на фоне общих проблем российских реформ и формируют крайне негативное отношение к мерам по его производственному сокращению и реформированию со стороны граждан, работающих и проживающих в закрытых городах.
Однако особенность ситуации была такова, что уже в начале 90 х годов проблемы ядерного оружейного комплекса и закрытых горо дов могли быть решены не на поле прежних ладминистративных ре шений органов государственной власти, а в условиях правовых норм действующего законодательства, формируемого с учетом новых поли тических и социально экономических реалий.
Это явилось следствием того, что к этому времени решение про блем производственной составляющей не являлось прерогативой только руководства предприятий и федеральных органов исполни тельной власти, в ведении которых они находятся. Полноправными участниками общественно политического процесса стали сформиро вавшиеся к этому времени на различных политическом, экономичес ком и общественном уровнях новые группы интересов закрытых горо Выпуск № дов, каждая из которых отстаивала в этой ситуации свой специфиче ский интерес.
Среди таких групп интересов, в первую очередь, необходимо отме тить группы, представляющие интересы руководства органов местно го самоуправления, причем отдельно его представительную и испол нительную ветвь, группы интересов муниципальных хозяйствующих субъектов, группы интересов бизнес структур, осуществляющих свою деятельность на территории закрытых городов, группы интересов бизнесЦструктур, осуществляющих свою деятельность с привлечени ем интеллектуального и кадрового потенциала сотрудников градооб разующих предприятий, группы интересов, представляющие банков ские структуры, внешние, по отношению к закрытым городам, группы интересов бизнес структур и т.д.
На территории закрытых городов начинает развиваться и граж данский сектор экономики: строительство жилья, объектов инфраст руктуры, промышленности, бизнеса, связанного, в первую очередь, с развитием современных технологий, требующих использования по тенциала высококвалифицированных специалистов градообразую щих предприятий. С другой стороны, с развитием гражданского сек тора экономики появляется необходимость привлечения дешевой ра бочей силы из за пределов ЗАТО, что также ставит под сомнение не обходимость сохранения в прежнем виде особого режима обеспечения безопасного функционирования ЗАТО и, следовательно, правомер ность сохранения в прежнем объеме ограничения политических прав и свобод граждан, что поднимает на новый качественный уровень ба зовый конфликт в закрытых городах: обеспечение государственных интересов, с одной стороны, прав и свобод граждан с другой.
В 1992 году Верховный Совет РФ принимает Закон О ЗАТО, ко торый впервые в новейшей истории России делает легитимным су ществование закрытых городов, определяет принципы и порядок взаимоотношений государства не только с предприятиями, по роду деятельности которых были созданы закрытые города, но и с граж данами, проживающими на их территории: происходит выравнива ние баланса прав, ответственности и полномочий в решении части вопросов обеспечения функционирования закрытых городов между администрацией предприятий и руководства органов местного само управления.
Закрытым административно территориальным образованием, со гласно этому закону, стало признаваться имеющее органы местного Социально политические процессы и экономическое состояние России самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовле нию, хранению и утилизации оружия массового поражения, перера ботке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан.
Соответственно, в настоящее время можно выделить, как мини мум, три социально политических признака ЗАТО: 1) наличие орга нов местного самоуправления, 2) расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовле нию, хранению и утилизации ОМП, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, для которого уста навливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, 3) специальные условия проживания граж дан. Закон РФ О ЗАТО четко отделил также вопросы, которые нахо дятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Важно отметить, что вслед за выходом закона предусматривалась подготовка и выпуск нескольких постановлений Правительства РФ, реализующих на практике вышеперечисленные положения закона.
Однако, в первую очередь, из за пассивной позиции Минатома Рос сии, в ведении которого находились предприятия, по роду деятельно сти которых были созданы ЗАТО, разработка этих нормативно право вых актов неоправданно затянулась.
Таким образом, необходимо признать, что практически сразу же после выхода Закон РФ О ЗАТО перестал адекватно отражать суще ствующие реалии. Вносимые трижды в закон изменения и дополне ния носили характер либо косметических правок (1996 год учет по ложений новой Конституции РФ, Гражданского Кодекса РФ и т.д.), либо попыток подогнать под ситуацию и решить частные, хотя и важ ные, проблемы (1998 1999 гг. проблема инвестиционных зон) и ни коим образом не создавали правовой основы функционирования ни предприятий ЯОК РФ, по роду деятельности которых создавались ЗА ТО, ни населенных пунктов, расположенных на территории ЗАТО, с учетом новых реалий начала XXI века.
Необходимо признать, что уже к концу 90 х годов, в силу объек тивных причин уже не могло быть усредненного подхода ни к про блемам, ни к будущему предприятий ядерного оружейного ком плекса. Соответственно, должен быть и разный подход к стратегии сохранения и (или) развития населенных пунктов расположенных в ЗАТО, особенно с учетом сформировавшейся гражданской и обще Выпуск № ственной составляющей ЗАТО и новых групп интересов в ЗАТО, о которых говорилось выше.
Все громче обсуждаются проблемы привлечения в экономику за крытых городов иностранного капитала, создания совместных пред приятий, организации новых производств, конверсии, освоения ока завшихся незагруженными производственных мощностей. В итоге за крытые города неизбежно стали лоткрываться, а точнее приоткры ваться. В них был открыт доступ иностранцам в надежде привлечь за рубежных партнеров и инвесторов. В 1992 году начинаются регуляр ные контакты ученых и специалистов предприятий ядерного оружей ного комплекса, непосредственно участвующих в работах по созда нию ядерного оружия, со своими коллегами из зарубежных ядерных лабораторий. Целые коллективы высококвалифицированных специа листов градообразующих предприятий ЗАТО начинают тратить основ ную массу рабочего времени на выполнение заказов западных ядер ных оружейных лабораторий, по сути, прекратив свою деятельность по собственной оружейной тематике.
Значительный объем средств бюджетов ЗАТО, формируемый как за счет налоговых отчислений градообразующих предприятий, так и за счет ежегодных федеральных субвенций и дотаций бюджетам ЗАТО, привел к развитию муниципального сектора экономики, выполняю щего большие заказы как на территории ЗАТО, так и за его пределами, а также весьма значительному сектору частного бизнеса, включая бан ковский. Появление установленного законом О ЗАТО бюджета ЗА ТО, привело к необходимости проведения конкурсов на получение муниципальных заказов на строительство жилья, объектов инфраст руктуры, капитальный ремонт различного рода объектов и т.д., появ ляются первые субъекты малого предпринимательства.
Бюджетная обеспеченность закрытых городов (именно в силу особого характера формирования бюджетов ЗАТО) в несколько раз превышает общероссийский показатель. Частные и общегородские интересы руководства и муниципальных структур в ряде ЗАТО всту пили уже в открытый конфликт. С учетом того, что к этому времени в представительных органах власти представители градообразующих предприятий не составляли даже половину, каждое решение в их ин тересах проходит с боем. Тем не менее, субъекты частного интереса, являясь полноправными участниками дележа бюджетных средств, не хотят делиться ответственностью с руководством градообразующих предприятий за будущее ЗАТО.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Многократно усиливается влияние новой группы частных интере сов органов местного самоуправления, обеспеченной к этому времени как властными, так и значительными финансовыми ресурсами. Это стало следствием того, что, являясь формально административно тер риториальной единицей того или иного субъекта РФ, ЗАТО решают все вопросы, и, в первую очередь, финансовые, входящие в их компе тенцию, на уровне Правительства РФ без участия органов государст венной власти субъекта РФ. Это создает условия для конфликта, так как поступление всех налогов и других поступлений с его территории в бюджет ЗАТО зачастую воспринимается как прямые потери регио нального бюджета.
Особое внимание со стороны как федеральных органов государст венной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ к вопросам формирования бюджетов ЗАТО было привлечено после то го, как в начале 1997 года сначала в ЗАТО Минатома России, а затем и ЗАТО Минобороны России начинают функционировать так называе мые линвестиционные зоны, являющиеся своего рода свободными экономическими зонами.
В 2000 году на законодательном уровне принимаются решения о внесении изменений и дополнений в статьи 5 Закона О ЗАТО, ко торые приостанавливают действия этой статьи в части зачисления в доходы бюджета ЗАТО всех налогов и других поступлений с его тер ритории. Такое решение было принято в результате активных дейст вий Минфина России, направленных на прекращение деятельности на территории ЗАТО линвестиционных зон. Группы интересов ЗА ТО, за которыми в первую очередь стояли крупные нефтяные компа нии, на протяжении 3 х лет успешно лоббирующие на самом высо ком государственном уровне предоставление налоговых льгот, потер пели серьезное поражение. Порядок формирования бюджетов ЗАТО теперь практически полностью соответствует единым принципам межбюджетных отношений в стране, остается возможность получе ния только дополнительных субвенций и дотаций для ЗАТО из феде рального бюджета.
Важно отметить, что в вопросе получения налоговых льгот для ЗА ТО впервые столкнулись не просто интересы органов местного само управления и градообразующих предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, а вступили в противоречие, с одной сто роны, государственные интересы, носителями которых являлись градообразующие предприятия, с другой, частные интересы хозяй Выпуск № ствующих субъектов ЗАТО и коррумпированных органов местного са моуправления, каждый из которых в меру своего понимания лоббиро вал их интересы. Причины этих противоречий лежали не в плоскости личных взаимоотношений или амбиций тех или иных руководителей, а в переосмыслении места и роли ЯОК РФ и обеспечивающей его ин фраструктуры (закрытых городов) в системе обеспечения националь ной безопасности.
В то же время на уровне органов государственной власти, крупно го промышленного и финансового бизнеса интерес к ЗАТО продолжа ет сохраняться и даже усиливаться, за счет восприятия их как перспек тивных высокотехнологичных федеральных оборонных социально экономических комплексов, в которых имеется возможность решать не только оборонные задачи, но и реализовывать крупные бизнес проекты, в том числе и с привлечением на их реализацию средств из зарубежных источников.
Все вышесказанное уже создало предпосылки для появления опасения, что в действующем в настоящее время законодательном и нормативно правовом поле не удастся обеспечить реализацию госу дарственных интересов в закрытых городах, что может привести, в свою очередь, к потере управляемости всем ядерным оружейным комплексом.
В этой ситуации, с учетом особой роли ядерного оружия в структу ре обеспечения национальной безопасности, необходимо определе ние приоритетов не только сохранения и развития предприятий ЯОК РФ, принципов государственного управления и регулирования их де ятельностью, но и соответствующей корректировки стратегии суще ствования и развития ЗАТО, с учетом ставшей более сложной структу ры их интересов и необходимости политических механизмов их отра жения.
Таким образом, с учетом всего вышесказанного, можно сделать вы вод о том, что перспективы существования и развития закрытых горо дов в ближайшей перспективе зависят от эффективности и, что не ме нее важно, своевременности решения следующих вопросов.
1. Проблемы закрытых городов должны быть признаны не только на уровне политических заявлений и (или) частных решений Прези дента России и (или) Правительства России, а решены на законода тельном уровне.
2. Различный подход к стратегии существования (сохранения) и (или) развития предприятий и организаций, расположенных в ЗАТО, Социально политические процессы и экономическое состояние России диктует выработку различных подходов к будущему самих ЗАТО. В этой ситуации, принципиальное значение имеет четкое определения статуса ЗАТО в системе федерального управления и их взаимодейст вия на административно территориальном поле (включая уровень субъекта РФ).
В настоящее время главная проблема для закрытых городов в этой части - законодательное изменение всей системы межбюджетных от ношений в стране. Бюджет ЗАТО (в основе своей дотационный, с ис пользованием прописанных в федеральном бюджете субвенций и до таций) - основа их эффективного и устойчивого функционирования, становится составной частью регионального бюджета, предметом торга и компромисса между органами государственной власти субъ екта и местных органов власти ЗАТО.
3. При принятии решения об лоткрытии закрытых городов, во гла ву угла, помимо социально экономических, необходимо ставить ре шение проблем, связанных с соблюдением положений международ ных договоров о нераспространении знаний и технологий в области оружия массового поражения.
Трудно не согласиться с высказываниями отдельных высокопос тавленных руководителей в Правительстве РФ и Росатоме о том, что ЗАТО выполнили свою историческую роль, и являются, скорее всего, анахронизмом настоящего времени.
Но в то же время, такие высказывания не снимают с этих руково дителей при принятии таких решений ответственности за обеспече ние в полной мере и государственных интересов в данной области де ятельности, а именно:
сохранения потенциала ЯОК РФ в объеме, необходимом для обес печения защиты национальных интересов Российской Федерации;
сохранения критических технологий, утрата которых приводит к потере Российской Федерации обладания ядерным оружием;
ответственности государства как за последствия создания ядерно го оружия и ядерного оружейного комплекса, так и ликвидацию по следствий такой деятельности.
4. Практика существования ЗАТО и условия, ныне определяющие их государственное значение, позволяют ставить вопрос о необходи мости внесения в Закон РФ О ЗАТО соответствующих изменений и дополнений, в частности, положений, определяющих критерии и ме ханизмы создания и (или) упразднения ЗАТО, а также ряд других из менений.
Выпуск № Закон РФ О ЗАТО, возможно даже и с новым названием, более полно отражающим его содержание и направленность, должен стать базовым законом, который поможет на практике способствовать и ре шить большинство существующих проблем в области создания право вых основ сохранения и развития закрытых городов.
Вопросы к докладчику и ответы Вопрос (С.П. Перегудов):
В вашем выступлении было применено такое емкое выражение как федеральный оборонный социально экономический комплекс, пото му что действительно ЗАТО, помимо всего прочего, являются соци ально экономическими комплексами. В связи с этим вопрос: извест но, что в нашей экономике, и в крупных городах, и в мелких городах, после приватизации происходила определенная передача функций социальной защиты, услуг от предприятий к муниципалитетам. У вас эта проблема в начале доклада поставлена, а что сейчас есть, какая трансформация произошла? Или по прежнему крупные оборонные предприятия, имея соответствующие ресурсы, содержат какую то часть социальных объектов? Потому что если мы говорим о будущем этих образований, то, как раз это будущее за развитием таких феде ральных оборонных социально экономических комплексов.
Ответ:
Такая передача, конечно же произошла. Она происходила на осно ве указов президента Ельцина и это выгодно для предприятия. Такая передача практически полностью произошла. Если говорить о нас (о РФЯ - ВНИИЭФ), то у нас остался Дворец культуры и ТЭЦ. ТЭ - во всех закрытых городах одна, которая обеспечивает теплом и энергией и промышленные площадки, и город. Нам выгодно, чтобы ТЭ - была в виде дочернего предприятия. Но потом был принят закон, запреща ющий иметь дочерние предприятия и мы опять скрипя зубами, с по терями взяли их обратно. В настоящее время, по моему мнению, вы ход один - нам придется отдать ее городу, и наверное, это будет пра вильно.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Выступления Простых решений не бывает А.Н. Барковский, доктор экономических наук Я хотел сказать, что сочетание докладов молодого коллеги с Запа да, хотя и учившегося в России, и специалиста Федерального агентст ва по атомной энергии, посвященных проблематике ЗАТО это очень интересное сочетание.
Первое я хотел подчеркнуть, что проблема ЗАТО это не только проблема условного противостояния города и деревни, а ныне уже преодоления нарушений прав человека с точки зрения общедемокра тических начал, но это и более глубокая проблема. И решать ее это часть нашей оборонной стратегии. И попытка подтянуть сюда райис полкомы - этого явно недостаточно. Да, с точки зрения инфраструк туры, она вполне заслуживает их внимания. Но с точки зрения под держания стратегического паритета, здесь не может быть никакого простого решения, которое бы внешне имитировало демократизацию в этом направлении. Демократизация должна развиваться с учетом со хранения сгустков нашей творческой мысли, которые сейчас имеются в этих ЗАТО и ни с какими Силиконовыми долинами их сравнивать нельзя, потому что это совсем разнопорядковые явления с точки зре ния оборонного потенциала.
И второе замечание. Это очень важно с точки зрения преемственно сти поколений. Этой ночью видел историко документальный фильм о том, как по инициативе, прежде всего Черчилля, разрабатывалась стратегия нападения на Советский Союз. И если бы Черчилль не ушел с поста премьер министра, не провалился бы на выборах, то он смог бы от Трумэна добиться, чтобы сотни наших городов подверглись ядерным бомбардировкам. Мы должны этот исторический подтекст помнить, и в нашей работе с молодежью мы должны напоминать о том, что это не какое то несчастье сталинизма, это было жизненно важная оборонная деятельность, которая предотвратила гибель огромного на селения, огромной страны, в конце 40 ых - начале 50 х годов. Поэто Выпуск № му мы должны сложившееся положение рассматривать не только с точки зрения юридических законов, а иметь в виду причины возник новения ЗАТО и их конструктив, о котором говорил второй докладчик.
Прежде чем к подготовке законов о ЗАТО приступят юристы, про блема должна быть осмыслена политологами, социологами, экономи стами, с тем чтобы были учтены различные, в том числе перечислен ные факторы и непременно в долговременной перспективе.
ЗАТО: пути и возможности адаптации в новых условиях О.А. Бельков, доктор философских наук Заслушанные доклады мне представляются весьма интересными в по знавательном плане. Они касаются проблемы, не получившей широкого освещения в нашей литературе и СМИ, для многих граждан страны, воз можно, и вовсе неизвестной. Рамер Леметр дал блестящий анализ право вой базы существования и функционирования закрытых административ но территориальных образований, весьма скрупулезно сопоставив ее с требованиями норм международного права. При этом наше внимание он привлек, главным образом, к одному сюжету - праву человека на свобо ду передвижения. В более широком контексте рассматривает ситуацию г н Иванов. Он подчеркивает, что ЗАТО эффективно решают задачи обес печения национальной безопасности и вскрывает современные социаль но экономические и политические проблемы их функционирования, включая демократизацию общественной жизни;
адаптацию населения и хозяйствующих субъектов к рыночным условиям;
систему финансирова ния ЗАТО;
взаимоотношения органов местного самоуправления с руко водством градообразующего предприятия, с одной стороны, и с органа ми государственной власти субъекта Федерации - с другой и др.
В познавательном плане сама постановка вопроса о ЗАТО, акцен ты, расставленные в его освещении, наверное, вписываются в общую логику нашего семинара. Вместе с тем у меня сложилось противоре чивое отношение к сегодняшнему заседанию. И потому я, взяв на се бя смелость выступить в неблагодарной роли оппонента, хочу предло жить вашему критическому вниманию три контртезиса.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Во первых, концептуальный. Как сообщил докладчик, речь идет о ЗАТО и подобных им структур, в которых проживает чуть больше 1 млн.
человек менее одного процента населения страны. Экономическую сторону характеризует тот факт, что в 1999 г., например, по закрытым ад министративно территориальным образованиям в тогдашнем Минато ме доходы составили 18,5 млрд. рублей и расходы - 18,8 млрд. руб.
Между тем у нашего семинара всего десять заседаний, каждое из которых, по замыслу, должно было бы быть посвящено масштабной, общегосударственной ситуации, затрагивающей если не всех, то зна чительную часть граждан России. Я имею в виду угрозу распада Рос сии, о чем заявил руководитель президентской администрации;
демо графическую катастрофу, признанную в Послании Президента Феде ральному Собранию;
вопиющую бедность значительной части насе ления и углубляющуюся материальную и социальную поляризацию общества;
нарастание протестного движения в связи с осуществляю щимся социально экономическим курсом власти;
усиление межэтни ческой напряженности и многое другое. На фоне этих явлений и про цессов оправданно ли, целесообразно ли нарочитое внимание именно нашего семинара к статусу ЗАТО, правовому и социально экономиче скому положению их жителей? Не похоже ли это на ситуацию, когда консилиум врачей у больного с инфарктом обсуждает стратегию его лечения от остеохондроза?
Вопрос (и отрицательный ответ на него) тем более напрашивается, что - и об этом говорили докладчики - бюджетная обеспеченность закрытых городов (именно в силу особого характера формирования бюджетов ЗАТО) в несколько раз превышает общероссийский показа тель и по сравнению с близлежащими районами в ЗАТО наблюдается экономический подъем и относительное процветание. К тому же в рассуждениях об открытии закрытых городов права человека нельзя ни противопоставлять, ни отрывать от тех задач, которые живущие там люди решают - развитие ядерно оружейного комплекса.
Проблемы ЗАТО обсуждать, безусловно, нужно, но, прежде всего и главным образом в контексте, о котором сказал во вступительном сло ве С.С. Сулакшин, исходя из того, что они - одна из важнейших ос нов обороноспособности государства, национальной безопасности страны. Все остальное, в том числе и условия особого режима безопас ного функционирования объектов является вторичным.
Во вторых, аналитический. Озабоченность нарушением права че ловека на свободу передвижения, не может ограничиваться текстуаль Выпуск № ным сравнением национальных правовых актов о ЗАТО и норм меж дународного права. С одной стороны, кого ущемляет правовой режим ЗАТО? Цитирую первого докладчика: многие жители хотят, чтобы их города оставались закрытыми;
ограничения прав и свобод компенси руются в виде социальных гарантий более высоких заработков и т.д.;
учитывая отдаленное месторасположение, риск, связанный с прожи ванием вблизи атомных баз и в свете общего сокращения населения в большинстве регионов РФ, едва ли есть основания предполагать, что ЗАТО будут заполнены новыми жителями;
г. Саров в 1997 г. посетило 27000 человек;
считается, что иностранцы посетили все 43 ЗАТО.
В.В. Иванов добавляет, что с начала 90 х годов закрытые города стали приоткрываться. Кстати сказать, первая часть его выступле ния, повествующая о почти казарменном положении жителей ЗАТО в первые десятилетия существования этих образований, нагнетает пси хологическое неприятие последних, но не имеет отношения к сего дняшнему дню. Сегодня, по словам самого В.В. Иванова, в закрытых городах получил развитие муниципальный сектор экономики, а также значительный сектор частного бизнеса, включая банковский. В них был открыт доступ иностранцам, установились регулярные контакты ученых и специалистов предприятий ядерного оружейного комплекса со своими коллегами из зарубежных ядерных лабораторий.
В свете этих фактов следует признать, что ЗАТО ограничивают, а не нарушают право на свободу передвижения. Кстати сказать, факт присутствия в них тоталитарных и деструктивных сект можно интер претировать в том смысле, что на поверку эти образования оказыва ются не столь уж и закрытыми. Как говорится, почувствуйте разницу:
ограничение свободы внутреннего передвижения не аннулирует ее.
Это важно подчеркнуть, поскольку право на свободу передвижения не является абсолютным.
С другой стороны, согласно Конституции РФ, права и свободы гражданина и человека могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, в частности, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение вполне коррегирует с нормами международного права, в том числе с Международным пактом о гражданских и политических правах и Ев ропейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
Объем вводимых ограничений, их обоснованность определяются не математически точным инструментарием, а политической целесооб разностью, как ее понимает законодатель.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Между прочим, и г н Ромер Леметр признает, что люридически РФ, при определенных условиях может ограничить право на свободу передвижения в большей мере, чем это обусловлено ст. 12(3) МПГПП и ст. 2(3) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС. И нужны очень убедительные аргументы для объяснения, почему она этого делать не должна или почему осуществленные ею меры являются чрезмерными. Если же та ких аргументов нет, напрашивается вывод, что критический пафос анализа мотивирован не заботой о правах человека, а желанием осу дить и ограничить российские власти в праве самостоятельно опреде лять необходимые меры безопасности. В этом плане вызывает недо умение фраза В.В. Иванова о том, что в действующем в настоящее время законодательном и нормативно правовом поле не удастся обес печить реализацию государственных интересов в закрытых городах, что может привести, в свою очередь, к потере управляемости всем ядерным оружейным комплексом. По сути, это означает, что процесс пошел и становится дополнительным аргументом для тех, кто доби вается установления внешнего контроля за ядерными объектами Рос сии. Между тем, оснований для сомнений в надлежащем обеспечении режима нераспространения ядерных знаний, материалов и техноло гий нет.
Разумеется, учет передового опыта демократических стран весьма полезен. Но он не может механически переносится на российскую почву. Законность существования ЗАТО определяется, извините за тавтологичность, законами России, а не отсутствием аналогичных об разований в других государствах. К тому же, и об этом сказал В.В.
Иванов, закрытые объекты не советское изобретение. Первые по добные лядерные поселения появились в США еще в сороковых го дах. И совсем не факт, что сейчас ничего похожего нет нигде в демо кратическом мире. Скажем, имеет ли право свободный гражданин свободной Америки, купить землю, построить дом, получить посто янное местожительство, например, на территории военной базы в Гу антанамо?
Зачем нужен всеобщий доступ в районы ЗАТО, в том числе и его жилые территории, которые не являются запретной или охраняемой зоной? Постановлением Правительства РФ от 11.6.1996 гражданам, заключившим трудовой договор (контракт) на осуществление работы в коммерческих или некоммерческих организациях, въезд для посто янного проживания разрешается в установленном порядке органом местного самоуправления закрытого образования. Родственники, де Выпуск № ловые коллеги и гости жителей ЗАТО тоже без особого труда могут по лучить доступ туда. Так о ком речь: о бомжах? сектантах? Или лэкскур сантах, проявляющих болезненное любопытство ко всему, что закры то от постороннего глаза?
Считается, говорит Р. Леметр, что ЗАТО необходимы для защиты государственной тайны. И опровергает: однако для пресечения воз можного распространения ядерных материалов возможно установить детекторы на контрольно пропускных пунктах, которые стоят на вы езде из запретных или охраняемых зон. Но разве государственная тай на сосредоточена исключительно в радиоактивных материалах или металлических изделиях, а не в документах и головах людей.
В третьих, прикладной. Вполне естественно, что оба докладчика предложили определенные меры по изменению описанной ими ситу ации. Их рекомендации, сформулированные в достаточно общей фор ме, представляются вполне приемлемыми. Однако при попытке их практического преломления возникают вопросы. Скажем, Р. Леметр предлагает упразднение ЗАТО в том виде, в котором они существуют в РФ, и одновременно полагает, что после законодательной реформы образований, подобных ЗАТО, должно стать значительно меньше. Г н Иванов соглашается с тем, что закрытые города выполнили свою ис торическую роль и являются анахронизмом, но говорит о создании правовых основ их сохранения и развития. Так что же - ЗАТО анахро низм, или их необходимо сохранять и развивать?
Подобные нестыковки связаны с объективным противоречием между интересами безопасности, основным выразителем которых является государство, и интересами свободы, носителем которых выступает человек. Полной гармонии между ними не может быть в принципе и любое решение названного противоречия будет озна чать то или иное ограничение одной из его сторон. Видимо, не слу чайно Президент РФ, касаясь перспектив открытия закрытых горо дов, сделал оговорки о том, что, ломать всегда легче, чем строить.
И прав В.В. Иванов, предупреждая, что бездумный или поспешный отказ от ЗАТО чреват потерей управляемости всем ядерным оружей ным комплексом.
Проблемы ЗАТО, на мой взгляд, порождены не столько закрытостью названных образований как таковых, сколько тем, что реформирующаяся Россия еще не освободилась от наслоений закрытого общества. Ясно ведь, что, например, задачи конверсии, самостоятельного поиска кредитов, ин вестиционных ресурсов и заказчиков, проведения мониторинга рынка и Социально политические процессы и экономическое состояние России маркетинга новой продукции, ценообразования, переподготовки управ ляющих кадров для бизнес cтpyктyp, корпоративной организации произ водства, освоения налоговой и финансовой практики и т. д., о которых го ворил В.В. Иванов, актуальны не только для закрытых городов.
Другой пример связан с ограничением права человека на выезд за рубеж. Ведь оно определяется не местом проживания гражданина, а его доступом к секретам и является одинаковым для всех носителей государственной тайны. Вызывает возражение проверка документов и досмотр личного автотранспорта при въезде и выезде из ЗАТО? Но во на проходной московского вуза висит объявление о том, что согласно распоряжению ФСБ № 27/2307 от 13 апреля 2005 в целях борьбы с терроризмом подлежат досмотру автомобили и личные вещи граждан при въезде (входе) и выезде (выходе) с его территории. А какие меры безопасности установлены в аэропортах мира?
Сказанное означает не отрицание проблем, о которых говорилось в докладах, и необходимости выработки механизмов их решения, а ут верждение иных акцентов в подходе к ним.
У России есть причины сохранять ЗАТО С.С. Сулакшин, доктор физико математических наук, доктор политических наук Оба доклада затронули целый ряд деталей феномена закрытых го родов. Мы понимаем, что в данной теме есть перекрестье и политиче ских, и экономических, и социальных вопросов, которые характери зуют достаточно уникальные явления. Наши докладчики не согласи лись в этом друг с другом, но есть и прецедентные для мировой прак тики и не прецедентные изобретения. Мне хотелось бы обратить вни мание на крупные особенности, которые отчасти относятся к генези су обсуждаемых явлений, отчасти, мне кажется, эти явления являют ся инвариантом, перманентно существующим для России в ее состоя нии (и вчера, и сегодня, и завтра, и, наверное, послезавтра).
Очевидно, что рождение закрытых городов произошло в двух сис темах - Минатома и Минобороны. Разница в том, что в городах Ми Выпуск № натома осуществляются научные разработки, производство изделий, их разборка и исследования соответствующего цикла, отчасти хране ние. В закрытых городах Минобороны эксплуатация ядерных изде лий, вооружений. Города разнятся по размерам, по функциям. В ос новном наука и промышленность - это атомные закрытые города.
Войска это военные закрытые города. Но тем не менее, все они име ют равный правовой статус, легитимизированы общим законом. Гене зис ЗАТО таков, что в условиях зарождающегося противостояния ядерных держав (США и СССР) на заре холодной войны нужен был советский ответ. В то время инструментарии у государства были оче видны - это предтеча ЗАТО в виде шарашек научных и конструктор ских, восходящих к 30 м и 40 м годам. Были они даже в 50 х до смер ти Сталина, как и сама система Гулага. Строили первые ЗАТО, кстати, заключенные. Общей для того периода, сегодняшнего дня, да и для за втрашнего дня является отличительная характеристика нашей стра ны, как бедной страны. Если СССР и США отличались по парамет рам ВВП или бюджета, спроецированных на пропорции военного бю джета, в разы (1:5), то сейчас различия достигают десятков раз. А вот суть ядерного паритета, который раньше понимался как эквивалент ность мегатонн и количества раз возможного уничтожения противни ка, сейчас, на мой взгляд, немножко изменилась. Сейчас паритет дол жен быть прежде всего в области безопасности ядерного оружия, ко торая делится на два типа. Безопасность в англоязычном варианте - safety, требует исследования материалов, изделий, их перепроверки и аттестации, конструкторско авторского надзора за сроками эксплуа тации и т.п., совершенствования новых технических устройств обес печения безопасности. А второй тип безопасности это security, дол жен обеспечивать защищенность от посягательств террористов, кри миналитета. Есть здесь такое требование, как постоянный уровень расходов. Он не зависит от объемов бюджета страны. Бюджеты России и США отличаются в десятки раз, но лусловно постоянные расходы на обеспечение этих двух показателей (safety и security) не могут быть ниже определенных. И вот возникает задача, которая стояла перед СССР и сейчас стоит перед Россией. Задача асимметричного ответа, асимметричных решений: как при нашей бедности обеспечить долж ный паритетный уровень трудовых материальных затрат, в том числе социальных и демографических, интеллектуальных и т.д. В советские времена таким решением стало создание закрытых городов с повы шенным уровнем обеспечения, со специальными мерами интеллекту Социально политические процессы и экономическое состояние России ального насыщения этих населенных пунктов, исследовательских центров и заводов. Но случилось то, что случилось в 90 е годы, когда все эти показатели резко упали. Но остается вопрос а вынужденность асимметричных мер и решений исчезла? Нет, только возросла! Поэто му когда возникает вопрос: какова правовая мера изъятия свобод и прав человека в силу необходимости обеспечения госбезопасности, то наша практика и наша производная от экономического состояния страны говорят: наша мера гипертрофировна и вовсе не эквивалентна европейским или мировым правовым традициям и нормативам. Она у нас особенная.
Второй момент. Как можно сегодня в экономическом плане обес печивать эту паритетность в области безопасности, необходимо ли се годня сохранять закрытые города и эксклюзивные механизмы бюд жетного финансирования, мобилизации социального, демографичес кого, интеллектуального, человеческого потенциала и т.д.? На мой взгляд, необходимость экслюзивности внутренних российских экономи ческих решений только возросла. Причем, наталкивается она сейчас на очевидные политические процессы демократизации, проблемы, в том отношении, что лихорадка демократизации 90 х годов сформиро вала очень жесткие вызовы параметрам безопасности. Неслучайно в повестке российско американского диалога на высшем уровне во прос № 1 Ч это об инспекции закрытых городов и территорий, скла дов и объектов. И это очень раздражающий вопрос для российской стороны потому, что констатирует малую дееспособность российской стороны в административном обеспечении упомянутых двух парамет ров безопасности. Так как же их все таки обеспечить? На мой взгляд, эксклюзивность процедур государственного управления, государст венного обеспечения во всех параметрах ЗАТО, научного промышлен ного оборонного комплекса должна возрастать. Что это означает? Это означает, что должны быть опровергнуты попытки перевести админи стративную подчиненность закрытых городов с федерального уровня на уровень субъекта федерации. А сейчас существует такой подход. На нем настаивает Минфин, которому не хочется разбираться с межбюд жетными отношениями. Но представьте себе город, в котором накоп лены сотни мегатонн ядерного оружия, находящийся в администра тивном подчинении района!? Абсурдность, но и вероятность подобно го хода событий очевидны.
До сих пор в России нет закона о ядерном оружии. Нигде на зако нодательном уровне не определено, что мы ядерная держава, были та Выпуск № ковой, есть и будем и в этом смысле ориентируем весь мир, что мы всегда будем ядерной державой и будем всегда паритетным ведущим членом ядерного клуба. Этого нет на законодательном уровне. Но я напомню, что в конце 90 х годов такой закон был разработан и даже принят Государственной Думой и Советом Федерации, но был оста новлен президентом Ельциным. Для политических аналитиков совер шенно не представляет загадки, каковы мотивы и механизмы форми рования решений Ельцина относительно подобных чувствительных проблем работали в тот период. И нет загадки относительно того, со храняются ли эти механизмы сегодня. Да, сохраняются. Поэтому, на мой взгляд, проблема ЗАТО носит не столько гуманитарно правовой характер, но и главное, базовый, фундаментальный, основополагаю щий характер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Отсюда должна возникать проекция на меру изъятия сво бод и прав человека. Отсюда вытекают два тезиса, на которых я хотел бы как на выводах настаивать. Это, во первых, особенности асиммет ричного в силу бедности страны ответа, методологий, экономических, политических и социальных приемов управления ядерным комплек сом по сравнению с мировым опытом и примерами и советами, кото рые мы получаем. И, во вторых, - экслюзивность внутренних эконо мических и прочих государственно управленческих решений. Эти два параметра обостряются сегодня, что впрочем, в интересах мирового сообщества, с позиций борьбы с терроризмом, гарантий недоступно сти материалов и ядерных изделий, мозгов. Но главное, с точки зре ния национальной безопасности России.
Есть проблема А.А. Галкин, доктор исторических наук Мне кажется, что оба доклада не противоречат, а дополняют друг друга. Просто, каждый из докладчиков рассматривал одну из сторон происходящего.
Не со всем из сказанного можно согласиться. Вместе с тем совер шенно очевидно, что мы имеем дело с проблемой, которую необходи мо решать.
Социально политические процессы и экономическое состояние России При этом решение должно учитывать следующее. Не должен быть нанесен ущерб нашему оборонному потенциалу, гарантирующему бе зопасность и суверенитет страны. Следует избегать любых действий, способных ухудшить существование живущих в закрытых городах лю дей, лишить их работы, средств к существованию, разрушить среду обитания. Вместе с тем надлежит обеспечить постепенное включение этих городов в общий экономический и политический контекст.
Вопрос в том, возможно ли совместить эти три требования? Ду маю, что возможно. Вряд ли в нашем кругу, без привлечения специа листов удастся разработать и предложить необходимое решение. Но одна сторона проблемы, как мне кажется, не должна вызывать возра жений. Это сторона правовая. Мы движемся от юридического ниги лизма к правовой ситуации. В этом смысле закрытые города прошли определенный путь от полного игнорирования правовых норм, кото рое было убедительно продемонстрировано в одном из докладов, до признания их необходимости. Тем не менее, мы все же застряли на по ловине пути. Значит, надлежит двигаться дальше.
Необходимо завершить окончательное оформление правового статуса закрытых городов. Если мы этого не сделаем, то столкнемся с десятками новых, трудно прогнозируемых трудностей и неприятностей. И это будут не только внутренние, но и внешние трудности и неприятности, по скольку, как свидетельствует практика, юридическая неясность широко открывает пути для разного рода политических интриг и спекуляций.
Градообразующие предприятия и компании как субъект социальных отношений ЗАТО С.П. Перегудов, доктор исторических наук Доклад В.В.Иванова мне показался крайне интересным с двух то чек зрения. Во первых, несмотря на его преимущественно военно по литическую направленность, в нем не был обойден и весьма важный социально экономический ракурс. Сама присутствующая в нем ха рактеристика ЗАТО как социально экономических образований пред ставляется мне крайне важной. Ибо к прежней закрытости, почти Выпуск № полной изоляции этих территорий, которая, кстати, еще в советское время начала, условно говоря, смягчаться, сейчас, в условиях перехо да к рынку и связанными с ним мобильностью рабочей силы, дивер сификации производства, развития малого и среднего бизнеса, уже возврата нет и быть не может. Напротив, обозначенный в докладе век тор сближения с окружающим их миром будет, судя по всему, стано виться все более определенным. Что, кстати, ни в коей мере не пред полагает ни полной лоткрытости, ни, тем более, утраты их специфи ки. Собственно, в докладе именно так и ставится вопрос.
Второй момент, который меня заинтересовал, связан с тем, как до кладчик обрисовал проблему освобождения (а проще говоря - сброса) т.н. социалки с баланса градообразующих предприятий. Меня по началу несколько удивляла та легкость и даже беспроблемность этой трансформации в рамках ЗАТО, которая в подавляющем большинстве наших гражданских территорий вызвала, да и во многих случаях до сих пор вызывает, серьезные сбои в функционировании сферы соци альных услуг. По ходу ответов на вопросы, когда докладчик сказал о сохранении особого режима финансирования ЗАТО, в результате чего выделяемых федеральным центром средств на переданные муници пальным образованиям для содержания социалки, оказывается вполне достаточно, я понял, в чем тут секрет. Хотя по форме объек ты социальной инфраструктуры стали муниципальными, по существу они как были, так и остались государственными. И в этом коренное отличие этой ситуации от ситуации в гражданке.
То есть, произошла чисто механическая трансформация, не затро нувшая самой сути отношений социальной сферы и государства. В данной связи у меня возникает естественный вопрос: а как ситуация будет складываться дальше, особенно учитывая ту трансформацию, которую уже переживают ЗАТО и которая, хотим мы того или нет, бу дет продолжаться?
Полагаю, что вопрос этот не простой, и во избежание возможных нестыковок в скором или не очень скором времени было бы полез но уже сейчас обратиться к опыту отношений градообразующих ком паний и предприятий с муниципальными образованиями, который демонстрирует иные пути решения проблем т.н. социалки. Я имею в виду ту концепцию социальной ответственности бизнеса, которая бе рется сейчас на вооружение наиболее продвинутыми корпорациями России и благодаря которой на тех территориях, где она в той или иной мере реализуется, вопросы сохранения и развития социальной Социально политические процессы и экономическое состояние России инфраструктуры достаточно успешно решаются. Ключевым момен том здесь является тесное взаимодействие, которое устанавливается между крупными компаниями и муниципалитетами, результатом ко торого являются различные формы поддержки систем здравоохране ния, образования, различного рода коммунальных служб, причем часть расходов берут на себя муниципальные образования, а часть - градооразующие компании и корпорации. Практикуются различные формы такого сотрудничества, начиная от подписания и последую щей реализации договоров, контрактов и т.п. документов, и кончая прямым участием корпораций в управлении социальной инфраструк турой, шефством, обучением персонала муниципальных служб совре менным методам социального менеджмента.
Мои и моих коллег изыскания в данной сфере. многие из кото рых опубликованы, убедительно свидетельствуют, что подобного рода государственно частное партнерство, основанное на обоюд ной заинтересованности сторон и лишенное принудительных, ко мандных методов воздействия на бизнес, приносит и бизнесу, и власти, и обществу ощутимую пользу. Скажу больше, в условиях, когда государство не может (и вряд ли когда либо сможет) полно стью взять на себя финансирование социалки и стать монополь ным управляющим данной сферы, отсутствие основанного на парт нерских отношениях сотрудничества государства и бизнеса может привести, и зачастую приводит, к полной деградации как сферы со циальных услуг, так и к разрушению самих основ деятельности биз неса. Как известно, такими основами являются наличие нормаль ных, благоприятных условий для воспроизводства рабочей силы, поддержание окружающих предприятие территорий в приличном санитарном состоянии, благожелательное отношение населения к предприятиям компании и т.д. и т.п.
Все это говорю к тому, что хотя опыт, о котором я только что вкратце упомянул, только нарабатывается и далеко не характерен для подавляющего большинства нашего бизнеса и наших террито рий, будущее нашей социалки, если исходить из оптимистическо го сценария нашего экономического и социально политического развития, лежит именно в превращении указанной практики в нор му. В данном умозаключении убеждает и опыт стран с уже утвердив шейся рыночной экономикой, причем в последние полтора два де сятилетия доктрина и практика социальной ответственности бизне са получает там своего рода новый импульс, что, в частности, про Выпуск № является и в растущей популярности концепции корпоративного гражданства и мерами по ее реализации.
Но это, как говорится, уже другой сюжет, я и без того затянул свои рассуждения на тему, являющуюся для представленного доклада ско рее периферийной.
В заключение, однако, я хотел бы высказать свое глубокое убежде ние, что тема эта чем дальше, тем больше начнет выходить на передний план, и вряд ли такие образования, как ЗАТО, надолго останутся ис ключением из общего правила (опять же сохраняя свою специфику).
Скажу больше того. Я почти уверен, что и сейчас, в данный момент, нельзя утверждать, что отношения между местной властью и градообра зующими предприятиями в ЗАТО не эволюционируют в направлении какого то нового взаимодействия. Ибо даже в условиях финансовой са модостаточности муниципальных образований существует масса вопро сов, требующих совместного решения. Одна лишь проблема сохранения и обновления кадрового состава предприятий требует целого комплекса совместных действий и инициатив, причем не только в области образо вания. Думается, что сюжетам этим могло бы быть уделено существенно большее внимание в последующих изысканиях автора. И я убежден, что такого рода лцивильный уклон не только позволит повысить аналити ческую ценность работы, но и принести немалую практическую пользу.
ЗАТО - это уникальная ситуация Л.И. Никовская, доктор социологических наук Я соглашусь в большей степени с позицией С.С. Сулакшина, пото му что ЗАТО Ч это уникальная проблема, позволяющая высветить на ши болевые точки общественно исторического развития, особенно в процессе трансформации и демократизации. Стоит вспомнить о под забытом эпизоде переговоров М.Горбачева и Р. Рейгана в 1986 г. в Рейкъявике, когда первый предложил принять решение о ликвидации ядерного оружия, а американский президент вдруг согласился. Это, помимо прочего, грозило России ликвидацией 10 ЗАТО Минатома с 600 тысячами человек персонала и их семей...
Социально политические процессы и экономическое состояние России Проблемы ЗАТО сегодня - это и комплекс проблем сохранения и поддержания в должном состоянии нашего военно оборонного потен циала, военно стратегических исследований;
это одновременно и про блема гражданского контроля за состоянием ядерной и радиационной безопасности и т.д. Одним словом, все зависит от того, как поставить и развернуть проблему, которая может заиграть всем набором красок нашей такой противоречивой и проблемной трансформации.
Но реплика моя состоит в другом. У нашего российского коллеги до кладчика прозвучало предложение включить бюджетные процессы ЗАТО в систему торгов и компромиссов с бюджетами соответствующих субъек тов Федерации. Я хочу отметить, что 131Федеральный закон, который се годня по новому выстраивает разграничение межбюджетных отношений между региональным и местным уровнями власти, выделил в особую ста тью закрытые территориальные образования. И это правильно! Многие предложения по межбюджетному размежеванию (в частности, отрица тельные трансферты) вносят большие разногласия между участниками межбюджетных отношений, демонстрируя некоторую сырость и не отпилотированность ряда новелл. И не случайно многие представители исполнительной власти СФ пока выжидают с формированием бюджетов вновь образовывающихся муниципальных образований, которых с 1 ян варя 2006 года будет более 27 тысяч в России: их налоговая база явно не достаточна, а во вторых, где найти тех десятитысячников, которые квалифицированно смогли бы распоряжаться бюджетными средствами и осуществлять управление муниципальными образованиями? Поэтому предложение о том, что ЗАТО должны органично включиться в финансо во бюджетные отношения на уровне субъектов федерации чуть ли не за втра выглядит несколько утопичным и даже романтичным. Хотя я пони маю, откуда это предложение у вас выросло.
Pages: | 1 | 2 | 3 | Книги, научные публикации