Книги, научные публикации Pages:     | 1 | 2 | 3 | -- [ Страница 1 ] --

СОЦИАЛЬНО ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИИ Материалы научного семинара Выпуск № 2 Научный эксперт Москва - 2005 Научный редактор: С.С. СУЛАКШИН, доктор физико математических

наук, доктор политических наук, профессор Редакционная коллегия:

А.И. СОЛОВЬЕВ, доктор политических наук, профессор С.С. СУЛАКШИН, доктор физико математических наук, доктор политических наук, профессор Ф. ФЛУРИ, доктор исторических наук, доктор философских наук Е.Л. ЧЕРНИКОВ, доктор исторических наук, профессор А.Н. ЧИРВА, кандидат педагогических наук Соучредители постоянно действующего научного семинара:

Фонд развития политического центризма, г. Москва Центр по демократическому контролю над вооруженными силами, г. Женева Издание материалов постоянно действующего научного семинара осуществляется при поддержке Российского гуманитарного научного фонда при Правительстве РФ проект № 05 03 14079Г Издатель: Фонд развития политического центризма тел: (095) 291 91 81, факс: (095) 291 86 68, e mail: frpc@cea.ru www. sulakshin.ru Ответственный за выпуск - А.Н. Чирва Технический редактор - О.А. Середкина Компьютерная верстка - Ю.А. Зачесова Корректорская вычитка - А.Н. Чирва Сдано в набор 18. 05. 05 г. Подписано в печать 07. 06. 05 г.

Формат 60х84 /16. Объем 4,7 п.л.

Тираж 500 экз. ЗаказЕ Отпечатано в типографии Россельхозакадемии 115598, Москва, ул. Ягодная, Издание предназначено для широкого круга читателей - политиков, научных сотрудников, преподавателей, студентов, практических работников.

Содержание Тема I семинара:

Экономические и политические стратегии и бюджетный процесс: соотношение, возможности и перспективы Доклад С.Н.СИЛЬВЕСТРОВ. Бюджет и программа развития либерально корпоративной модели российской экономики..... Вопросы к докладчику и ответы.................................................... Выступления................................................................................... А.Н. Барковский. Сценарии и реальность................................... А.А. Галкин. Пробудить политическую волю.............................. С.С. Сулакшин. Неумелость ведет к несостоятельности государства.................................................................................... Н.Ю. Лапина. Бюджет и регионы................................................ К.Г. Холодковский. Бюрократия ведет страну в застой............... А.Л. Андреев. Что такое современные бюрократы...................... Ю.А. Красин. Потребность в стратегии....................................... А.Р. Бахтизин. Количественная оценка эффективности государственного планирования бюджета.................................. А.Н. Медушевский. Профессионализм против популизма........ А.И. Соловьев. Устойчивая система власти................................ Заключительное слово докладчика................................................. Тема II семинара:

Закрытые города с точки зрения международного права и прав человека Доклад РОМЕР ЛЕМЭТР. Закрытые города и нарушения права на свободу передвижения и других международных обязательств Российской Федерации..................................... Социально политические процессы и экономическое состояние России Roemer Lemaitre. How closed cities violate the freedom of movement and other international human rights obligations of the Russian Federation........................................................... Вопросы к докладчику и ответы.............................................. Доклад В.В. Иванов. Правовые и гуманитарные проблемы создания, функционирования и развития закрытых городов................. Вопросы к докладчику и ответы.............................................. Выступления.............................................................................. А.Н. Барковский. Простых решений не бывает Бельков О.А. ЗАТО: пути и возможности адаптации в новых условиях...................................................................... С.С. Сулакшин. У России есть причины сохранять ЗАТО..... А.А. Галкин. Есть проблема..................................................... С.П. Перегудов. Градообразующие предприятия и компании как субъект социальных отношений ЗАТО........................... Л.И. Никовская. ЗАТО - это уникальная ситуация.............. Ю.В. Аксютин, В.В. Журавлев. Немного истории:

закрытые города в контексте вызовов холодной войны Заключительное слово Ромера Леметра................................. Заключительное слово В.В. Иванова....................................... В.В. Иванов. О стратегии развития и совершенствования кадрового потенциала атомной отрасли............................... С.П. Чередник. Кадры - самый ценный ресурс................... Л.В. Теребнев. Военно транспортная деятельность и транспортная безопасность................................................... Тематика междисциплинарного научного постоянно действующего семинара Социально политические процессы и экономическое состояние России (Социально экономические аспекты реформ сектора безопасности) на 2005 г....................................................... Список постоянных учатников семинара................................ Выпуск № Тема I семинара:

Экономические и политические стратегии и бюджетный процесс: соотношение, возможности и перспективы До кл ад Бюджет и программа развития либерально корпоративной модели российской экономики С.Н.СИЛЬВЕСТРОВ, доктор экономических наук Бюджет едеральный бюджет на 2005 год сформирован на благоприятном Ффоне продолжающегося шестой год экономического роста, под крепленного исключительно хорошей конъюнктурой на статьи рос сийского экспорта. Валовой внутренний продукт вырос на 6,9%, еще выше темпы роста в промышленном производстве. Активизировалась инвестиционная деятельность предпринимателей.

В страну, в которой собственная денежная единица привязана к доллару и евро, устремились финансовые потоки, увеличилась денеж ная масса в экономическом обороте, резко сократилась задолжен ность по бюджетным обязательствам, исправно собираются налоги, консолидированный и федеральный бюджеты сводятся с профици том, инфляция держится в пределах десяти процентов, золотовалют ные резервы превысили 130 млрд.долларов.

Финансовая стабилизация, к которой так стремились полтора де сятилетия, наконец, почти достигнута. Кажется, есть достаточно вес кие основания для перехода к использованию бюджета в роли средст ва экономической модернизации и развития в интересах решения проблем исчерпавшей свои резервы реальной экономики, форсиро ванного создания разветвленной рыночной инфрастуктуры и дивер сификации структуры производства и экспорта.

Социально политические процессы и экономическое состояние России 1. О необходимости перехода к модели конкурентоспособного раз вития на основе ресурсосбережения и широкого использования инно ваций вновь, в который раз, ясно было сказано в Послании Президен та РФ Федеральному Собранию, заявлено в Программе социально экономического развития на среднесрочную перспективу на период 2004 2007 гг., в Основных направлениях деятельности Правительства до 2008 года. Однако, основные направления бюджетной политики, получившие свое воплощение в новом Федеральном бюджете, расхо дятся с требованиями документов, прописывающих контуры эконо мической стратегии. Впрочем, этому не приходиться удивляться: тех нология бюджетного процесса никоим образом не увязана с разработ кой среднесрочных программ или отраслевых стратегий, например Энергетической стратегии до 2020 года, незавершенной Стратегии развития науки и инноваций до 2010 года, Горизонт действия бюджета ограничивается одним годом и он, ес тественно, не вписывается в противоречивое стремление развернуть экономику в сторону инновационного развития, используя тающие преимущества накопленного нами научно технического и образова тельного потенциала и. вместе с тем, сохранить финансовую стабиль ность, максимально ограничивая государственное воздействие на экономические процессы.

2. За всеми этими подходами скрывается разная экономическая политика и разные по структуре и функциональному назначению бю джеты. Один - бюджет развития, другой - это бюджет, консервирую щий достигнутое состояние иллюзорной устойчивости. Есть различия и в группах интересов, поддерживающих различные подходы к роли каждого нового бюджета в экономике. Часть из них отстаивает более активное государственное вмешательство через налогово бюджетный инструментарий в стимулирование развития в избираемых направле ниях. Другие Ч разгружают государство от бремени лизлишних функций и ускоряют процессы приватизации во всех направлениях, предполагая, как они считают, что высвобождают предприниматель скую энергетику развития.

Какова бы ни была истинная подоплека игры лоббистских интере сов, политических или ведомственных позиций при формировании очередного бюджета, всем следовало бы давно признать известную ис тину, что экономика наша действительно рыночная. Развивается она циклично, и рано или поздно, под воздействием внутренних или веро ятнее всего внешних факторов, ее устойчивость может нарушиться.

Выпуск № Что в этом случае предпримет государство? Каким должен быть его бюджет, обеспечивающий экономически безопасное и устойчивое развитие?

3. Действующий бюджет можно считать переходным, в силу его двойственности. С одной стороны, происходит централизация дохо дов бюджетов различных уровней, формирование Стабилизационно го фонда и уменьшение зависимости за счет снижения бремени внеш него и внутреннего долга, что свидетельствует о попытках ослабить риски нашей экономики. С другой, сокращение объема финансовых ресурсов, распределяемых государством через федеральный бюджет, приоритет поддержке негосударственного сектора, свобода передви жения капитала, ускоренная ликвидация и монетизация льгот, огра ничение источников доходов у региональных и местных органов вла сти. Все это ничто иное, как свидетельство снижения уровня социаль ной ответственности государства.

Всякий новый бюджет рождает не только неожиданности, но и но вые ожидания. Для предпринимателей и основной части населения он должен содержать набор ориентиров и гарантий надежности их жиз недеятельности. При отсутствии действенных легитимных форм парт нерства между государством и бизнесом, при очевидной недооценке всей системы социального партнерства в условиях развивающегося рынка годовой федеральный бюджет не дает понимания своих пер спектив ни для одной из сторон - ни для самого государства, ни для социально ответственных бизнес структур, ни для домашних хо зяйств.

Бюджет с годовым горизонтом следует признать бюджетом некон курентоспособного государства, которое осознанно устраняется от ак тивного соперничества со своими конкурентами на внешних рынках.

Ведь конкурентоспособность экономики предполагает не только ка чество товаров и услуг, удобные цены. В современном мире, где стра ны лидеры разрабатывают и постоянно корректируют сценарии свое го развития на десятилетия вперед, обострилась конкуренция не толь ко национальных юрисдикций, но и степени транспарентности поли тики, административной и правоприменительной практики. Капитал приходит туда, где не только низкие налоги, мягкое валютное законо дательство или благоприятное инвестиционное право. Не менее важ но для него понимание траектории развития, приоритетов и стратеги ческих действий государства, его стремление эффективно поддержать их своими бюджетными расходами и налоговым регулированием.

Социально политические процессы и экономическое состояние России 4. Необходимо более решительно осуществить переход к составле нию бюджетов, по меньшей мере, на трехлетний период на основе ме тодологически проработанных индикативных плановых сценариев. В 2004 году была предпринята важная, хотя и неуклюжая попытка под готовить нечто отдаленно напоминающее целевую программу для каждого федерального ведомства. В продолжение административного и бюджетного реформирования, но в спешке и без методологической подготовки, составлен свод основных целей и показателей деятельно сти ведомств, находящихся в ведении Правительства. Они должны были увязать деятельность федеральных ведомств со стратегическими целями развития страны и дать базу для последующей оценки эффек тивности российской бюрократии. Естественно было бы отразить эти параметры в базовом прогнозе социально экономического развития и в самом бюджете. Однако в бюджете это важное начинание не нашло своего выражения.

5. Подход к формированию бюджета остался, как и в прежние го ды, инерционным, осторожно оптимистическим. Бюджетный потен циал с учетом инфляции вырастет, но незначительно. Федеральный бюджет по доходам предусматривается в объеме 3326.1 млрд. руб. и со ставит 17,8% к ВВП (доходы консолидированного бюджета Ч 5478,3% или 29,3% к ВВП), а по расходам 3048 млрд.руб. (16,3% к ВВП). Доля федерального бюджета в ВВП по сравнению с 2004 годом меньше поч ти на 3%. Профицит составит 278,1 млрд.руб.

Законопроект сформирован, исходя из прогноза социально эко номического развития на 2005 г, в соответствии с которым номиналь ный объем ВВП составит 18 720 млрд. рублей при темпах роста ВВП 106,3 %, индексе дефляторе ВВП 109,2 % и индексе потребительских цен 107,5 Ч 108,5 %., целевом уровне инфляции 7,5 8,5%, среднего довом курсе доллара 30 рублей за 1 долл., средней мировой цене на нефть в 28 долл. За баррель и темпах роста мировой экономики свы ше 4%. Прогнозируемая динамика экономического развития на год и до 2007 года значительно осложняет выполнение поставленной Президентом Российской Федерации стратегической задачи по удво ению ВВП за десятилетний период и снижению инфляции до уровня 3 % в год.

При сокращении бюджетного потенциала расходы вырастут на на циональную оборону, национальную безопасность, охрану правопо рядка, культуру, СМИ, межбюджетные трансферты. Существенно со кращаются расходы на ЖКХ, образование, социальную политику, ох Выпуск № рану окружающей среды и поддержку национальной экономики, осо бенно сельского хозяйства.

6. В целом долговая политика обеспечивает уменьшение зависимо сти федерального бюджета от внешних факторов по показателям дол говой нагрузки на федеральный бюджет в 2005 году и характеризуется безопасным уровнем побольшинству показателей и индикаторов. До ля совокупного государственного долга к ВВП снизится с 31,7% на ко нец 2003 года до 22,2% на конец 2005 года, доля государственного внешнего донга к объему экспортной выручки снизится с 78,8 % до %, коэффициент обслуживания долга (отношение платежей но внеш нему долгу к экспортной выручке) составит 9,4 %. Это соответствует международным критериям безопасности долговой нагрузки.

Наблюдается тенденция существенного увеличения внешней за долженности коммерческих структур. Совокупный внешний долг страны на 1 апреля 2004 года, по данным Банка России, достиг 186, млрд. долл. Необходима реализация мер замещения долгового финан сирования прямыми инвестициями для снижения риска долгового кризиса в корпоративном секторе и сохранения макроэкономической стабильности 7. Особенностью проекта федерального бюджета на 2005 год являет ся формирование и использование средств Стабилизационного фонда, объем которого составит к 2006 году 719 532,5 млн. руб. В 2005 г. его средства будут направлены на покрытие дефицита Пенсионного фон да и на погашение государственного внешнего долга. До настоящего времени отсутствует лолгорочнаая концепция управления средствами фонда и их использования при накоплении сверх установленного пре дельного уровня в 500 млрд, рубл. Целесообразно законодательно ут вердить концепцию Стабилизационного фонда, определив цели и по рядок использования Стабилизационного фонда как инструмента бю джетной политики, направленного экономическое развитие.

При всех особенностях Федерального бюджета на 2005 год очевид но одно, что потенциал экспортноориентированного роста исчерпан.

Для повышения конкурентоспособности российской экономики не обходимо обеспечить высокие темпы экономического развития и на чать проведение активной экономической политики, направленной на преодоление технологического отставания, снижение инфраст руктурных ограничений экономического роста, повышение уровня жизни населения и сохранение макроэкономической и финансовой стабильности.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Поможет ли новая Среднесрочная программа социально экономи ческого развития страны до 2008 г. решить все эти задачи?

Программа создания благоприятной среды Весь мир в движении - меняется устоявшийся миропорядок. Где то дела идут хуже, где то лучше. Как всегда есть проигравшие и те, кто радуется успеху. Заметно ускорился ход исторических событий, сокра щается географическое пространство, сложнее стало отсидеться за ча стоколом государственных суверенитетов.

Все дальше на Восток расширяется Евросоюз, меняется политиче ская и экономическая конфигурация евразийского пространства;

стремительно растет экономическая мощь Китая, Индия вышла из гетто, и становится мировым игроком;

множатся ближневосточные неурядицы - преддверие новых войн, в которых российская экономи ка может потерять, в очередной раз, традиционных партнеров и рын ки сбыта;

крупнейшие добытчики углеводородного сырья при госу дарственной поддержке готовят мягкий переворот в энергетике и энергосбережении. Все лидирующие в мировой экономике страны, отстаивая жизненно важные позиции, корректируют и настраивают на глобальные изменения свои стратегические позиции, постепенно внося коррективы в планы и программы. Никто не умаляет роли госу дарства, от части его прерогатив отказываются, только при условии их передачи метагосударственным интеграционным объединениям.

Собственные стратегии развития имеют множащиеся транснацио нальные компании и разнообразные международные организации и объединения.

1. Свое видение на длительную и среднесрочную перспективу с 2001 года разрабатывает российское правительство, Проект очередно го документа рассматривался на декабрьском заседании Правительст ва и сейчас дорабатывается по итогам обсуждения.

По сути, над названием более созвучным веку восемнадцатому - О предварительных итогах социально экономического развития Российской Федерации за 2004 год, выполнении плана действия Пра вительства Российской Федерации по реализации Послания Прези дента Российской Федерации и о проекте Программы социально эко номического развития Российской Федерации на среднесрочную пер Выпуск № спективу (2005 2008 годы) и плана действий Правительства Россий ской Федерации на 2005 год и ее реализации Ч скрывается несколь ко неравноценных, но крайне нужных для чиновника, предпринима теля, эксперта, да и любого грамотного гражданина документов.

Детально проанализированные итоги прошедшего года дают впол не объективную, сбалансированную картину плюсов и минусов соци ально экономической ситуации в стране. Сценарии развития россий ской экономики, ее основных отраслей вплоть до 2015 года в неявной форме приближаются к индикативному плану. Собственно Средне срочная программа Ч проявление нерешительности в постановке приоритетных целей, определении механизмов их реализации и необ ходимых ресурсов.

2. В Программе Ч стратегическая цель - повышение благосостоя ния населения и уменьшение бедности на основе динамического и ус тойчивого экономического роста. Индикатором успешности реали зации этой стратегии должно явиться удвоение ВВП за десять лет.

Впрочем, этот показатель был установлен уже для базового 2002 года.

Ключевым условием достижения стратегических целей является обеспечение неуклонного роста конкурентоспособности России.

Подобная нацеленность программы на обеспечение высоких тем пов роста за счет повышения конкурентоспособности никаких возра жений не вызывает, как и нет сомнений, что в итоге должно расти бла госостояние местного народонаселения.

Однако при более близком знакомстве с текстом выясняется, что главных целей больше. Нельзя не процитировать фрагмент, взятый из первых страниц программы. В современном мире от конкуренции нельзя защититься - в ней можно только победить или проиграть.

Чтобы победить, необходимо создать гибкую, благоприятную, быстро реагирующую на изменение внешних условий экономическую систе мы. Для победы в конкурентной борьбе необходима конкурентоспо собность более высокой, чем у конкурентов.

Конкурентоспособность в свою очередь не возможна без конку ренции. Создание равных условий конкуренции для всех предприятий при ясных и прозрачных правилах игры и есть главная задача Прави тельства в сфере экономики. Вмешательство государства в конкурент ную борьбу предприятий искажает конкуренцию и отдаляет от главной задачи - построения эффективной экономики.

Создание конкурентоспособной России рассматривается Прави тельством как увязанная по целям и срокам задача резкого повыше Социально политические процессы и экономическое состояние России ния конкурентоспособности трех составляющих: человека, государст венных институтов, бизнеса. Диспропорции в развитии каждого из этих элементов не позволяют достичь цели - создания конкуренто способной России 3. На совести составителей можно оставить стилистику правитель ственного документа. Но нельзя не заметить, что главных целей стало больше. Внешняя и внутренняя конкуренция уравнены в правах и од ной из главных целей для Правительства становится, вроде бы, пост роение эффективной экономики. Но и это только потому, что эф фективная экономика сводится к наличию лясных и прозрачных пра вил игры, которые устанавливает Правительство того государства, которое не имеет права вмешиваться в конкурентную борьбу.

Процитированный фрагмент чрезвычайно важен для понимания методологических основ всей программы. Из него следует, что главная цель Ч не обеспечение внешней конкурентоспособности экономики, и уже тем более не повышение благосостояния, а создание условий для совершенной конкуренции. Причем условия эти создает Правитель ство, странным образом отделенное от государства, частью устройства которого и является. Оказывается, что Правительство не ограничивает ся решением перечисленных задач. Оно еще, как следует из последующих объяснений, должно осуществить постиндустриальный рывок, создать по стиндустриальное общество, сократить отставание от развитых стран.

4. Когда главных целей много, то среди них либо нет действительно главной, либо они прикрывают собой что либо иное более существенное.

Такой более важной задачей является создание эффективной рыноч ной среды. Этот вывод подтверждается также оценками, данными в Программе трем этапам социально экономического развития страны, начиная с 1990 года.

Успешное завершение первого связано с демонтажом старой сис темы;

второй (1999 2003) Ч с восстановлением и ростом экономики.

Третий, нынешний определяет формирование системы современных институтов рынка и проведение структурных реформ.

Для решения названных задач, по мнению авторов, предстоит пре одолеть немало препятствий: низкую эффективность управления, от сутствие стимулов для развития человеческого капитала, слабую кон куренцию, неравномерное реформирование, на региональном уров не, низкий уровень интеграции в мировую экономику, слабую дивер сификацию и т.д. При всех обстоятельствах Правительство будет при нимать все меры для сохранения финансовой стабильности.

Выпуск № 5. Абсолютным приоритетом явятся реформы секторов, связан ных с развитием человеческого потенциала (прежде всего образова ния, здравоохранения, науки, инновационной сферы и бюджетного сектора). Выглядит тревожно, памятуя результаты неудачного по фор ме эксперимента с монетизацией льгот. Это чувство усиливается, ког да читаешь заявление о том, что государство, все таки, как оказывает ся, укрепилось и может себе позволить сейчас быть более активным, лактивнее и глубже проводя реформы. Понятно: в случае с предпри нимательством государство не должно вмешиваться, но социальные реформы предписывается проводить радикально.

6. Дальше, Ч еще интереснее. В начальной стадии реформирова ния можно было опираться на достижения других стран, чтобы не повторять чужих ошибок. Теперь же ситуация сложнее и во всем, что касается будущего России, следует вырабатывать собственные, ори гинальные подходы к решению проблем. Вот он, наконец, - третий путь. Не учиться на чужих ошибках, не сверять результаты сделанно го, главное, Ч не бояться совершать собственных, не зависимо от и социальной цены. Ведь цель Ч действие, движение, без боязни насту пить на что угодно, и попасть во что придется.

Неясно только одно, каким образом, лоригинальничая, нам удаст ся привести качество человеческого капитала в соответствие с требо ваниями постиндустриальной, информационной экономики.

Большая часть документа, содержащего проект Среднесрочной программы, пронизана противоречивостью, двойственностью оценок и недомолвок относительно того, что может ждать российское обще ство к 2008 году, времени подведения очередных итогов.

7. Значительно определеннее и логичнее выглядят прогнозные сце нарии развития до 2015 года. Ясно и убедительно показано, что сохра нение таких масштабов зависимости от внешнего фактора, когда за его счет производится половина прироста ВВП, чревата опасностью дестабилизации экономики;

что мы подошли к рубежу, когда действие прежних факторов роста исчерпывается;

накапливается критическая масса условий для торможения экономического роста.

И вывод сделан совершенно точный - нужно сформировать но вую модель экономики и институты развития, а уже для этого и вместе с этим провести институциональные реформы и повысит ка чество человеческого капитала. Государство при этом не отстраня ется, оно призвано проводить долгосрочную политику повышения конкурентоспособности и эффективности в ключевых секторах Социально политические процессы и экономическое состояние России экономики. Для каждого из этих секторов кратко прописывается возможная стратегия.

8. Даются три вероятных сценария социально экономического развития до 2015 года. Есть полное понимание того, что 2008 2011 го ды могут стать сложным периодом торможения роста в силу неблаго приятного стечения внешних и внутренних обстоятельств. Альтерна тивным признается только переход к высокотехнологичной информа ционной модели экономики.

Из трех сценариев - базового (инерционного);

инвестиционного или экспортноориентированного (основан на капиталоемких страте гических проектах в существующих экспортноориентированных от раслях) и инновационного, Ч только два последних при благоприят ном стечении условий приводят к удвоению ВВП.

По первому инерционному сценарию рост экономики составит только 61%. С наибольшей вероятностью желаемый итог дает реали зация третьего сценария (102% роста к 2015 году), к тому же при сни жении энергоемкости и модернизации структуры экономики.

Реализация Среднесрочной программы в рамках третьего сцена рия при проведении активной политики государственного регулиро вания, нацеленной на переход к инновационной экономике на ос нове использования всех возможностей широкого социального партнерства позволяет надеяться на то, что Россия получит истори ческий шанс, чтобы занять конкурентоспособные позиции и упро чить свою целостность.

9. В дальнейшем при разработке работающих правительственных программ не лишним было бы опираться на оценку национального бо гатства, отдельно человеческого капитала, межотраслевые и межрегио нальные балансы производства и потребления ресурсов, на эффектив но работающий сектор государственного предпринимательства и госу дарственных заказов, на легитимные формы партнерства с бизнесом.

Еще одно условие успешного выполнения Среднесрочной про граммы: создание межведомственного или парламентского органа для ее подготовки на основе широкого экспертного участия и осуществле ния последующих корректировок и контроля, ее одобрение в форме принятия Федерального закона. При подобном подходе возможно превратить подобного рода программы из декларации, требующей бе зусловной веры и доверия, в документ, дающий надежное знание и по нимание ориентиров развития для всех: предпринимателей, государ ства и отдельных граждан.

Выпуск № Новое: структурные преобразования на основе стратегий развития 1. Реализация комплекса институциональных мероприятий, под крепленных активной деятельностью правительства в рамках отдель ных инфраструктурных и высокотехнологичных отраслей, уже в сред несрочной перспективе, как предполагается, должно оказать положи тельное влияние на структуру экономики и темпы экономического роста. Новацией программы является включение в нее раздела, посвя щенного устранению структурных ограничений экономического рос та с помощью так называемых стратегий развития.

Существующая структура экономики и система экономических институтов не позволяет ей развиваться темпами выше 5 6% в год.

Доля отраслей, которые могут развиваться темпами выше 7% (пи щевая, химия, лесная, строительные материалы, часть машинострое ния и высокотехнологичные, а также строительство и связь) Ч зани мают в структуре промышленного производства менее 1\3. Отрасли, доминирующие в структуре производства (ТЭК, металлургия, АПК), не смогут расти темпами выше 5%. Пока доля первой группы отраслей не станет доминирующей, общие темпы роста экономики не превысят 7%. По прогнозным расчетам, необходимые изменения в структуре производства могут произойти не раньше, чем к 2011 году.

Для формирования такой модели предложено разработать долго срочную политику развития конкурентоспособности и эффективнос ти, интегрирующую:

стратегический подход к развитию ряда ключевых секторов;

использование точечных налоговых, таможенных мер регулиро вания развития отдельных сфер бизнеса (совершенствование аморти зационной политики, налогообложения нефтедобычи и сферы НИ ОКР);

региональную политику развития, опирающуюся на формирова ние территориально производственных кластеров;

формирование новой прогрессивной институциональной среды в таких традиционно конфликтных секторах, как лесное хозяйство (принятие лесного кодекса), морской флот, рыболовство.

2. Среднесрочная программа Правительства ориентируется на ин новационный сценарий развития, предполагающий активную дивер сификацию экономики и структурные сдвиги в пользу обрабатываю Социально политические процессы и экономическое состояние России щих секторов, наукоемких услуг и экономики знаний. Этот сценарий предусматривает резкое повышение эффективности функционирова ния государственных институтов и активное создание новых линсти тутов развития. Доля государственных инвестиций повышается до, как минимум, 5% ВВП. Это сопоставимо с показателями стран, ре шавших задачи модернизации экономики.

Инновационный сценарий включает реализацию следующих трех групп стратегий развития:

1. Стратегии развития традиционных секторов экономики или стратегии повышения конкурентоспособности секторов, являющихся основой современного экономического роста и жизнеобеспечиваю щей инфраструктуры. Своеобразная подушка безопасности. Вклад в прирост ВВП Ч 1,1Ч1,3% в год. Это:

стратегия развития нефтегазового комплекса;

стратегия развития транспорта Российской Федерации до 2010 года;

стратегия агропромышленного комплекса и рыболовства.

2. Стратегии развития инновационных секторов, или стратегии развития новой экономики Ч стратегии, определяющие переход от сырьевого к инновационному развитию и формирование новых дви гателей экономического роста. Вклад в рост ВВП по сравнению с ба зовым вариантом Ч 0,8Ч1,0% в год:

стратегия Российской Федерации в области развития науки и ин новаций;

стратегия развития и использования информационных и коммуни кационных технологий в Российской Федерации;

стратегия развития авиационной промышленности;

стратегия развития оборонно промышленного комплекса на пери од до 2015 года.

3. Стратегии развития человеческого капитала:

стратегия формирования рынка жилья, развития жилищного стро ительства и жилищно коммунального хозяйства Российской Федера ции на период 2005Ч2010 годы;

стратегия развития образования;

стратегия развития здравоохранения и социально трудовой сферы в части здравоохранения.

3. В наукоемкой информационной сфере реализация стратегий увязана с активным развитием рынка инноваций и наукоемкой про дукции. В то же время запуск этих проектов связан с государственной Выпуск № организационной и финансовой поддержкой, становлением механиз мов частно государственного партнерства и работающих институтов развития. Этот сценарий можно рассматривать как сценарий откры той экономики Ч активной интеграции российской экономики в ми ровой рынок капитала, что проявляется в повышении притока пря мых иностранных инвестиций с 1,4% ВВП до 4 6% после 2010 года.

Результаты расчетов показали, что в рамках инновационного, ин вестиционно ориентированного сценария развития, за период 2008 годов ВВП увеличивается на 27% и примерно на 100 104% за пе риод до 2015 года. В отличие от инерционного ресурсно ориентиро ванного сценария, характеризующегося замедлением темпов роста в 2010 2015 годах, в инновационном сценарии, напротив, в 2012 годах темпы роста ускоряются до целевой планки роста в 7 и более процентов в год.

Основная особенность третьего сценария связана с более интен сивным изменением структуры инвестиций и производства в пользу информационного и высокотехнологичного сектора. Его доля в ВВП вырастает с нынешнего уровня в 8,6% до 17% в 2015 году. Доля инно вационного и высокотехнологичного сектора экономики в инвести циях возрастет вдвое и превысит долю нефтегазового комплекса. С другой стороны, доля нефтегазового сектора сократится с 26,6% до 24%> в 2010 году и 19,2% ВВП в 2015 году. Прогнозируется облагора живание структуры экспорта. Так, доля машин и оборудования в структуре экспорта увеличится с 7,4% в 2004 году до 17,4% в 2015 году.

В результате увеличения вложений государства и частного сектора в развитие человеческого капитала, доля общественных услуг в ВВП не сокращается, как в базовом варианте, а стабилизируется на уровне 17,2%ВВП. Такие параметры развития социальной сферы соответст вуют целевым значениям развития сферы образования (около 5% ВВП), здравоохранения и научной деятельности (повышения финан сирования науки до 2 2,5% в ВВП).

Социально политические процессы и экономическое состояние России Вопросы к докладчику и ответы Вопрос (К.Г. Холодковский):

У меня два вопроса. Если брать не федеральный, а консолидиро ванный бюджет - можно ли считать, что бюджет профицитный, или же он становится сразу дефицитным в этом измерении?

Второй вопрос: как бы Вы, исходя из этого анализа, обрисовали возможность каких то первоочередных мероприятий, которые совер шили бы инверсию этой ситуации и направили бы развитие в деклари руемом, но не осуществляемом направлении, о котором мы говорим?

Ответ:

Приведу только некоторые цифры. Намеченный по закону профицит Федерального бюджета составит примерно 280 млрд. рублей. Но при этом налоговые новации привели к тому, что внебюджетный Пенсион ный фонд становится дефицитным. Возникает также дефицит консоли дированных бюджетов субъектов Федерации. Более пяти лет доходы консолидированных бюджетов во всех субъектах Федерации росли в ос новном за счет инфляции. При этом преобладающая часть налогов и сборов концентрируется в регионах с наиболее высоким уровнем разви тия. В 14 регионах сейчас формируется 60% консолидированного бюд жета страны. Только в 2005 году доходы бюджетов субъектов Федерации уменьшились более, чем на 54 млрд. рублей, а перераспределяемые им расходные обязательства увеличились на 304 млрд. рублей.

Что касается расходов территориальных бюджетов, то большая их часть приходится на такие статьи, как образование, здравоохранение, ЖКХ, социальная политика и дорожное хозяйство. В совокупности это 60 70% всех расходов. Таким образом, социальная политика феде рального государства ориентирована на исполнение широкого круга передаваемых с федерального уровня социальных мандатов за cчет финансовых ресурсов региональных бюджетов. При этом состав соб ственных налоговых доходов консолидированных бюджетов субъек тов Федерации изменился в сторону снижения значения региональ ных и местных налогов. По оценкам, поступления от региональных налогов в этом году составят только 16 17% налоговых доходов субъ ектов Федерации.

Какой же из этого можно сделать вывод? При таком распределении обязательств и ресурсов между бюджетами различного уровня задачи Выпуск № социально экономического развития, особенно, в среднесрочной перспективе, могут решаться только путем балансирования всего кон солидированного бюджета страны (бюджеты всех уровней и внебюд жетные фонды). Для этого необходимо определять размер всех сово купных расходов, начиная с самого нижнего - местного самоуправле ния, рассчитывать прогнозируемые доходы бюджетов всех уровней.

Только сопоставив две эти величины можно найти ориентировочный совокупный дефицит или профицит консолидированного бюджета.

Не профицит Федерального бюджета, а именно этот показатель ха рактеризует возможности государства выполнять его обязательства перед обществом.

Относительно второго вопроса. Дело не только в том, что следует признать концептуальные заблуждения в общей направленности Программы бюджетного федерализма (она принята еще в 2001 году), которая продолжает усиливать различия в уровнях развития россий ских регионов. Следует, наконец, изменить модель экономического развития в целом, развернув ее в сторону развития условий конкурен тоспособности за счет качества экономического роста. Разработано достаточно много хорошо продуманных и целостных предложений.

Они содержат различные сценарные представления о последствиях выбора той или иной модели развития:: от инерционной до инноваци онной. Есть и предложения по осуществлению жестких программ мо билизационного характера. Они предполагают усиление программи рования и внедрения стратегического планирования, а также наличие ответственных перед обществом и государством за их практическую реализацию экономических и политических субъектов.

На мой взгляд, если будет окончательно выбран более мягкий инерционный путь, то следует смириться с тем, что уже в обозримой перспективе российское общество будет иметь государство с иной территорией, иной социальной и экономической структурой. В этом случае следует готовиться к крупным миграционным потокам, новому размещению населения. Это гипотетическое предположение может стать реальностью в крупных масштабах в результате неравномерного развития различных территорий.

И уже сейчас не лишней была бы программа концентрации населе ния в наиболее удобных для проживания регионах Европейской части России, и части Сибири, где плотность населения ныне на порядок ниже, чем была даже до 1917 года. Только в Центральной зоне России дефицит населения составляет от 11 до 13 млн. человек. Это проблема Социально политические процессы и экономическое состояние России выходит далеко за пределы узко демографических подходов.

Есть еще один фактор, который нельзя не учитывать при проведе нии любых преобразований. В условиях быстро развивающейся гло бализации, мне кажется, нами упускается, и упускается катастрофи чески, фактор времени.

Вопрос (С.С. Сулакшин):

Три вопроса. Первый: какова сейчас иерархия нормативных доку ментов, определяющих планы развития, в том числе бюджетирование, например, начиная с послания Президента и бюджетного послания Президента. Как дальше эта пирамида построена и реализуется?

Второй вопрос: кто же все таки авторы на экспертном уровне про граммы среднесрочного развития, может это переводчики с англий ского, может известные отечественные специалисты или центры? И третий вопрос неизбежный, он всегда всплывает: все таки умысел ли это, вся эта неразбериха и негативный фон развития, или это невеже ство и какие то комбинации фактора?

Ответ:

Сразу хочу отметить, что стремление составлять бюджет, ориенти рованный на результаты, можно оценить только положительно. О не обходимости перейти к составлению среднесрочных бюджетов или финансовых планов, по крайней мере., на трехлетнюю перспективу первыми неоднократно заявляли обе палаты Федерального собрания еще с 1999 2000 гг. Это нормальная практика для большинства разви тых стран. На основе программы или/и индикативного плана состав ляется бюджет, иначе говоря, финансовый план государства. Однако, несмотря на существование, принятого в 1995 году и доселе бездейст вующего закона О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации до на стоящего времени у нас нет программ, принимаемых и утверждаемых законодательными органами, которые служили бы основой для со ставления бюджетов.

И только в 2004 году предприняты попытки разработать цели, зада чи и показатели эффективности для контроля за деятельностью мини стерств, федеральных служб, агентств, ведомств и бюджетных органи заций. Эта работа проводилась без должного финансового обеспече ния, без широкого обсуждения методологии и необходимых проце дур, в спешке, в отсутствие окончательно утвержденной и сложив шейся структуры ведомств, на ходу реформировавшихся в соответст Выпуск № вии с Административной реформой. В основу были положены пред ложения, прежде всего зарубежных экспертов и узкого круга специ фических российских специалистов. Замысел был в целом правиль ный, но реальное исполнение исключительно слабое, оторванное от реальной жизни целых отраслей российской экономики. В основе це леполагания Ч Послание Президента Федеральному Собранию, хотя этот документ изначально носит другое назначение и не может слу жить фундаментальной основой количественного определения пока зателей деятельности ведомств или финансового планирования.

Только совсем недавно - в начале марта появилось Постановление Правительства №118, утверждающее Положение о разработке пер спективного плана Российской Федерации и увязке с ним проекта фе дерального закона о федеральном бюджете на следующий год. Там же, наконец, устанавливается перечень документов, которые должны вы страивать последовательную работу по, фактически, индикативному планированию социально экономического развития. За это велась внутренняя борьба в аппарате Правительства и секретариате главы правительства практически на протяжении всего предшествующего времени.

Перспективный финансовый план страны и проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должны разрабатываться в соответствии с Бюджетным кодексом, бюджетной политикой, определенной в ежегодном послании Президента РФ, Фе деральному Собранию, Бюджетном послании Президента, утверж денной Правительством среднесрочной программой социально эко номического развития страны., Сводным докладом о результатах и ос новных направлениях деятельности Правительства, исходя из сценар ных условий функционирования российской экономики и прогноза социально экономического развития страны на очередной год и сред несрочную (трехлетнюю) перспективу.

А что касается умысла, то и он возможен... Ведь слабый, и государ ство здесь не исключение, всегда находится в невыгодном положении.

Коррупция, корысть, и алчность, бизнес деятельность от политики парализуют нормальную жизнедеятельность государственного орга низма, препятствуют внедрению программ, прозрачности процедур и блокируют контроль и оценку результатов.. Но не менее опасно неве жество, низкий профессиональный уровень, отсутствие государствен ного мышления и навыков, говоря словами М..Вебера, позитивной бюрократии.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Вопрос (А.Н. Медушевский):

Вы говорили о цикличности мирового экономического развития.

Вы имели в виду цикл Кондратьева, когда говорили о том, что период 2011 г. и далее будет спад мировой экономики? В таком случае возни кает вопрос: как эта экономическая ситуация соотносится с мировой, как мировой экономический спад может воздействовать на Россию, и наоборот, как Россия может воздействовать на мировое развитие?

И второй вопрос: существует ли какая то возможность научного прогнозирования, может быть аналог конъюнктурного института, ко торый был в 20 е годы?

Ответ:

Характеризуя прогнозы и сценарии возможного развития до года, я имел в виду, прежде всего краткосрочные 10 11 летние циклы мировой экономики. Именно с ними, прежде всего, может быть свя зана, т.н. пауза роста в 2008 2010 гг.

В результате административной реформы признано излишним суще ствование Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, преемника вычислительного центра Госплана, накопившего огромные базы данных. В какой то мере, при желании, Центр мог бы стать анало гом Конъюнктурного института, используя колоссальную базу данных, собранных еще Госпланом. Однако Центр с большим трудом сохранен в урезанном виде. Его функции частично приняли на себя департаменты МЭРТ, занимающиеся разработкой прогнозов и стратегий развития.

В рамках рабочих групп Совета по конкурентоспособности Прави тельства предпринимаются попытки усилить прогностическую роль экономических и социальных ведомств государства.. Изучен и обоб щен зарубежный опыт. Определенную поддержку этой работе оказы вает Торгово промышленная палата.

Что касается взаимовлияния развития российской и мировой эко номики, мне кажется, сказано довольно развернуто в основном вы ступлении Добавлю только несколько моментов. Утечка капиталов, высококвалифицированных специалистов и ученых (50 70% ученых биологов, математиков и физиков выехали из страны), вывоз матери альных ресурсов в течение многих лет при заниженном курсе рубля к доллару, падение нашей промышленности - все это одновременно служило и еще служит источником стабилизации мировой экономи ки. А что касается влияния на нас, то оно проявляется по многим на правлениям: от привязки нашей денежной массы к корзине ведущих валют до зависимости обрабатывающей промышленности от зарубеж Выпуск № ных технологий и ресурсов, и топливно энергетического комплекса от мировой конъюнктуры на его продукцию. Введенные стабилизаци онный фонд и профициты служат средствами возможного смягчения неблагоприятных колебаний циклов мирового экономического раз вития. Традиционно профициты служат для компенсации потерь от циклических колебаний..Они накапливаются в течение короткого времени на 3Ч5 лет, никто не держит их долго, потому что умеренный дефицит - это не негативное явление, а инструмент макроэкономиче ской политики государства, используемый в целях модернизации или переструктурирования экономики. Напомню, что в Европейском Со юзе известен норматив - бюджетный дефицит, но в пределах 3%.

Вопрос (Ю.А. Красин):

Заголовок Вашего доклада состоит из двух частей - бюджет и либе рально корпоративная модель экономического развития. Не очень ясно по поводу либерально корпоративной модели. Вы считаете, что у нас сейчас либерально корпоративная модель и критикуете ее, или Вы считаете, что надо внедрять либерально корпоративную модель, а бюджет мешает этому процессу?

Ответ:

Сожалею, если сложилось такое впечатление. Я не имею ничего против либеральной модели экономического развития при наличии ясного видения государством перспектив, сбалансированной структу ре корпораций и малого бизнеса, отлаженной системе социального партнерства и гарантированной ответственности государства и бизне са перед населением.

В докладе мне хотелось обратить внимание на то, что бюджетный инструментарий, который использует Правительство, направлен на создание либеральной модели экономики с сильными корпорациями и малым предпринимательством Уверен, что нам нужно выращивать и поддерживать, особенно в инновационных сферах, крупные корпора ции конкурентоспособные на глобальных рынках. Для экономики хо рошо, если есть малый, средний отечественный бизнес, ориентиро ванный на внутренний рынок, достаточно емкий по платежеспособ ности и готовый поддерживать и потреблять продукцию обрабатыва ющих отраслей промышленности.. При этом они все, естественно, должны нести равную ответственность как перед государством, так и перед обществом. Только тогда может сложиться какая то устойчивая и разумная экономическая и социально политическая модель.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Но пока всему этому мы только учимся. А тем временем государст во разгружает себя от лизлишних обязательств. Расчет же на то, что средства, передаваемые в негосударственный сектор экономики, зара ботают автоматически на обеспечение устойчивого и высокого эконо мического роста причем в отсутствие необходимой разветвленной ин фраструктуры рынка, может привести к противоположным весьма не гативным последствиям для социально экономического развития страны.

Вопрос (Г.И. Вайнштейн):

Правильно ли я Вас понял, что наличие у нас краткосрочных бюд жетов мешает долгосрочному планированию? А что, действительно во всех успешно развитых экономиках существуют долгосрочные бюд жеты? Может быть ситуация такова, что есть некая общая долгосроч ная цель, общие стратегические планы и под них, так или иначе, под верстываются детально прописанные, тщательно проработанные краткосрочные бюджеты? Вы говорили об американском варианте, но у меня нет уверенности, что повсеместно долгосрочные трехгодичные или пятигодичные бюджеты Ч это панацея. В чем же беда, что у нас нет долгосрочной стратегии, поскольку краткосрочно спланирован ные бюджеты не обеспечивают такую долгосрочную стратегию и реа лизацию ее, или же у нас краткосрочный бюджет строиться таким об разом, что он не соответствует той долгосрочной стратегии, которая имеется или должна иметься?

Ответ:

У большинства стран и у всех крупных глобальных экономических игроков есть хорошо налаженное стратегическое планирование.

У нас есть отдельные стратегии до 2015 или 2020 гг. отраслевого ха рактера. Они практически не взаимоувязаны. Общей утвержденной стратегии социально экономического развития страны нет до сих пор, есть только предположения, проекты, сценарии.

Сам краткосрочный бюджет нисколько не мешает реализации стратегии, Между ними нет противоречия - это связанные инстру менты макроэкономического регулирования.

Важно другое - иметь стратегию, которая является результатом со циального консенсуса.. Должно быть понятно,.кто ее разрабатывает, как она согласовывается и принимается, а также кто ее корректирует и осуществляет. Необходимы центры стратегического мышления, принятия и реализации стратегических решений.

Выпуск № Выступления Сценарии и реальность А.Н. Барковский, доктор экономических наук Поскольку наш семинар комплексный, т.е занимается обсуждени ем как социально политических, так и экономических процессов в России, хотел бы высказаться именно с этих позиций и призвать кол лег к такого рода дискуссии.

Я, так же как и докладчик, внимательно изучал три сценария раз вития российской экономики в рамках прогноза МЭРТ до 2015 г. Ес ли отталкиваться от формулы ныне действующего патриарха россий ской экономики академика Н.П.Федоренко, то прогноз - это по су ществу ответ на вопрос: что будет, если Е Так вот складывается впе чатление, что эти сценарии вообще оторваны от социально политиче ской и экономической ситуации в нашей стране, что они не то чтобы технократичны, а скорее смоделированы весьма абстрактно. В этой связи, разделяя в целом оценки докладчика, я бы их даже обострил именно за счет усиления социальной составляющей. Если первый, инерционный вариант основан на том, что будем жить по старому, без всяких элементов новизны в экономической и социальной политике, то следовало бы сказать и элите, и обществу в целом, какие конкрет но, в каких областях общественной жизни нас ожидают потрясения.

Такой прогноз не только имел бы право на существование, он был бы востребован политическими структурами власти.

Второй вариант носит проектно сырьевой характер. Но с таким вари антом мы уже сталкивались в новейшей истории. В какой то мере это и новый курс Рузвельта, это курс на милитаризацию экономики (вклю чая автобаны) Гитлера и наша советская программа индустриализации.

Почему же не дается оценка этого варианта с точки зрения последствий такого рода нагрузки на нынешнее и последующее поколения?

Третий вариант - инновационный. Вероятно, он лучший. Но опять таки это требует доказательств с позиции не только и не столько со ревновательной с другими странами, но прежде всего с позиции ре Социально политические процессы и экономическое состояние России зультатов для собственного общества на основе социально ориентиро ванной экономики.

Мы зачастую уповаем на магическую силу политической воли. Но эта воля может давать результаты лишь в определенной среде. Если нет опоры в народе - эта воля вязнет как в болоте. Поэтому меня, и навер ное, не только меня, мучает вопрос: когда мы закладываем эти цифры и направления развития, задумываемся ли мы о том, какое государство мы создаем? Способна ли та система, которая сегодня заявлена в нашей Конституции, но по существу не соответствует этим заявлениям, ре шить поставленные в наиболее приемлемом сценарии задачи? Поэтому, будучи экономистом, я с тревогой ставлю вопрос: почему в наших эко номических рассуждениях и оценках, в обсуждениях, мы абстрагируем ся от того, в каком направлении пойдут процессы государственного строительства, политического и социального развития, если мы при мем за основу тот или иной сценарий? Я мог бы назвать еще с десяток сценариев в прогнозах отечественных и зарубежных исследователей, но и там идут рассуждения в основном только о динамике и структуре ВВП, а не о сопровождающем эти процессы общественном развитии.

Пробудить политическую волю А.А. Галкин, доктор исторических наук Хотелось бы поблагодарить докладчика за превосходный анализ.

Данные им оценки хорошо фундированы и убедительны. Вместе с тем они требуют ответа на вопрос: в чем же, однако, причина ситуации, столь хорошо описанной в докладе? Низкая квалификация ответст венных за нее лиц, злой умысел или что то другое?

Мне кажется, что Анатолий Николаевич Барковский зря иронизи ровал по поводу понятия политическая воля. Проявить ее - не озна чает просто топнуть ногой, хотя это тоже иногда полезно. Политичес кая воля - это, прежде всего, наличие у правящей команды выверен ной, или хотя бы очерченной стратегии, которая реализуется через ряд практических программ и действий, также как и намерение осущест вить эту стратегию на практике.

Выпуск № Как же обстоит дело с политической волей у нынешней власти? Ут верждать, что у нее, вообще, нет политической воли, значило бы гово рить неправду. В определенных случаях она ее проявляет. Например, когда надо выстроить по ранжиру самовольничающих губернаторов, лцыкнуть на недисциплинированных олигархов, срезать расходы на образование и науку или залезть в карман нуждающимся квартиро съемщикам и льготникам пенсионерам. А вот для перехода от сырье ориентированной, инерционной к инновационной экономике поли тической воли нет. О причинах этого следует поговорить особо. Для сегодняшнего разговора, как мне кажется, достаточно констатировать данный факт.

Если принять его за исходную точку рассуждения, то все остальное станет понятным. Власть вполне устраивает та экономика, которой она сейчас располагает. Поэтому ей не нужны рецепты усовершенст вования, которые предлагают ей умные специалисты. Естественно, что, чем перспективнее эти рецепты, тем сильнее их отторжение.

Разумеется, прямо признать это власть не решается. Действитель но, это было бы крайне неразумно. Поэтому время от времени произ носятся правильные слова. Но правильные дела за ними не следуют.

У нас стало принятым в дискуссиях ссылаться на послания прези дента. При этом их трактуют как проявление политической воли и вы сказывают недоумение по поводу того, что она не реализуется. Такая трактовка кажется мне крайне наивной. Неужели не ясно, что посла ния это чисто пиарский документ, который обычно составляют иде ологи, которых интересуют не практические действия, которые вроде бы должны последовать за его публикацией, а восприятие сказанного общественным сознанием. Поэтому, в зависимости от изменения си туации, в году Х пишут одно, в году Х+1 другое, а в году Х+ 2 полно стью забывают о том, что было провозглашено раньше.

Вы, в своем докладе, предлагаете убедительную систему методоло гических подходов, искренне предполагая, что кто то пребывающий у власти хочет получить соответствующие позитивные результаты.

Иными словами в Ваш анализ имплицитно включено представление о наличии политической воли, направленной на усиление инновацион ного начала в экономической сфере. А ее то и нет!

Видимо главное - в другом. В том, как побудить власть захотеть сдвинуться в этом направлении. Но это уже не экономический, а по литологический вопрос. Опыт, накопленные за последние годы, сви детельствует, что без давления извне, со стороны общества, такое же Социально политические процессы и экономическое состояние России лание не появится. А может ли общество оказать такое давление в ус ловиях, когда служащие для этого институционализованные каналы, практически, парализованы? Не напрашивается ли в этих условиях вывод о вполне возможном оживлении того, что я называю майдани зацией политического процесса. Это очень опасный процесс, ибо его результатом может стать общественно политический хаос, со всем со путствующими ему последствиями.

Но если не состоится майданизация политического процесса, а, с другой стороны, сохранится нынешний паралич институциализиро ванной системы обратной связи, то мы обречены на полный застой, который, в свою очередь, чреват нарастающим гниением и распадом.

Конечно, абсолютного тупика в общественно политическом разви тии не бывает. Выход, разумеется, есть. Но это тоже специальная тема, требующая особого обсуждения.

Неумелость ведет к несостоятельности государства С.С. Сулакшин, доктор физико математических наук, доктор политических наук Доклад и дискуссия выводят нас с несколько узко направленной темы федерального бюджетирования на анализ качества государст венной системы управления, ее внутренних приводных механизмов и подталкивают к глобальным и по большей части печальным выводам.

Принимая эстафету от А.А. Галкина думаю, что майданизация это только одна сторона актуального российского процесса. Более общей его характеристикой является сваливание тысячелетнего государства в разряд несостоявшихся государств. Итогом бытия подобных государств ятановятся распадные явления по территориям, демографическим гу манитарным признакам и параметрам. Но подталкивают к такой оценке и аналогии. В частности, модель режимов в государствах, со предельных России, генетически не очень различается с российской.

Последний пример Ч Киргизия, когда за сутки исчезает государствен ность, убегает верховный главнокомандующий, президент, милиция вдруг исчезает и начинаются погромы. Оказывается, что институты, Выпуск № механизмы и структуры, в том числе критического значения, оборон ного, правоохранительного существуют как эфемерные сущности. И хватает небольшого толчка, чтобы глиняная пирамида развалилась.

Большое ли отличие в этом отношении представляет качество россий ских государственных институтов и управленческих пирамид?

В этом отношении мне хотелось бы на трех тезисах остановиться.

Первое. Государственная дисциплина применительно к бюджетной дисциплине. На самом деле в российской практике есть документы бо лее чем однолетнего финансового планирования - это неупомянутый инструмент федеральных целевых программ. Они разрабатываются и утверждаются правительством на несколько лет, может и пять лет, ино гда более чем на пять лет, скажем государственная программа вооруже ния. И естественно, что будучи утвержденными правительством, с вы сокой вероятностью ежегодно в проекте бюджета они предлагаются к финансированию. С еще более высокой вероятностью они утвержда ются парламентом, но уровень исполнения финансовых назначений в 90 е годы менялся от 3% до 30% по отдельным годам и программам.

Сейчас он тоже далек от 100 процентного исполнения. Именно фи нансовое неисполнение закона о бюджете является одним из источни ков профицита или иначе его еще называют неиспользованные ос татки на счетах федерального бюджета на конец года. Казалось бы, в нормально функционирующем государственном механизме подобная финансовая недисциплинированность должна быть мгновенно нака зуема в отношении министра финансов, казначейской системы и тому подобных элементов, органов или лиц. Но ничего подобного никогда не происходило. Наоборот, в докладе был приведен пример, когда вы ясняется де факто, что закон о бюджете не является законом в консти туционном смысле, потому что он, как я обращаю внимание, не испол няется. Возможно ли вмешательство и модификации этой ситуации?

Совершенно понятен ответ: а почему нет? Почему силовики будучи приучены к дисциплине: уставной, армейской и т.д. вдруг забыли, что за неисполнение приказа или подобного документа надо наказывать?

Перехожу здесь ко второму тезису, связанному с заданным вопро сом Ч почему. Потому что начинают преобладать профессиональные, индивидуальные человеческие качества в чиновничьем пространстве, которые недоступны контролю, модификации, исправлению со сто роны общественных институтов. Речь идет о качествах не самых пози тивных. Происходит быстрая мутация мотивов, целеполаганий у лю дей, пришедших во власть. Она сводится по большинству к простому Социально политические процессы и экономическое состояние России набору - побольше украсть, получше припрятать хвосты, подольше просидеть любыми методами в своих креслах, и этот процесс стано вится саморазвивающимся. Нет сдерживающих модифицирующих факторов, а упование в наших дискуссиях ограничивается только апелляциями к некой воле. Воля Ч тоже субъективный фактор, кото рый точно так же, применительно к конкретному человеку и к кон кретной группе, его окружающей, на наших глазах подвержена упомя нутой мутации. Причем, когда я эти тезисы сейчас выдвигаю, я не на хожу и не думаю, что кто то может быстро обнаружить рецепты а как же рефлексировать на эту констатацию. Потому у меня и возникает фатальное предположение, что несостоявшееся государство не такой уж фантастический прогноз для российского государства. Очень узка принимающая решения группировка людей. В докладе в виде вопроса было обращено внимание на проблему - а кто же руководит, кто раз рабатывает стратегии, кто генерирует наборы ценностных целеполага ний, решений и т.д.? По всей видимости, это очень небольшая групп ка людей, которые за каким то междусобойным столом вырабатывают решения. Важно, что данные решения производны, масштабируются от человеческих, профессиональных, личностных, гражданских и иных потенциалов этого конечного набора людей. Но, так сказать, проба их способностей, по видимому, надо признать, не выдерживает критики. А коль скоро нет механизма, замещающего этих людей или повышающего пробу их профессиональных способностей, вновь под ходим к фатальному предположению.

И наконец, третье. На самом деле есть целый ряд технологизиро ванных решений, которые как то могли бы купировать, нейтрализо вать указанные явления.

Обратим внимание на систему нормативных документов в Рос сии, которые имеют дело со стратегическим планированием, про граммированием развития страны. Все начинается с Конституции, по которой президент определяет основные направления внешней и внутренней политики. Далее. основным инструментом является ежегодное послание президента, но никакого регламента, описыва ющего содержание послания президента, его преемственность по отношению к предыдущим, его адресацию, обязательность испол нения его содержания для кого бы то ни было - ничего этого нет.

Совершенно справедливо отмечалось, что послание президента пиаровский документ, пиаровская акция. В прошедший год, впер вые и то по инициативе, наверное, М.Е. Фрадкова в правительстве Выпуск № заговорили: а не должны ли мы исполнять послания президента, а не нужно было бы в этой связи издать постановление правительст ва, построить планы работ федеральных органов исполнительной власти? Воля проявилась. Но на месте этой воли мог бы быть со вершенно жесткий нормативный документ, регламентирующий де ятельность правительства по исполнению послания. президента, регламентирующий строгий обязательный смысл содержания и рас порядительного мандата самого послания. В общем не так трудно правовикам, специалистам в конституционном праве, было бы та кого рода регламенты предложить, разработать и внедрить. Нам в конкретной практике довелось анализировать качество всех нацио нальных доктрин Российской Федерации. Доктрины Ч это не зако ны, это документы странного такого местоположения между кон ституцией и исполнительным механизмом. Возьмем большинство из этих доктрин: национальной безопасности, экономической безо пасности, информационной безопасности, стратегию транспортной политики Российской Федерации и другие. Системно анализируя их, можно увидеть, что нет адресата, нет программирующего харак тера по срокам, по исполнителям, по ресурсам, нет распорядитель ного мандата и невозможно ответить на вопрос Ч для чего они на писаны. В лучшем случае - это система взглядов. Задается вопрос: а кого интересует эта система взглядов? Какое она имеет отношение к пирамидально устроенному механизму государственного управле ния, в котором должно быть программирование, планирование, проектирование, предвидение и т.п.? Таким образом возникает тех нологическая нормативная конституционно конструирующая зада ча выработки регламентов, которые были бы обязательны для самих государственно управленческих документов и которые были бы ин вариантны для правящей команды.

Ведь можно надеяться, что любой пришедшей команде, любому пришедшему лидеру способностей хватит хотя бы на то, чтобы взять регламент, прочитать и исполнить его. Может это было бы какой то небольшой страховкой от изгибов истории, которые связаны с заго гулинами руководящих руководителей, и их очень узкими неведомы ми командами, от создающейся с исторической неизбежностью ситу ации в России.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Бюджет и регионы Н.Ю. Лапина, доктор политических наук Я постоянно сталкиваюсь с абсурдностью бюджета в части межбю джетных отношений. То, о чем говорил докладчик в заключительной части, самым непосредственным образом относиться к моей работе, а я занимаюсь регионалистикой. Формально в соответствие с Конститу цией Российская Федерация является федеративным государством. Но в сфере финансовых отношений у нас складывается централизованное государство. Непродуманная, неаргументированная централизация средств на федеральном уровне является результатом усиления госу дарства, которое с 2000 г. стягивает на себя все больше экономических ресурсов. Это происходит на фоне политического ослабления регио нов, их элит и регионального лобби в законодательной ветви власти.

Но главное, о чем мне хотелось бы сказать, касается отсутствия стратегии у нашего государства. Остановлюсь на трех важных, на мой взгляд, вопросах. Первое. Мне представляется, что вырабатывать стратегию в расколотой стране очень сложно. Что я имею в виду? В России на сегодняшний день отсутствует консенсус по важнейшим вопросам. Политическая демократия не стала абсолютной ценностью для россиян. Опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что политическая демократия вызывает положительные ассоциации у лиц, выигравших от реформ и сдержанное у неудачников (55,3%:33,6%). Для многих наших сограждан панацеей остаются авто ритарные методы управления. Неоднозначно в России оцениваются результаты приватизации: большая часть российских граждан считают перераспределение собственности, произошедшее в стране, нелеги тимным. Все это не может не осложнять проблему выбора стратегии.

Второе. С.С. Сулакшин говорил о технологичных способах реше ния проблемы, но вопросы здесь стоят прежде всего в плоскости по литической. Технологии существуют не сами по себе, но следуют за политикой, определяются политическим выбором конкретных поли тиков. Бюджетный процесс - это процесс политический. Эффектив ная политическая оппозиция могла бы составить конкуренцию правя щему классу. А разработка этой оппозицией собственной стратегии могла бы стимулировать работу в этом направлении людей, которые Выпуск № находятся у власти. Но в России, к сожалению, такой оппозиции не существует, как нет и реальной конкуренции во власти.

Третье. В политологии и социологии существует такое понятие, как стратегическая элита. От стратегической элиты зависит очень многое.

И то, как деньги зарабатываются, и то, как они расходуются. В России стратегическая элита отсутствует. Но зато существуют люди, случайно пришедшие к власти, многие из которых понимают, что каждую мину ту могут этой власти лишиться. Короткий тренд собственной политиче ской карьеры и определяет принимаемые ими решения. Думать на пер спективу они просто не могут. Российская политика, говорю об этом с большим сожалением, строится на принятии сиюминутных решений.

Бюрократия ведет страну в застой К.Г. Холодковский, доктор исторических наук Создается впечатление, что не только не предпринимается кон кретных шагов, направленных на достижение декларированных це лей, то есть на выведение страны из трудного положения и смену па радигмы развития, но, наоборот, предпринимаются какие то дейст вия, которые противоречат этим декларированным целям.

Что я имею в виду? Если речь идет о переориентации страны с сы рьевого развития на инновационное, то это предполагает заботу о че ловеческом капитале. Без адекватного человеческого капитала ника кое инновационное развитие невозможно. Тем не менее, целый ряд шагов последнего времени свидетельствует о том, что этим человечес ким капиталом явно пренебрегают. Прежде всего, такие сферы, как образование, здравоохранение, все больше сбрасываются с федераль ного уровня и оставляются на усмотрение регионов. Именно на усмо трение, потому что регионы не имеют достаточных финансовых воз можностей для развития того же образования. Мы только на днях уз нали, что, оказывается, в бюджете на 2005 г. вопреки обещаниям, ко торые были даны до этого, уменьшено на 43 тысячи количество бес платных мест в высших учебных заведениях. Что это, как не пренебре жение человеческим капиталом? А предполагаемая реформа науки?

Социально политические процессы и экономическое состояние России Практически она выливается в экономию на науке, причем мелочную экономию, потому что расходы на науку составляют незначительную часть бюджета в сравнении с другими направлениями расходов.

Все это заставляет думать, что никто всерьез о переориентации на шей экономики не думает. Я думаю, что не случайно наш разговор се годня все время соскальзывает с экономических и бюджетных про блем на социально политические. Потому что ключевой ответ, поче му все это происходит, лежит в этой области, прежде всего в ответе на вопрос, кому принадлежит власть в стране. Можно определенно ска зать, что власть в стране принадлежит бюрократии и связанной с этой бюрократией группе олигархов.

Если мы вспомним, что собой представляет российская бюрокра тия, то совершенно не удивительна та ситуация с прогнозированием, программированием, с бюджетной политикой, которая у нас прово дится. Потому что российская бюрократия мало изменилась с совет ских времен, а если и изменилась, то в целом скорее к худшему, не смотря на вкрапление в ее тело каких то более современных элемен тов. Никогда, по моему, не было такого чистого господства бюрокра тии, как сейчас. Ее деятельность направлена на то, чтобы служить не Родине, не делу, не обществу, а своим собственным интересам, на правлена на фактическую приватизацию государственных полномо чий. В этих условиях даже появление во главе государства какого то лица, искренне стремящегося к кардинальным преобразованиям, вряд ли что то меняет, если не меняется характер власти.

Мы знаем из истории, как пытались проводить реформы наши са модержавные правители. Обычно появлялась реформаторская фигу ра, которая выдвигала программу преобразований, затем начиналась борьба между реформаторами и противниками реформ, в результате которых возникал гнилой компромисс. Затем этот гнилой компро мисс еще больше обессиливался, обессмысливался на средних и низших этажах управления. Поэтому мне думается, что, конечно, многое зависит от отсутствия политической воли, но даже если ка ким то чудом у нас на вершине власти появилась бы искомая поли тическая воля, она была бы очень быстро нейтрализована этим вяз ким сопротивлением бюрократии, которая сейчас чувствует себя хо зяином положения.

Что же в этих условиях может подать слабое подобие надежды, что наша страна действительно не свалится в число несостоявшихся го сударств? Мне кажется, только то острое противоречие, которое су Выпуск № ществует между объективной необходимостью, исторической потреб ностью в реальных преобразованиях, реальном повороте к новым ру бежам, и тем совершенно нетерпимым положением, которое сейчас возникло в практике нашей власти. Рано или поздно это противоре чие должно разблокировать ситуацию.

Мне кажется в связи с этим, что та майданизация, о которой го ворил А.А. ГалкинЧ явление более сложное. Конечно, происхождение ее ясноЧ я здесь полностью согласен с Александром АбрамовичемЧ это блокировка каналов обратной связи. Согласен также, что сейчас, при наличном состоянии общественного сознания, лучше сказатьЧ подсознания масс, выходящие на улицу толпы несут с собой много темного, традиционалистского, архаического, что может вылиться в такой мутный поток, который в определенный момент захлестнул Киргизию. Но мне кажется, что есть и другое.

Потому что те протестные настроения, которые начали проявлять ся на рубеже 2004Ч2005 года, принесли с собой не только мутную волну и подъем национал патриотических, популистских настрое ний. Не забудем, что они нарушили конформистское молчание, ко торое было характерно в последние годы для нашей страны. Они бро сили вызов привычной апатии, неумению объединяться, отсутствию солидарности, недоверию друг к другу. Когда массы начинают подни мать голову, это далеко не всегда выливается в те формы, которые мы приветствуем, которые способствуют выходу страны из тупика. Но при этом возникают какие то элементы активизации рядовых граж дан, политического участия, которые могут подтолкнуть ситуацию, создать почву для работы тех сил на разных этажах общественного здания, которые действительно заинтересованы в сломе монополь ного господства бюрократии, выходе на более просвещенные, демо кратические рубежи развития. Так это или нет, должно показать бли жайшее будущее. Во всяком случае, длительное сохранение глубоко го противоречия между объективной потребностью в прорыве вперед к современным рубежам и застоем, который стал надвигаться на страну, пагубно для ее будущего.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Что такое современные бюрократы А.Л. Андреев, доктор философских наук Мне по сути дела не с чем спорить в докладе. Я бы сказал, что та пе чальная картина, которая нарисована, Ч а мы все сознавали, что дело обстоит именно так, Ч убеждает, что наши подозрения являются пра вильными. В дискуссии мы попытались наметить какие то пути выхо да, хотя, может быть, это громко сказано. Характерно в этом отноше нии выступление К.Г. Холодковского. Но тут я должен с ним поспо рить в той части его выступления, где речь шла о бюрократии как о главном в современной России факторе стагнации и деградации обще ства. Виновата бюрократия Ч это достаточно традиционная, клиши рованная формула. При этом нельзя сказать, что она в принципе не правильна. Но сегодня, похоже, складывается совершенно новая, не привычная ситуация, когда бюрократии часто бывает не слишком много, а слишком мало. Собственно, настоящей бюрократии то и нет. Ведь если у человека на кабинете висит табличка, что он является, допустим, руководителем департамента, это не делает его еще бюро кратом. Бюрократия это определенный тип рациональности, специ фический набор знаний и компетенций, особые корпоративные отно шения. У тех, кто наделяется управленческими функциями сегодня, часто нет ни одного, ни другого, ни третьего. Роль бюрократов сего дня все чаще выполняют совершенно случайные люди. Разве Шамано ва, ставшего в свое время губернатором Ульяновской области, можно назвать бюрократом? Не по формальной должности, а по существу?

Бюрократом был его предшественник, кадровый партработник Ю. Го рячев. Результаты его правления известны: застой, ползучая корруп ция, распространение патрон клиентских отношений, кумовство. Все были, конечно, недовольны, но так или иначе баланс противоречий в социуме по принципу сам живи и давай жить другим довольно умело поддерживался на протяжении многих лет. Приходит Шаманов, кото рый никакой подготовки для исполнения функций губернатора не имеет. И что же? Все моментально развалилось. Если раньше жизнь была трудной, везде царила несправедливость и неэффективность, то теперь жить стало вообще невозможно. А Евдокимов на Алтае? Это ведь далеко не все, а просто наиболее яркие примеры.

Выпуск № Одним из показательных примеров вытеснения бюрократии явля ется образование. Возьмем общественные науки. Раньше они находи лись под партийной опекой. Что означала эта опека, как она отража лась на качестве исследований, в данной аудитории разъяснять не нужно. Но все же тех, кто отвечал в ЦК за этот участок, мы знали. Зна ли и тех, кто курировал это направление в профильных министерст вах, в частности - в Министерстве просвещения и в Министерстве высшего и среднего специального образования.

Возглавляли дело люди по крайней мере достаточно близкие к на уке. Многие из них имели ученые степени, писали книги. Не буду оце нивать их качество, но во всяком случае тогдашний высокопоставлен ный функционер от образования на практике знал, что такое учебный процесс, как пишется статья или монография, как разрабатывается учебный план или программа. А сегодня?

Сегодня высокопоставленный чиновник собирает совещание, на которое приезжают представители вузов, и часто просто не может на нем выступить. Сказать ему нечего, предметом он владеет в лучшем случае очень поверхностно, и он отговаривается: Я лучше Вас послу шаю. Что же это за управленец, и зачем он вообще нужен? Однако нужен, и, видимо, именно такой. Почему? Вот это действительно во прос. Это действительно нечто необычное, такого раньше не было, многое из того, что происходит, просто в голове не укладывается, и мы ищем привычных выражений для характеристики данного явления:

бюрократизация, засилье чиновников и т.п. Но эти привычные по нятия только скрывают действительную суть ситуации.

Впрочем, случайностный характер назначений касается толь ко среднего звена. Внизу еще дорабатывают до пенсии люди, кото рые прошли какую то школу и что то понимают, другое дело, что уровень их полномочий не позволяет влиять на ситуацию. И выше несколько иначе. Ключевые должности все же занимают люди вполне дееспособные. Поэтому здесь возникают и несколько иные проблемы. В этой связи часто говорят о дефиците политической воли. Вот только верно ли это? На мой взгляд, дефицита такого нет, т.е. воля есть, и даже очень настойчивая, прямо таки непреклон ная. Посмотрите, как идут у нас реформы в образовании. Сегодня фактически спланирован и запущен разгром отечественной систе мы образования. Из 600 государственных вузов планируется оста вить треть, причем полную ответственность государство несет только за 20. Конечно, у нас много, в провинции особенно, вузов Социально политические процессы и экономическое состояние России довольно слабых, которые, может быть, и надо закрыть. Но это же не 2/3 всех вузов страны.

Когда образовательное сообщество, в том числе люди с мировым именем в науке, пытаются объяснить это министру и другим руководя щим деятелям администрации, с ними никто, в сущности, не спорит.

Их просто игнорируют. Иногда в этой ситуации говорят: Бюрократи ческая закрытость. Однако бюрократическая закрытость как таковая выглядит несколько иначе. Да, и до революции, и при советской влас ти такая закрытость была, внутренняя кухня на поверхность не выно силась. Тем не менее, бюрократия не могла не представлять обществу определенную аргументацию, и она обосновывала свои решения пусть лукаво, но все же принимая во внимание то, что ей говорят со стороны.

Сейчас стиль другой. Правительственные чиновники, конечно, говорят что то по поводу, но если присмотреться внимательнее, нетрудно за метить, что они, собственно, не отвечают ни на какие контраргументы, а просто как бы не слышат того, что им говорится. Им, как говорится, про Фому, а они про Ерему. Происходит нечто исключительно сво еобразное: если бюрократия имитирует кипучую деятельность, то со временная квазибюрократия как бы имитирует эту имитацию.

А вот еще один момент - настойчивая тенденция сведения высше го образования к среднему профессиональному: я имею в виду бакала вриат. Четыре года, а дальше может учиться только 1 из 10. Но это нам сейчас говорят 1 из 10, а потом, когда поезд уйдет, как мы хорошо знаем, можно будет сделать 1 к 20 или 30. Фактически потолок массо вого образования в России опускается до уровня техникума. Можно ли назвать это пренебрежением к человеческому капиталу (такие сло ва сегодня тоже звучали)? Боюсь, что это тоже неадекватное понятие, понятие из словаря, предназначенного для критики застойно бюро кратической косности. Но перед нами вовсе не косность, а даже на оборот, своего рода активизм. Все делают быстро, цепко, напористо.

Это отнюдь не бюрократический стиль и вовсе не пренебрежение, це ленаправленная ликвидация этого человеческого капитала. Бюрокра тия на такую сложную и требующую немалой энергии операцию про сто неспособна. Она может замыливать, заматывать, выхолащи вать, вследствие чего общество вползает в спонтанные процессы де градации, но вряд ли она приспособлена для того, чтобы целенаправ ленно разрушать институты, освященные временем и традицией.

Здесь проявляют себя совсем иные социальные субъекты. Поэтому я думаю, что в своей диагностике мы, к сожалению, чрезмерно идеали Выпуск № зируем ситуацию. И если общество не возьмет свою судьбу в свои ру ки, кончится это печально.

Но что мешает? Мешает раскол, о котором говорила Н.Ю. Лапина.

Раскол этот был очень глубокий, начиная с 80 х годов, мы все это ви дели, но я думаю, что Наталья Юрьевна преувеличивает его сегодняш ние масштабы. Раскол этот все таки преодолевается сегодня. Я знаю очень многих людей, которые стояли на совершенно других позициях, и они сегодня изменились. Это видно и по многочисленным данным социологических исследований. Как это нет консенсуса? Существует консенсусное распределение по фундаментальным вопросам нашей жизни: приватизация, собственность, природные ресурсы, социальная реформа, неприятие однополярного мира и некоторым другим. Кроме того, в сознании населения сложилась определенная модель оптималь ной экономики. Она близка к модели НЭПа: командные высоты в ру ках государства, а сервис, сельское хозяйство могут быть частными.

Безусловно, государственными должны быть система образования и жизнеобеспечения, включая базовые медицинские учреждения.

И я должен сказать, что даже так называемые модернизированные группы, к примеру, предприниматели, в трактовке этих вопросов очень мало отличаются от того, что думают самые бедные, самые тра диционалистски настроенные респонденты.

Потребность в стратегии Ю.А. Красин, доктор философских наук Присоединяюсь к общей позитивной оценке доклада. В нем хоро шо показаны недостатки бюджета и бюджетной политики, не обойде ны острые углы. И все же, как доклад, так и происходящая здесь дис куссия вызывают у меня некоторую неудовлетворенность. Дело не в качестве доклада и выступлений. Дело в том, что у власти отсутствует концепция экономического развития, отсутствует стратегия экономи ческой политики. Косвенно это констатируется докладчиком, когда он предлагает растянуть бюджет с одного года до десяти лет, то есть Социально политические процессы и экономическое состояние России увязать его с перспективными целями и задачами, которые и состав ляют содержание стратегии. Иначе говоря, составление и выполнение бюджета должны быть поставлены в рамки целостной стратегической концепции. А ее нет ни у правительства, ни у президента. Поэтому бюджетная политика варится в собственном соку, будучи обреченной на решение сиюминутных задач и бессмысленное накопление денеж ных средств благодаря росту цен на сырьевые ресурсы.

У наших радикальных либералов, начинавших экономические ре формы 90 х годов, худо бедно, но была стратегическая концепция шокового прорыва к рынку. На этой слепой вере в способность сво бодных от государственного вмешательства рыночных механизмов вывести общество из кризиса строилась вся экономическая политика доморощенных либералов. Эта концепция по признанию самих либе ралов провалилась, была отторгнута обществом и привела к лоткату от демократических завоеваний российской реформации. Правда, на иболее фанатичные приверженцы либертаризма еще уповают на воз можность навязать обществу модель либерального устройства дикта торскими методами, как некогда большевики пытались навязать со циализм посредством диктатуры пролетариата. Реакция общества на монетизацию льгот ясно показала все превратности этого пути, спо собного привести Россию лишь к великой конфронтации.

Пока же у власти нет сколько нибудь последовательной экономи ческой стратегии. Она мечется между обрывками старого либерально го проекта и прагматикой бессистемного тушения очагов социальной напряженности. Но основная беда и большая проблема состоят в том, что и в обществе в целом нет такого идейно политического течения, не говоря уже о политической силе, которое выдвигало бы убедитель ную альтернативную концепцию экономической политики. У правя щей элиты нет стратегии, но ее нет и в той довольно аморфной соци альной среде, которая могла бы рассматриваться как почва формиро вания идейно политической контрэлиты.

Много разговоров и суеты вокруг социал демократического проек та. Лично я симпатизирую проекту, акцентирующему внимание на ценностях социального равенства, справедливости и солидарности.

Но те абстрактно правильные положения, которые выдвигаются в программных документах наших социал демократов, выглядят мер творожденными в нынешних российских условиях. Представьте себе на минуту, что регулирующую роль государства в социально ориенти рованной экономике будет выполнять та самая коррумпированная и Выпуск № лишенная всякой социальной ответственности бюрократия, с кото рой мы имеем дело. По правде сказать, не вдохновляют нынешние со циал демократические проекты.

Вероятно, наше общество еще не переварило всего происшедшего с нами за 20 лет после начала горбачевской перестройки, и мы, с точ ки зрения идейно политического развития еще находимся в полосе безвременья. Как говорил Гегель, сова Минервы вылетает в сумерки.

И нам еще предстоит многое понять и осмыслить, прежде чем появят ся новые либеральные и социал демократические проекты, адекват ные глубине российской трансформации и глобализационных сдви гов. Разумеется, научное сообщество не должно убаюкивать себя оп равданиями, а прилагать максимум интеллектуальных усилий к тому, чтобы приблизить момент истины.

Пока ситуация очень опасна. Элита не в состоянии выработать стра тегию развития общества. А общество не хочет покорно переносить на растающие тяготы жизни. Положение напоминает революционную си туацию. А многие точки напряжения весьма близки к зонам лцветных революций, расположенным на территориях бывшего Советского Сою за. При сходных условиях пример может оказаться заразительным.

Теперь несколько слов по существу бюджетной политики. Создает ся впечатление, что у правительства идея фикс - профицит бюджета и накопление денежных ресурсов. Растет стабилизационный фонд, уве личиваются валютные резервы Центробанка. Огромные богатства.

Нелепость ситуации в том, что это происходит в стране, где постоян но растет бедность, и социальное неравенство превзошло все допусти мые пределы. Хуже, чем скупой рыцарь. Там, по крайней мере, было накопление сокровищ, ценность которых не уменьшалась, а то и уве личивалась, со временем. Здесь же деньги обесцениваются с ростом инфляции. К тому же они работают на зарубежную экономику, так как вкладываются в ценные бумаги других стран. Нет никаких серьезных разработок о том, как инвестировать накопления в реальный сектор экономики. И это происходит на фоне широковещательных деклара ций о переходе к постиндустриальному обществу.

Конечно, использование накопленных средств осуществить не про сто. Нельзя все бросить на повышение заработанной платы. Тогда по следует вспышка инфляции, нависнет угроза голландской болезни. Но на то и существует правящая элита, которая, привлекая специалистов и опираясь на международный опыт, ищет и находит способы вложения капиталов в перспективные направления экономики, создающие рабо Социально политические процессы и экономическое состояние России чие места и расширяющие внутренний рынок, создающие предпосыл ки для инновационного общества. У нас же только разговоры о привле чении иностранных инвестиций. Как будто такие инвестиции не повле кут роста объема денежной массы и, следовательно, по логике руково дителей Министерства финансов, к провоцированию инфляции. Внут ренних резервов для инвестиций сверх головы, а мы апеллируем к ино странному капиталу. Трудно представить себе больший абсурд.

Повторяю, отсутствие внятной экономической стратегии создает в стране, страдающей от бедности, опасную ситуацию. Мне кажется ма ловероятным, что в России произойдет что либо подобное тому, что произошло в Украине, Грузии или Киргизии. Но, если все будет про должаться по прежнему, то станет вполне возможным сценарий по Бжезинскому: распад России на несколько самостоятельных госу дарств. В конце концов, в регионах начнут думать, а не выйти ли из этого абсурдного застоя путем создания своего государства.

Это было бы большой исторической трагедией, гораздо большей, чем распад СССР. Поэтому обязанность научного сообщества всеми средствами стимулировать в обществе рефлексию, добиваться участия общества в формировании публичной политики по экономическим и социальным вопросам, втягивать в этот процесс организации граж данского общества, бизнес и политическую элиту. Общество и власть должны почувствовать нависшую над Россией опасность, проистека ющую из утраты целеполагания в экономической политике.

Количественная оценка эффективности государственного планирования бюджета А.Р. Бахтизин, кандидат экономических наук Сергей Николаевич затронул очень важную тему о необходимости долгосрочного планирования бюджета страны. Мне хочется особо подчеркнуть, что при планировании бюджета (краткосрочного, а, осо бенно среднесрочного и долгосрочного) необходимо использовать имитационные макроэкономические модели, работающие по прин ципу что будет, еслиЕ.

Выпуск № В этой связи можно привести пример известной модели анализа дохода штата Калифорния (DRAM model). Примечательно, что эта мо дель была разработана под контролем Министерства финансов Кали форнии, в соответствии с принятым законодательной палатой штата в 1994 году законом, требующим от Министерства финансов использо вать количественные методы оценки для анализа возможной реакции налогоплательщиков вследствие изменения налоговых ставок.

Необходимо отметить, что опыт удачного внедрения этой модели способствовал росту интереса к использованию такого рода моделей для анализа последствий экономических решений правительства, что подтолкнуло власти других штатов для организации исследований в этой области.

В то же время, проводимые в нашей стране экономические рефор мы продемонстрировали свою слабую проработанность, являющуюся следствием пренебрежения множеством факторов, влияющих на эко номическую ситуацию. Правительственные решения, зачастую явля лись лишь ответной реакцией на непредвиденное развитие экономи ческой ситуации, носили вынужденный и неадекватный характер и не предусматривали количественной оценки последствий для социаль но экономической сферы страны.

В последнее время в России разработано несколько моделей, в ко торых с помощью формулы что будет, еслиЕ имитируются различ ные сценарии развития экономики. Могу перечислить известные мне модели данного направления:

система взаимосвязанных моделей, разработанных в Центре ма кроэкономического анализа и прогнозирования, предназначенная как для краткосрочных, так и для долгосрочных прогнозов;

модель, разработанная в Экономической экспертной группе (ав торы А. Дворкович, В. Котова, М. Куликов) использовалась для про гнозирования динамики ВВП, реального обменного курса и других макроэкономических показателей;

модель Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ;

модель, разработанная в Департаменте Министерства экономи ческого развития и торговли РФ;

модель, использованная в исследовании, выполненном в Депар таменте Центрального Банка РФ;

модель Бюро экономического анализа ГУ ВШЭ и Центра эконо мического прогнозирования Лондонской школы бизнеса. Акцент в Социально политические процессы и экономическое состояние России модели делался на проблемах влияния мировых цен, обслуживания государственного долга, налоговой нагрузки, на основные макроэко номические показатели - ВВП, обменный курс, экспорт, импорт и др.

модель, использованная в исследованиях группы Центра развития;

модель, использованная в работе Аналитической группы Веди.

К сожалению, почти все эти модели носят сугубо закрытый харак тер: нет формализованного описания самих моделей, обоснования их спецификации, способов и результатов их идентификации и т.п.

Опубликованы лишь результаты прогнозных или сценарных расчетов.

Тем самым, исключается возможность открытого обсуждения и кри тического анализа предложенных моделей, сравнения их прикладных возможностей по отношению к задаче определения динамики макро экономических показателей.

В то же время, упомянутая модель анализа дохода штата Калифор ния доступна любому пользователю Интернет и, тем самым, при же лании можно контролировать работу правительства, проигрывая предлагаемые решения самостоятельно.

Профессионализм против популизма А.Н. Медушевский, доктор философских наук Я не могу согласиться с некоторыми положениями сегодняшней дискуссии, которые, как мне кажется, вступают в противоречие с до кладом. Прежде всего, мне кажется неверным высказывавшийся тезис о несостоятельности либерального проекта. Если говорить о логике экономических реформ, то либеральная концепция является научным выводом, который можно оспорить, только предложив другую науч ную концепцию (чего сделано не было). Проблема состоит в другом - трудности реализовать либеральную экономическую модель в непод готовленном обществе. Обсуждать имеет смысл, следовательно, не идеологические параметры, а направления и технологии реализации объективно необходимых преобразований.

Второй тезис: специфика ситуаций, когда в короткий промежуток времени возникает необходимость одновременного проведения эко Выпуск № номических и социально политических реформ. Эти два направле ния не только оказываются взаимосвязанными, но вступают в про тиворечие друг с другом. Острота проблемы демократии и авторита ризма в значительной степени объясняется тем, что необходимо проводить в сущности непопулярные экономические реформы в ус ловиях демократии. Существует объективный конфликт между де мократией (подразумевающей участие населения в управлении и ак тивную реакцию населения на реформационные процессы) и необ ходимостью стабильного и последовательного проведения курса ре форм, несмотря на их непопулярность. Существо конфликта, опре деляющего неустойчивость правительственного курса Ч популизм против профессионализма.

Третий тезис: выход их этой дилеммы делает практически неизбеж ным обращение власти к методам авторитарной модернизации. Это означает стремление к осуществлению реформ сверху вопреки недо вольству значительных социальных слоев. Стратегия авторитарной модернизации являлась в России доминирующей в силу слабости эле ментов социального контроля и преобладания государственной влас ти. История России (как, впрочем, и других стран) знает этот пара докс: стремление администрации сделать хорошо населению, вопреки его сопротивлению. Вспоминали Петра Великого и я думаю, что эта модель работает в России.

Четвертый тезис: современная политическая элита (существование которой неправомерно отрицалось в ходе дискуссии) разделяет именно эту концепцию развития, ключевым положением которой становится лограниченная демократия или даже направляемая демократия. Важ ными компонентами реализации данной концепции являются те огра ничения федерализма, парламентаризма и многопартийности, которые констатировались многими. В этом смысле действия власти отнюдь не спонтанны, но являются следствием избранной модели развития.

Пятый тезис: бюджет, его разработка, принятие и реализация, как проявление этих тенденций. Оставим в стороне наивные пожелания о том, что разработка бюджета должна быть делом гражданского обще ства. Бюджет должны разрабатывать специалисты, причем в доста точно закрытом режиме и узком составе, поскольку в противном слу чае нельзя гарантировать отсутствия влияния посторонних (популист ских) соображений на этот процесс. Ни в коем случае не следует пу тать разработку бюджета с его утверждением (которое, напротив, должно содержать выраженный в разделении властей принцип соци Социально политические процессы и экономическое состояние России ального контроля). Отсутствие четкого разграничения понятий разра ботки, принятия и реализации бюджета - одна из составляющих нео пределенности дискуссии.

Я согласен с автором доклада в том, что разработка бюджета долж на носить более профессиональный характер и следует искать спосо бы достичь этой большей профессионализации. Другой вопрос, как мы видели, Ч утверждение бюджета. Самостоятельное значение при обретает проблема разделения властей: насколько Государственная Дума независима и является противовесом в тех или иных вопросах, насколько Дума компетентна, чтобы судить о бюджете. И вот здесь встает ряд вопросов, на которые я не услышал ответов в докладе, но которые были бы, на мой взгляд, чрезвычайно интересны. Это вопрос о том, кто и как действительно разрабатывает бюджет, как происходит формирование комиссий, которые решают вопросы на профессио нальном уровне, как осуществляется лоббирование тех или иных ста тей бюджета из регионов и по отраслям, существует ли такое лоббиро вание или нет, каковы возможности его преодоления?

Шестой тезис выражен вопросом, который докладчик не затронул: в какой степени бюджет отражает реальность? С одной стороны, государ ство испытывает трудности в установлении реальной финансовой ситу ации. Ведь у нас очень плохо собираются налоги, существует огромное количество средств теневой экономики. С другой стороны, очевидно, что у исполнительной власти разных уровней существуют возможности финансирования определенных проектов из внебюджетных средств.

Вопрос в том, какими средствами располагает правящая элита в рамках бюджета и за его пределами, как соотносятся эти направления аккуму ляции ресурсов, что должно быть сделано для учета соответствующих средств в бюджете. Говорили о политическом характере посланий пре зидента, называя их пиаровским документом. Не является ли и бюд жет подобным документом? Как соотносится в таком случае формаль ный (декларированный) и неформальный (реальный) бюджет?

Седьмой тезис : главное - не широкая дискуссия (популизм), а ка чество решений (профессионализм). Способы повышения этого про фессионализма, однако, не вполне прояснены в докладе. В том числе, учитывая западный опыт. Хорошо известно, что одной из причин ди намичного развития новых демократий в Южной Европе, Латинской Америке стала подготовка специалистов по бюджету, осуществленная на предшествующей авторитарной.фазе их развития. В современных исследованиях показано, что эти режимы (напр., в Испании) исполь Выпуск № зовали данную фазу для осуществления стратегического планирова ния в условиях рыночной экономики.

Если существует некоторый стратегический центр, который может влиять на процесс разработки бюджета, то (вопреки некоторым вы ступлениям) это совсем неплохо, поскольку теоретически должно способствовать ограничению эгоистических стремлений отдельных групп во имя государственных целей. Напротив, если, как утверждает докладчик, процесс разработки российского бюджета имеет стихий ный характер, а его участники не вполне представляют последствия принимаемых решений, то ситуация оказывается более драматичес кой. В известной степени она сопоставима с ситуацией принятия за конов. Некачественный характер некоторых из них с точки зрения юридической техники связывался экспертами с непосредственным ( и непрофессиональным) вмешательством депутатского корпуса в про цесс подготовки законов исходя из популистских устремлений. Это становилось причиной противоречивости законов, наличия в них дек ларативных положений (неподкрепленных реальным финансирова нием), а также спорных моральных сентенций. В случае с бюджетом такая ситуация чрезвычайно деструктивна.

Та дискуссия, которая у нас шла, касалась в основном способов контроля над бюджетом, но отнюдь не тех проблем, которые спра ведливо поставил докладчик и которые значительно более актуаль ны - именно, качество бюджета и возможности стратегического планирования.

Устойчивая система власти А.И. Соловьев, доктор политических наук Несмотря на то, что наша дискуссия затрагивает весьма широкий круг вопросов, я бы хотел вернуться к начальной теме доклада. Совер шенно очевидно, что государственный бюджет является хоть и безус ловно главным, но все же лишь один из инструментов финансового управления делами общества и государства. Вспомним хотя бы объем Социально политические процессы и экономическое состояние России отечественной теневой экономики и увидим, что в стране существуют и иные финансовые инструменты конструирования политических от ношений, влияния на социально экономическую ситуацию не только бизнеса, но и государства. Наряду со сказанным важно отметить и то, что бюджетирование является политическим процессом и потому все собственно экономические, то есть по сути технократические спосо бы определения его показателей (со всеми, как здесь уже упомина лось, имитационными моделями) являются второстепенными и даже третьестепенными факторами. Крупные деньги (хоть это и деньги на логоплательщиков) в государстве - и тем более в государстве переход ном, нестабильном, социально невыстроенном делят не по рацио нальным показателям, а в зависимости от влияния тех или иных структур, их статусов и позиций в системе власти. Так что, надеяться на то, что экономические приоритеты возобладают над корпоратив ными целями бизнес корпораций, регионов, влиятельных лобби и прочих политических игроков, было бы крайне нереалистичным. По этому возможность построения экономически эффективного и раци онально просчитанного бюджета - это не столько голубая мечта, сколько реальная, но редкая ситуация в отечественной политической игре, когда общую ситуацию будут контролировать заинтересованные в такой конфигурации государственных финансов те или иные поли тические силы. В этом смысле лучше посмотреть, есть ли такие силы в отечестве, а не уповать на применение рациональных стандартов действующими игроками.

Еще один аспект. Название доклада, содержащее упоминание о ли берально корпоративной модели, думаю все же для нашей системы носит более нормативный, нежели реальный характер. Полагаю, что в государстве и системе управления практически сложилась бюрокра тически корпоративная модель государственного управления. Ибо доминирующим значением и решающим весом при определении це лей государственной политики обладают различные группы бюрокра тии: центральные, региональные, периферийные и другие. Именно они являются и операторами, и модераторами власти и управления в стране. При этом в стране сложилась в какой то степени межеумочная ситуация. Поскольку бюрократические структуры начинают активно сливаться с властвующими политическими кругами, создавая разно образные корпоративные альянсы и группировки. Политики делают свое дело (укрепляя через государственный ПР формы взаимодейст вия с общественным мнением и таким образом контролируя полити Выпуск № ческую ситуацию), а бюрократы свое (держат под контролем систему распределения государственных ресурсов).

Так что, президент, когда декларирует некие цели, не рассчитыва ет на аппарат управления, он рассчитывает на общественное мне ние, провозглашая те принципы, которые должны позиционировать вектор развития его режима. Это совершенно особый тип риторики и налаживания политической коммуникации с населением, при званный легитимизировать действующую систему управления (и кстати, опираться на такие тексты при подготовке бюджета было бы чрезвычайно наивно). А те политические инвективы, которые ис пользуются при подготовке бюджета и ориентированы на изменение мотиваций аппарата управления, обладают совершенно другой фор мой и содержанием (население, как известно, не информируют, что сделают власти с ЮКОСОМ, кто рассчитывает на дивиденты от мо нетизации льгот и т.д.).

В этом новом альянсе политиков и бюрократии преобладают по следние. Мы с вами многократно уже говорили о том, что политичес кое пространство формирования принципиальных решений государ ственной политики является вытравленным и заполненным деятель ностью административных структур. Совершенно очевидно, что В.

Путин при всех своих возможностях сегодня не может полностью контролировать аппарат и та форма административной реформы, ко торая сегодня предложена - это конечно полиатив, это форма союза с бюрократическим аппаратом, который не может поставлен быть под контроль правящей группировкой политического класса. Но борясь за свои приоритеты, политики не могут не поддерживать общей тен денции глобального огосударствления жизни общества и системы уп равления. И они сами укрепляют административные механизмы при выработке решений, при продвижении целей (и в первую очередь при дележе ресурсов, распилке бюджета).

Думаю, эти формы конкурентного сотрудничества бюрократии и по литиков будут существовать еще длительное время. Я не согласен, когда говорят, что у нас кризис элиты. Какой же кризис, когда эти группы пол ностью контролируют ситуацию и надежно перераспределяют ресурсы ?

Правящая элита очень хорошо себя чувствует. Конечно, то, о чем гово рил проф. Сулакшин что мы скатываемся к статусу несостоявшегося государства - верно. Но не забывайте про историческое измерение это го процесса: мы можем скатываться и пребывать в этом состоянии деся тилетия. И ничего не будет, никакой Киргизии, никакой Украины. Один Социально политические процессы и экономическое состояние России аналитик недавно очень метко сказал: сила режима в том, что у нас в каждом регионе по три Киргизии и по три Украины, но при этом плас тичность власти такова, что никаких беспокойств не предвидится. Так что, эти правящие корпорации и сами держатся, и других держать будут.

Одним словом, мне представляется, что сложившаяся система вла сти и управления государством очень устойчивая. И это при том, что у нас даже формального, предполагающего равенство прав политичес ких игроков, плюрализма нет. И поэтому наш политический процесс - это выстраивание приоритетов и паритетов деятельности правящих корпораций, когда эти структуры меряются силами, ресурсами, стату сами, а ПР оформление этих телодвижений заполняет весь политиче ский дискурс. При этом население лишено ресурсов для влияния на принятие решений. Причем, у большинства людей силы уходят не на влияния на политические структуры, а на то, чтобы выжить. Это тот вектор, который занимает их умы и сердца, и отвлекает от политики.

Единственное, что может поколебать складывающуюся архитектуру власти, так это - непонятные по своим параметрам темпы втягива ния страны в мировые интегративные процессы. Кстати, понимание неизбежности того, что мы так или иначе будем включаться в эти по токи, должно видоизменять наши исследовательские призмы. (Что, к примеру, критиковать того же Фурсенко за разрушение прежней си стемы образования, когда понятно, что хочешь не хочешь, а мы долж ны как то адаптироваться к мировым процессам. Конечно, здесь важ но не потерять свое достояние, а к остальному надо относиться спо койно). Какие трансформации правящего класса будут происходить в процессе взаимодействия нашей экономики с экономикой мировой, наших институтов власти с большой восьмеркой или Давосом - это от крытые вопросы. Будем смотреть и делать выводы.

Заключительное слово докладчика Безусловно, мы сегодня не могли объять все факторы, которые оп ределяют наше существование. Но огромная благодарность коллегам за возможность вместе поразмышлять над сложными вопросами на шего социального бытия, обсудить перспективы и возможные дейст вия, которые помогли бы привести нашу экономику к новому, более современному и стабильному состоянию.

Выпуск № Тема II семинара:

Закрытые города с точки зрения международного права и прав человека До кл ад Закрытые города и нарушения права на свободу передвижения и других международных обязательств Российской Федерации РОМЕР ЛЕМЭТР, научный сотрудник Института международного права, г. Левен, Бельгия этом докладе рассматривается соответствие российских законов о за Вкрытых городах международным обязательствам Российской Феде рации (далее РФ) в отношении прав человека. Закрытые города или за крытые административно территориальные образования (далее ЗАТО) являются местом размещения крупных ядерных и военных объектов. Со гласно российскому законодательству права и свободы людей, прожива ющих в ЗАТО, и доступ в эти зоны ограничены как для граждан РФ, так и для иностранных граждан. Эти ограничения нарушают обязательства, которые взяла на себя Россия согласно Международному Пакту о граж данских и политических правах (далее МПГПП) и Европейской конвен ции о защите прав человека и основных свобод (далее ЕКЗПЧОС), а именно, обязательство по обеспечению свободы передвижения. Право на свободу передвижения не является абсолютным, однако ограничения, принятые в ЗАТО, совершенно очевидно выходят за рамки, предусмот ренные статьей 12 МПГПП и статьей 2 Протокола №4 к ЕКЗПЧОС.

1. Вступление Во время холодной войны Советский Союз был готов принять лю бые меры (вплоть до замалчивания информации об авариях), чтобы Социально политические процессы и экономическое состояние России скрыть свои ядерные и военные базы даже от своих граждан. Ядром этой секретной промышленности были закрытые города для научных исследований и производства ядерного оружия, которые часто строи лись в отдаленных местах, не имели названий и даже не отмечались на картах. Такие закрытые города обычно огораживались двойным забо ром с колючей проволокой и охранялись силами Внутренних Войск и КГБ. Хотя жителям таких городов был разрешен выезд, на въезд дру гих граждан в эти города накладывались строгие ограничения.

Существование этих городов официально не признавалось до при нятия в 1992 году Закона № 3297 1 О закрытом административно территориальном образовании (далее Закон о ЗАТО). Все предложе ния упразднить закрытые города были отвергнуты. На сегодняшний день существует 43 ЗАТО, общее население которых составляет при мерно миллион человек. Десять ЗАТО построены вокруг баз, которые находятся под контролем Министерства Атомной Энергетики. Надо полагать, что остальные ЗАТО (ракетные, морские и другие базы) включают в себя объекты, находящиеся в ведомстве Министерства Обороны.

С концом холодной войны и подписанием широкомасштабных до говоров между РФ и США о ядерном разоружении для многих закры тых городов наступили тяжелые времена. Вследствие острого эконо мического кризиса девяностых годов в РФ, более высокий уровень жизни в закрытых городах, зависимых в основном от финансирования федерального правительства, оказался под ударом. (В 90 е годы ЗАТО имели привилегированный финансовый статус. После долгих споров о возможном злоупотреблении этим статусом сегодня он упразднен в большинстве образований). Опасаясь, что физики ядерщики в целях будут в обход закона предлагать на черном рынке новейшие техноло гии и материалы, западные правительства выступили с рядом иници атив, направленных на помощь РФ в приспособлении военных объек тов в закрытых городах для использования в мирных целях. В 2001 го ду в РФ была принята вызвавшая много споров программа по ввозу ядерных отходов из других стран для их хранения и переработки в не которых из закрытых городов. Благодаря этому в ряде ЗАТО послед ние несколько лет наблюдается экономических подъем и относитель ное процветание в сравнении с близлежащими регионами. Возможно, именно по этой причине многие жители ЗАТО хотят, чтобы их города оставались закрытыми.

Выпуск № 2. Юридический статус ЗАТО и ограничения прав человека Режим ЗАТО и связанные с ним ограничения прав человека опре деляются Законом о ЗАТО и дополняются Постановлениями Прави тельства № 693 от 11 июня 1996 г. (в отношении ЗАТО, находящихся в ведении Министерства Атомной Энергетики) и № 655 от 26 июня г. (в отношении ЗАТО, находящихся в ведении Министерства Оборо ны) (далее Постановления о ЗАТО). Статус ЗАТО дается и отзывается указом президента (ст. 2(1) Закона о ЗАТО). Поправка к Закону о ЗА ТО от 2004 г. (вступающая в силу 1 января 2006 г.) отменяет требование о том, что в принципе, ЗАТО должны иметь официальное географиче ское название и отмечаться на картах. В ЗАТО есть органы местного самоуправления, однако их власть ограничена с учетом особого стату са этих населенных пунктов. В целом, органы самоуправления в таких городах малокомпетентны в отношении ядерных и военных объектов на своей территории.

ЗАТО строятся вокруг определенных ядерных (оружейных) и воен ных объектов с целью безопасного функционирования и охраны го сударственной тайны (ст. 1(1) Закона о ЗАТО). Эти цели конкретизи рованы и расширены (согласно ст. 55(3) Конституции РФ, права чело века могут быть ограничены только федеральным законом (о том же см. ст. 1(5) Постановления о ЗАТО). Закон о ЗАТО дает право прави тельству устанавливать особый режим ЗАТО (ст. 1(3) и 3(2) Постанов ления о ЗАТО), однако с нашей точки зрения, подобные полномочия не дают право правительству добавлять другие цели (и, возможно, со здавать дополнительные категории ЗАТО) в ст. 3 Постановления о ЗА ТО, согласно которой режим в ЗАТО создан для:

а) обеспечения национальной безопасности РФ, б) выполнения международных обязательств РФ по нераспростра нению ядерного оружия, в) обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, ядерных во оружениях, других видах вооружений и военной техники, составляю щих государственную тайну, г) пресечения террористических, диверсионных и иных противо правных действий, д) обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, е) защиты окружающей среды.

Социально политические процессы и экономическое состояние России Статус ЗАТО, среди прочего, включает а) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе ЗАТО, б) ограничения на въезд и постоянное проживание, в) ограничения на право ведения хозяйственной и предприни мательской деятельности, владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом, вытекающие из вышеуказанных огра ничений.

Ядерные и военные объекты располагаются на запретных террито риях, которые создаются с целью предотвращения несанкциониро ванного доступа на эти объекты (ст. 8 Постановления о ЗАТО). Ины ми словами, власти обязаны создавать запретные территории вокруг каждого ядерного или военного объекта. Такие меры, по видимому, не принимались на протяжении более десятка лет с момента принятия Закона о ЗАТО, поскольку противники упразднения охраняемых зон утверждают, что некоторые ядерные и военные объекты расположены в охраняемых, а не в запретных зонах, как того требует Закон о ЗАТО.

На остальной территории ЗАТО располагаются жилые дома и другие постройки, от супермаркетов до музыкальных школ и спортивных стадионов. Запретные и охраняемые зоны должны быть ясно обозна чены, и доступ в эти зоны осуществляется только через КПП (ст. 8 и Постановления о ЗАТО). Установление запретных (но не охраняемых) зон соответствует международной практике и международным стан дартам, например, подробным инструкциям Международного агент ства по атомной энергии (далее МАГАТЭ) по физической защите ядерного материала и ядерных установок.

Право постоянного проживания в ЗАТО дается только сотрудни кам расположенных там предприятий, правоохранительных органов, членам их семей и некоторым другим категориям граждан (ст. 20 По становления о ЗАТО). Для проживания в ЗАТО необходимо получить разрешение от Федеральной службы безопасности (далее ФСБ) в со ответствии с Федеральным Законом № 5485 1 О государственной тайне (далее ЗГТ) (ст. 18 Постановления о ЗАТО). Право граждан, проживающих на территории ЗАТО, на выезд из РФ может быть огра ничено. Прекращение работы в ЗАТО может повлечь за собой лише ние права на дальнейшее проживание в ЗАТО.

Жители ЗАТО должны проходить проверку документов и досмотр лич ного автотранспорта при въезде и выезде из ЗАТО (ст. 13Ч16 Постановле ния о ЗАТО). Все, кто не проживает постоянно на территории ЗАТО, будь Выпуск № то российские граждане или иностранцы, для въезда в ЗАТО должны по лучить специальное разрешение. Условия для получения разрешения мо гут быть различными в зависимости от типа ЗАТО и того, какое отноше ние к нему имеет заявитель. По сравнению с временами Советского Сою за количество гостей в ЗАТО существенно увеличилось. Так, например, в 1997 году закрытый город Саров посетило 27000 человек.

Права собственности и другие права, связанные с недвижимым имуществом в ЗАТО закреплены только за жителями и юридическими лицами, зарегистрированными на территории ЗАТО (ст. 6 Закона о ЗАТО). В ст. 1(5) ясно указано, что жители ЗАТО должны быть озна комлены со всеми ограничениями своих прав и свобод. Эти ограниче ния прав и свобод компенсируются в виде социальных гарантий, бо лее высоких заработков и т.д.

3. Право на свободу передвижения а. Происхождение права на свободу передвижения Согласно ст. 27 Конституции РФ Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно пере двигаться, выбирать место пребывания и жительства. Согласно ст. права и свободы гражданина и человека могут быть ограничены феде ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти конституционные ограничения так же отражены в Законе № 5242 I О правах граждан РФ на свободу пе редвижения, выборе места временного проживания и постоянного жительства (далее Закон о свободе передвижения). Статья 8 ограни чивает свободу передвижения, в том числе в отношении ЗАТО.

Право на свободу передвижения закреплено в нескольких между народных документах о правах человека. В этом докладе автор ссыла ется только на МПГПП и МКПП. Согласно ст. 12 МПГПП 1. Каждому, кто законно находится на территории какого либо го сударства, принадлежит, в пределах этой территории, право на сво бодное передвижение и свобода выбора местожительства.

2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.

Социально политические процессы и экономическое состояние России 3. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких огра ничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.

4. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну.

В ст. 2 Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС оговаривается, что 1. Каждому, кто законно находится на территории какого либо го сударства, принадлежит в пределах этой территории право на свобод ное передвижение и свобода выбора местожительства.

2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.

3. На осуществление этих прав не должно налагаться никаких огра ничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопаснос ти или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, для предотвращения преступности, защиты здоровья и нрав ственности или для защиты прав и свобод других лиц.

4. Права, изложенные в пункте 1, могут также, в определенных об ластях, подпадать под ограничения, вводимые в соответствии с зако ном и оправдываемые общественными интересами в демократичес ком обществе.

В 1999 году Комитет по правам человека, действующий на основа нии МПГПП (далее КПЧ) принял Общий комментарий № 27 по пра ву на передвижение и свободе передвижения (далее Общий коммента рий). КПЧ и Европейский суд по правам человека (далее ЕСПЧ) рас сматривали относительно мало дел, связанных с нарушением права на свободу передвижения.

Российская Федерация является участником обоих договоров, и при их подписании со стороны РФ не было сделано никаких оговорок или заявлений в отношении каких либо положений договора. В ежегодном докладе № 4 Комитету по правам человека РФ ссылается на ст. 8 Зако на о свободе передвижения, однако ни в этом, ни в ежегодном докладе № 5 не содержится никакого упоминания Закона о ЗАТО. Согласно ст.

15(4) Конституции РФ, нормы международного права преобладают над всеми внутренними законами, кроме Конституции. Иными словами, Закон о ЗАТО и другие законодательные акты в отношении закрытых городов должны соответствовать МПГПП и ЕКЗПЧОС.

Выпуск № В МПГПП и ЕКЗПЧОС право на свободу передвижения и возмож ные ограничения этого права рассматриваются в разном объеме. На пример, согласно МПГПП, ограничения должны быть необходимы ми, а согласно ЕКЗПЧОС, ( необходимыми в демократическом об ществе. В ст. 2(4) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС допускаются ограни чения, которые лоправданы интересами общества, а в ст. 12(3) МПГПП содержится требование о том, что все ограничения должны быть необходимыми. Если государство участвует в нескольких дого ворах по правам человека, то в нем применяется та их часть, которая предусматривает наибольшую защиту прав.

б. Право на свободу передвижения и ЗАТО Российская Федерация обязана защищать свои ядерные и военные объекты. Для этого могут потребоваться некоторые ограничения прав человека. Однако такие ограничения должны соответствовать ст. 12(3) МПГПП и ст. 2(3) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС. Все ограничения должны быть прописаны в законе. Ограничения могут быть наложены только в тех целях, которые обозначены в положениях закона. Огра ничения на любых других основаниях недопустимы. Такие ограниче ния должны быть конкретизированы и носить исключительный ха рактер. Ограничения должны быть необходимыми в демократическом обществе, то есть соответствовать своей законной цели. Ограничения считаются чрезмерными, если их законная цель может быть достигну та применением менее жестких мер. Ограничения не должны нару шать другие права человека. Эти принципы относятся не только к тек сту закона, но и тому, как власти применяют этот закон.

Для оправдания режима ЗАТО приводится несколько оснований.

Первая категория оснований связана с государственной безопаснос тью. ЗАТО необходимы для обеспечения обороноспособности РФ.

Ограничение доступа на военные объекты и их внутренний режим, в основном, считаются оправданными. Соответственно, Закон о ЗАТО может ограничивать доступ в запретные зоны внутри ЗАТО, однако трудно понять, каким образом ограничение доступа в охраняемые зо ны ЗАТО и проживания в них может считаться необходимыми в демо кратическом обществе для обеспечения государственной безопаснос ти, и такие ограничения представляются нам, как минимум, чрезмер ными. Человек, желающий посетить мирную часть ЗАТО или посе литься в на этой территории, как правило, будет отделен от ядерных и Социально политические процессы и экономическое состояние России военных баз несколькими километрами густого сибирского леса в до полнение к контрольно пропускным пунктам и заборам.

Вторая категория оснований связана с необходимостью поддержа ния общественного порядка. Из за событий одиннадцатого сентября и бесланской трагедии, конфликта в Чечне и присутствия на террито рии РФ организованной преступности существование ЗАТО оправда но как мера, необходимая для защиты от угрозы терроризма и пресе чения возможности попадания ядерных и других опасных материалов в руки террористов и преступников. Кроме того, считается, что ЗАТО необходимы для защиты государственной тайны. Такие цели призна ются в рамках международного права. Однако режим ЗАТО налагает более жесткие ограничения, чем те, что необходимы для поддержания общественного порядка. Они чрезмерны в нескольких частях. Для пресечения возможности распространения ядерных материалов мож но установить детекторы на контрольно пропускных пунктах на выез де из запретных зон. Некоторые инциденты в различных ЗАТО пока зывают, что проникнуть на территорию периметра запретной зоны не вероятно легко. Для достижения законной цели более целесообраз ным представляется усиление защиты вокруг запретных зон внутри ЗАТО вместо распределения человеческих и других ресурсов охраны по всей территории ЗАТО. Общая ссылка на угрозу терроризма также несостоятельна в части целесообразности, поскольку ограничения прав человека должны толковаться узко и конкретно. По той же при чине в Официальном комментарии и в некоторых исследовательских работах отражен довольно критический взгляд на ограничение права на выезд из государства для лиц, имевших доступ к секретной инфор мации (государственной тайне). Согласно ст. 15(1) Федерального За кона № 114 ФЗ от 15 августа 1996 года о режиме выезда и въезда в РФ ограничения могут налагаться на срок до пяти (в исключительных случаях до десяти) лет после последнего случая доступа к информа ции, содержащей государственную тайну. Такие ограничения могут применяться только в очень немногих случаях, иначе РФ, несомнен но, нарушит ст. 12(3) МПГПП и ст. 2(3) Протокола № 4 к ЕКЗПЧОС.

В заключительных замечаниях к ежегодному докладу № 4 РФ КПЧ выразил озабоченность тем, что самые важные юридические ограни чения на выезд из страны по прежнему формулируются со ссылкой на государственную тайну. Это не отвечает требованиям ст. 12(3) и Коми тет сожалеет о промедлении с приведением законодательства в соот ветствие с МПГПП.

Выпуск № В третьих, утверждается, что ЗАТО необходимы в целях общего здравоохранения. Угроза инфекционных заболеваний, (стихийные) бедствия и близость к ядерным электростанциям являются обще признанными основаниями для ограничения права на свободу пере движения в целях заботы о здоровье граждан. Ядерные и военные объекты в центре ЗАТО несут потенциальную опасность. В связи с этим РФ имеет право и обязана не допускать проживания кого либо в непосредственной близости от заводов для производства ядерного оружия. Если бы жилые районы (школы, детские площадки и т.п.) ЗАТО располагались в непосредственной близости от контейнеров для хранения ядерных отходов, это стало бы нарушением конкретных обязательств РФ, предусмотренных в некоторых других положениях МПГПП и ЕКЗПЧОС, например, права на жизнь. Поэтому, исходя из того, что районы ЗАТО, предназначенные для проживания работ ников заводов и членов их семей, располагаются на безопасном рас стоянии от самих заводов, эти районы безопасны для проживания любого человека (однако есть мнение, что приток новых жителей мо жет усложнить эвакуацию населения ЗАТО в случае аварии). Следо вательно, ограничения права на постоянное проживание в Законе о ЗАТО безосновательны.

К последней категории веских оснований для ограничения права на свободу передвижения относится защита прав и свобод других граждан. Упразднение ЗАТО откроет путь для преступного элемента и, таким образом, ущемит права и свободы населения ЗАТО. Необходи мость в предотвращении преступлений ясно обговорена в ст. 2(3) Про токола № 4 к ЕКЗПЧОС. Ограничение свободы передвижения для лиц, совершивших конкретные уголовные преступления, признается во всем мире и требует соответствующих мер. В 2003 году в Конститу ционный суд РФ было направлено обращение с просьбой вынести ре шение в отношении отказа муниципальных властей ЗАТО Саров на въезд и дальнейшее проживание на территории ЗАТО одного из жите лей после отбывания им срока заключения, однако суд отказался рас сматривать дело, не указывая причин, относящихся к существу дела.

Pages:     | 1 | 2 | 3 |    Книги, научные публикации