Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 6 | 7 | 8 | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 8 ] --Кооперация на уровне региона и создание сетей организаций, занимающихся вопросами предоставления убежища, способствуют повышению потенциала отдельных стран. Примером подобного сотрудничества может служить т.н. Седеркопингский процесс (Sderkping Process), участниками которого являются Беларусь, Молдова и Украина, а со стороны ЕС - Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия и Швеция. Процесс был инициирован в начале 2001 года УВКБ ООН и Миграционной службой Швеции с целью налаживания диалога по вопросам предоставления убежища, миграции и управления границами между странами, расположенными вдоль будущей восточной границы ЕС732. В июне 2001 года был принят новый Закон О беженцах, который решил проблему распределения полномочий, определив Государственный комитет по делам национальностей и миграции (ГКНМ) как орган, в чью компетенцию входят вопросы предоставления убежища и защиты беженцев. Однако некоторое время ушло на то, чтобы новые структуры, а именно ГКНМ и региональные миграционные службы (РМС), заработали на полную мощность. Вследствие этого процесс предоставления убежища был полностью приостановлен примерно на год. В январе 2002 года Украина без каких-либо оговорок присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и дополняющему ее Протоколу 1967 г. 733 Хотя основная законодательная база в области предоставления убежища и защиты беженцев уже создана, существенные проблемы все еще остаются нерешенными в области применения законов на практике. В 2002 г. План действий Украина-ЕС в области правосудия и внутренних дел определил следующие задачи дальнейшего развития системы убежища в Украине: принятие нормативных актов, касающихся применения закона о беженцах, учреждение центрального миграционного органа;
предоставление технической и консультативной помощи центральному миграционному органу, апелляционным судам, пограничникам, полиции и НПО;
проведение регулярных межведомственных совещаний в целях координации, продвижения и контроля за применением закона о беженцах;
разработка системы обмена информацией в электронном формате между центральными и региональными органами;
создание централизованной базы данных по искателям убежища и беженцам, применение дактилоскопии в работе с искателями убежища и электронной системы отпечатков пальцев. Помимо очень жестких сроков подачи заявлений на предоставление убежища, предусматриваемых украинским законом о беженцах734, имеются существенные проблемы, связанные с недостаточными возможностями страны с точки зрения приема беженцев. В связи с этим проект УУкрепление систем убежища в Украине и МолдовеФ (1,1 миллиона евро выделено Украине), поддержанный в рамках бюджета ТАСИС, был направлен на совершенствование учреждений, осуществляющих прием беженцев;
разработку и внедрение компьютеризованной системы регистрации;
информирование общественности и совершенствование юридической помощи беженцам. Осуществляется также еще один проект по обучению государственных служащих методам работы с беженцами. В соответствии с Национальной Индикативной Программой 732 733 ( 2004-07-20) Информационная записка для Европейской комиссии, УВКБ Киев, декабрь В течение трех рабочих дней с момента нелегального въезда, в течение пяти рабочих дней с момента легального въезда ТАСИС для Украины на 2004-2006 гг. вышеперечисленные вопросы будут приоритетными для дальнейшего развития системы предоставления убежища в Украине735. Дальнейшее развитие системы предоставления убежища, в особенности, совершенствование возможностей по обработке заявлений и приема заявителей следует оценить как абсолютно приоритетные направления для миграционной политики Украины в целом. До настоящего момента показатели количества заявлений были довольно скромными - от 1000 до 1400 заявлений в год. Можно ожидать, что нерегулярные мигранты могут, в частности, начать шире использовать имеющуюся у них возможность обращения за получением убежища в стране в целях закрепления своего статуса резидента. В этой связи следует направить больше усилий на дальнейшее совершенствование общих возможностей системы убежища с точки зрения ее способности должным образом реагировать на возросшую нагрузку. В то же время, растущее количество реадмиссий из стран-членов Европейского Союза в Украину создаст дополнительные проблемы. Местная интеграция официально признанных беженцев является еще одним первоочередным приоритетом736. Кабинет министров в феврале 2004 г. принял План действий по содействию интеграции беженцев в украинское общество. План действий предусматривает дальнейшее развитие соответствующего законодательства, принятие практических мер и развитие международного сотрудничества. В дополнение к этому были приняты нормативные акты, направленные на предоставление финансовой поддержки официально признанным беженцам, и ожидается принятие постановления об обеспечении доступа официально признанных беженцев и лиц, подавших заявления на предоставление убежища, к системе образования737. a. Правовая база Следующие законы и указы составляют законодательную базу в области предоставления убежища и защиты беженцев. Х Х Х Х Х Х Закон Украины О беженцах (№ 2557 III, 2001);
Закон Украины О миграции (№ 2491 III, 2001);
Указ Президента Украины по вопросам, касающимся применения Закона Украины О миграции (№ 596/2001, 2001);
Закон Украины О гражданстве Украины (№ 2235 III, 2001);
Указ Президента Украины по вопросам, касающимся применения Закона Украины О гражданстве Украины (№ 215/2001, 2001);
Постановление О мерах по предоставлению помощи лицам, покинувшим места постоянного проживания в Абхазской Автономной Республике (Грузия) и прибывшим в Украину (№ 674, 1996);
(12 мая 2005) На октябрь 2005 г., в Украине было зарегистрировано 2595 официально признанных беженцев. 735 736 Х Х Закон Украины О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства (№ 3929 XII, 1994);
Закон Украины О порядке выезда и въезда украинских граждан в Украину (№ 3857 XII, 1994). б. Институциональная база Функциональные обязанности в области предоставления убежища были предметом частых административных изменений на протяжении прошедших десяти лет, что сдерживало процесс развития системы убежища в соответствии с международными стандартами. С момента принятия нового Закона О беженцах в 2001 году органом, в компетенцию которого входят вопросы предоставления убежища, является Государственный комитет по делам национальностей и миграции (ГКНМ), созданный в 1996 г. Указом Президента738. В его задачи входит организация работы центров приема, осуществление процедуры установления статуса (совместно с региональными миграционными службами), контроль за деятельностью региональных миграционных служб и участие в дальнейшей разработке законодательства по вопросам предоставления убежища и защиты беженцев. Государственный комитет сотрудничает с УВКБ ООН по вопросам, касающимся системы предоставления убежища739. Главным достижением в деле построения системы предоставления убежища в Украине было создание в 2004 г. региональных структур - региональных миграционных служб (РМС) - в 27 регионах Украины, подчиненных центральному органу - Государственному комитету. Региональные миграционные службы обрабатывают большую часть заявлений о предоставлении убежища и уже предоставили статус беженца более чем 5 200 заявителей740.
11.2.6. Торговля людьми С точки зрения процессов нерегулируемой миграции торговля людьми представляет собой форму международной организованной преступности. Одним из наиболее негативных последствий нестабильности, связанной с переходным периодом, в государствах бывшего Советского Союза стало растущее число женщин и детей, которые становились жертвами сексуальной эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой принадлежности, уровня образования и профессии, этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается устойчивая корреляция между бедностью, в особенности в сельских районах, и масштабами торговли людьми в странах региона741. Что касается шансов трудоустройства, изменения на рынке труда в постсоветских странах все 738 739 740 (12 May 2005) Отчет о миссии МЦРМП, июнь 2003 г. Информационная записка для Европейской комиссии, УВКБ Киев, декабрь 2004 г.
Доклад о ситуации в области торговли людьми, Бюро по мониторингу и противодействию торговле людьми, 11 июня 2003 г.: 2004-06-02, Противодействие торговле людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, исследовательский доклад МОМ, ноябрь 2003 г.
более толкает женщин на низкооплачиваемую работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях привела к потере профессий, которыми традиционно занимались женщины742. Другие важные факторы, способствующие торговле людьми, включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за вывесками лагентств по трудоустройству или фирм по найму не встречают никаких препятствий при поиске новых жертв, причем зачастую это происходит при пособничестве и содействии родственников и знакомых последних. Невозможно определить реальный масштаб торговли людьми, и количественные оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера. В конце 1990-х гг. по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, было из стран Центральной и Восточной Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175 тыс. женщин ежегодно перевозили из бывших социалистических стран, причем 120 тыс. из них попадало в страны Западной Европы. Украина рассматривается в качестве одной из основных стран происхождения в контексте торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации в направлении Центральной и Западной Европы, а также стран Ближнего Востока. Внутренняя торговля женщинами и девушками рассматривается как еще одна новая проблема наряду с проблемой уязвимости детей, находящихся в детских домах, по отношению к торговцам людьми. Правительство Украины прилагает существенные усилия для создания структур, которые позволили бы более эффективно бороться с торговлей людьми. Соответствующее законодательство и институциональная реформа имеют пока короткую историю и поэтому не имели возможности продемонстрировать заметные результаты. Недостаточное осознание глубины проблемы со стороны украинских чиновников, отсутствие четко организованного сотрудничества между соответствующими ведомствами наряду с продолжающейся проблемой коррупции в определенной мере ограничивали усилия по борьбе с торговлей людьми. Значительная проблема связана с тем, что действующий Уголовный кодекс запрещает международную торговлю людьми и связанные с ней преступления, но не объявляет незаконными внутреннюю торговлю, которая должна преследоваться в контексте связанных с ней преступлений. Министерство внутренних дел имеет специальное подразделение по борьбе с торговлей людьми с представителями в 27 регионах Украины. За прошедший год милиция возбудила 169 уголовных дел по факту торговли людьми, и выдвинула обвинение по 41 из них. Приговоры были вынесены в отношении 28 человек, из них 17 были приговорены к различным срокам тюремного заключения. Хотя страх преследований удерживает большинство жертв от сотрудничества с полицией и прокуратурой, 202 жертвы торговли людьми дали свидетельские показания в течение года. Региональные системы выдачи полицией направлений на получение услуг от НПО действуют по всей Украине, благодаря наличию специальных уполномоченных по борьбе с торговлей людьми в каждом из регионов и активной поддержки жертв торговли со Гэл Клигман Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию Восточной Европы, Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г., Чикаго-Иллинойс, 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и стороны НПО, которая предусматривает реабилитацию, реинтеграцию и помощь в проведении следственных действий. Следует сказать, что закон о защите свидетелей не в полной мере выполняется в связи с отсутствием средств, но механизмы защиты в суде существуют. В условиях отсутствия полноценно функционирующей программы на центральном уровне, НПО сотрудничают с местной полицией и обеспечивают при необходимости защиту жертв и свидетелей. Министерство иностранных дел Украины проинструктировало свои зарубежные представительства ускорить процесс подтверждения гражданства и оформления документов за рубежом для украинцев, которые становятся жертвами торговли людьми. Министерство внутренних дел, Генеральная прокуратура и МОМ подписали соглашение о сотрудничестве, взаимопомощи и обмене информацией. Правительство Украины в значительной мере зависит от помощи, предоставляемой международными правительственными и неправительственными организациями. a. Правовая база Уголовный кодекс 2001 налагает суровые наказания на лиц, замешанных в торговле людьми, включая торговлю людьми в целях сексуальной эксплуатации и порнографии. В июне 2002 г. Правительство утвердило Национальный план действий по борьбе с торговлей людьми на 2002-2005 гг.743 Ряд мер, направленных на усиление борьбы против организованной преступности (в том числе, по предупреждению торговли женщинами и детьми) и коррупции, был принят в феврале 2003 года. 4 февраля 2004 г. Украина приняла закон о ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополнительных протоколов о контрабанде и торговле людьми. Украина, однако, пока не направила в ООН документа о ратификации744. Украина принимает участие в ряде международных договоров. Среди них Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Дополнительная Конвенция об ликвидации рабства, работорговли и институтов и обычаев, близких к рабству. Украина также подписала Рекомендуемые принципы и руководящие указания Управления ООН по координации гуманитарной помощи (UNOHCHR) по правам человека и торговле людьми (май 2002). В феврале 2004 вступил силу закон о ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и двух дополняющих ее протоколов - Протокола о предотвращении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. б. Институциональная база В 2002 г. Правительство Украины утвердило Комплексную программу борьбы с торговлей людьми на 2002-2005 гг., которая предусматривает конкретные 743 2004-07-20 Там же.
задачи для каждого министерства. В правительстве существует два отдельных совета по борьбе с торговлей людьми: один из них представляет собой координационный орган под руководством Уполномоченного по правам человека, а другой, - который возглавляет вице-премьер министр - подотчетен Кабинету министров и Президенту. Министерство образования продолжает оказывать поддержку инициативам по введению обязательных учебных предметов в школе. НПО проводят активное лоббирование с партнерами в органах власти на центральном и местном уровне;
государственные чиновники регулярно посещают проводимые силами НПО занятия и семинары. Правительство поддерживает превентивные кампании по информированию общественности, хотя такие кампании в основном осуществляются НПО.
11.2.7. Возврат Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежище, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе - и преодолением изначальных причин эмиграции. Сталкиваясь с растущим числом нерегулярных мигрантов, проживающих в стране, украинские власти испытывают значительные трудности при необходимости возвращения иностранцев из далекого зарубежья. Во многих случаях попытки депортировать иностранных граждан наталкиваются на отсутствие сотрудничества и нежелание со стороны властей или дипломатических представителей страны происхождения вновь принять своих граждан;
в особенности это касается стран Азии. Еще одним фактором, ограничивающим более эффективную политику возврата, является отсутствие необходимых финансовых ресурсов. Бюджет на нужды возврата нерегулярных мигрантов в 2003 г. составлял 3 миллиона гривен (около 500000 евро), в то время, как по опыту украинских миграционных служб, возврат одного нерегулярного мигранта обходится в среднем в 360 евро. Ясно, что украинские власти не имели необходимых финансовых средств для решения проблем возвращения 22000 нерегулярных мигрантов, задержанных в 2002 году. Финансовые проблемы еще более усугубляются тем, что в большинстве случаев высылка может быть осуществлена только воздушным путем. Имеются случаи, когда иностранцы, в отношении которых было принято постановление о высылке, остаются под арестом на протяжении нескольких месяцев ввиду отсутствия средств на транспортировку. В связи с отсутствием необходимых средств ситуация задержания сама по себе формулируется серьезным вопросом. Задержанные, которые могут оставаться под стражей до 6 месяцев, содержатся в тюрьмах, а не в специальных центрах задержания. Однако в настоящее время идет работа по переоборудованию двух военных частей под лагеря для задержания нелегальных мигрантов. Финансовые проблемы также ограничивают возможности предоставления им адекватного питания и медицинского обслуживания. a. Правовая и институциональная база Закон О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства определяет Министерство внутренних дел, Пограничную службу и Государственный комитет по делам национальностей и миграции как компетентные государственные органы в области обеспечения добровольного возвращения и выдворения.
11.2.8. Реадмиссия С начала 1990-х гг. в Европе был заключен целый ряд договоров о реадмиссии и, как показывает опыт новых членов Европейского Союза, создание такой системы стало важнейшим элементом устойчивой политики снижения нерегулярного притока мигрантов. Страны СНГ, однако, остались за пределами этой системы;
между ними и другими европейскими странами было заключено всего лишь несколько договоров о реадмиссии. В общем и целом, суть договора о реадмиссии сводится к тому, что подписавшие его стороны обязуются принимать назад своих граждан, въехавших или незаконно оставшихся на территории другой страны-участницы договора. Обязательство может также распространяться на лиц без гражданства и граждан третьих стран. Следует принять во внимание, что заключение договоров о реадмиссии открывает возможность увязки этих договоров с отменой визовых обязательств, что также может представлять интерес для государства, осуществляющего реадмиссию. На встрече Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что партнерские отношения со странами происхождения и транзита будут ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. На встрече Европейского Совета в Севилье в июне 2002 г. также подчеркивалось, что любой будущий договор о сотрудничестве, ассоциации или эквивалентный им договор, который Европейский Союз или Европейское Сообщество подпишет с любой страной, должен включать положение о совместном управлении миграционными потоками и обязательной реадмиссии в случае нелегальной иммиграции 745. Украина в настоящий момент ведет переговоры о заключении договора о реадмиссии с Европейским Сообществом. Переговоры начались в 2002 г., и был достигнут значительный прогресс до того момента, когда политическая ситуация в Украине осенью 2004 г. привела к приостановке переговорного процесса. До указанного момента позиция Правительства Украины заключалась в том, чтобы одновременно с подписанием договора о реадмиссии с ЕС должны быть гармонизированы все договоры о реадмиссии в регионе. Украина также требовала введения режима безвизового въезда для Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 г.
своих граждан в страны-члены Европейского Союза. Подчеркивая свою поддержку региональных решений, Европейский Союз вместе с тем дал ясно понять, что он настаивает на двустороннем подходе к действующим договорам и отказывается ставить подписание договоров о реадмиссии в зависимость от каких-либо гарантий в отношении ослабления визового режима746. Украина подписала соглашения о реадмиссии с рядом европейских стран, в том числе: Словакией, Литвой, Венгрией, Польшей, Швейцарией и Болгарией. В этих соглашениях рассматриваются вопросы, касающиеся граждан третьих стран, а также реадмиссия собственных граждан. Практическая реализация этих соглашений в некоторых случаях затруднена в связи с жесткой политикой Украины в отношении получения доказательств того, что лицо, подлежащее реадмиссии, действительно ранее пересекло территорию Украины. В то же время следует отметить, что некоторые страны-члены ЕС имеют положительный опыт сотрудничества по переоформлению документов и возврату украинских граждан, нелегально проживающих на их территории. Из стран СНГ Украина заключила соглашения о реадмиссии с Молдовой, Туркменистаном, Узбекистаном и Грузией. В связи с тем, что возврат нерегулярных мигрантов, попавших в Украину из Беларуси и России, представляет серьезную проблему, приоритетным вопросом является заключение подобных соглашений с Беларусью и Россией747. Несмотря на отсутствие формальных договоров о реадмиссии, фактическая реадмиссия уже осуществляется по условиям технического сотрудничества между пограничными службами этих трех стран748 (осуществляется не реадмиссия, а приём-передача нарушителей границы). Кроме того, Украина начала переговоры по этому вопросу с Афганистаном, Китаем, Индией, Пакистаном и Вьетнамом.
746 747 Украина: Ситуация в сфере миграции (20 июля 2004) Информационная записка для Европейской комиссии, УВКБ Киев, декабрь 12. УЗБЕКИСТАН 12.1. Общая информация Столица Территория Ташкент (Тошкент) Всего: 447 400 кв. км (вода: 22000 кв. км, суша: 425 400 кв. км) 25 981 647 человек (по данным на июль 2003 года) Население Узбекский 74,3%, русский 14,2%, таджикский 4,4%, Языки прочие 7,1% Ислам Каримов Президент Глава правительства Шавкат Мирзияев Согласно Конституции, государственное устройство Форма правления Республики Узбекистан предусматривает разделение полномочий, свободу слова, представительное правительство. В действительности, почти вся власть принадлежит органам исполнительной власти. Узбеки 80%, русские 5,5%, таджики 5%, казахи 3%, Этнические группы каракалпаки 2,5%, татары 1,5%, прочие 2,5% (по данным на 1996 г.) мусульмане 88% (в основном сунниты), православные Основные религии христиане 9%, прочие 3% Узбекский сум (UZS) Валюта ВВП (на душу 300 долларов США (по данным на 2002 г.) населения) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира - Узбекистан, - 2004-06- Узбекистан расположен в Центральной Азии. Общая протяженность границ Узбекистана составляет 6221 км. Узбекистан имеет общие границы с Афганистаном (137 км), Казахстаном (2203 км), Кыргызстаном (1099 км), Таджикистаном (1161 км), Туркменистаном (1621 км). Государство не имеет морских границ, однако его территория включает южную часть Аральского моря, протяженность береговой линии которой составляет 420 км. Узбекистан вышел из состава Советского Союза и получил независимость 1 сентября 1991 г. Конституция, принятая 8 декабря 1992 года, предусматривает президентскую форму правления с разделением полномочий между исполнительными, законодательными и судебными органами, однако в действительности Президент Ислам Каримов и централизованная исполнительная ветвь власти оказывают значительное влияние на политическую жизнь. Президент сам назначает и смещает глав областных администраций. Согласно условиям референдума, состоявшегося в декабре 1995 года, первоначальный срок правления Ислама Каримова был продлен. Следующий всенародный референдум был проведен 27 января 2002 года, снова для продления срока правления Каримова. Референдум состоялся, и срок правления Каримова был продлен решением парламента до декабря 2007 года. Президент избирается всенародным голосованием сроком на семь лет (первоначально был предусмотрен пятилетний срок президентских полномочий, который был продлен поправкой к конституции в 2002 году);
последние выборы проводились 9 января 2000 года (следующие состоятся в декабре 2007 года). Премьер-министр и его заместители назначаются президентом, Кабинет министров назначается президентом с одобрения Верховного Собрания.750 26 декабря 2004 г. были проведены выборы депутатов Меджлиса Республики Узбекистан. Экономика Узбекистан - это засушливая, не имеющая выхода к морю страна, 11% территории которой составляют интенсивно обрабатываемые орошаемые речные долины. Более 60% населения проживает в густонаселенных сельских общинах. Экономика страны была и все еще остается преимущественно ориентированной на сельское хозяйство и переработку сельскохозяйственной продукции. В настоящее время Узбекистан является одним из крупнейших в мире экспортеров хлопка, а также в значительных объемах производит шелк, выращивает фрукты и овощи. Однако экстенсивное и малоэффективное орошение сельскохозяйственных земель привело к высыханию Аральского моря до менее чем трети от его первоначального объема, что стало одной из самых серьезных мировых экологических катастроф.751 После провозглашения независимости правительство объявило курс на постепенный переход к свободному рынку, однако оказалось весьма нерешительным в своих действиях в направлении формирования рыночной экономике. Отдавая себе отчет в необходимости улучшения инвестиционного климата, правительство, тем не менее, прилагало все усилия для сохранения командной экономики советского образца с субсидиями и жестким контролем 750 Справочник ЦРУ Страны мира - Узбекистан, - 2004-06- Государственный Департамент США - Базовая информация по Узбекистану, февраль 2005 г. цен и объемов производства. Реакцией Узбекистана на неблагоприятные внешние условия, вызванные азиатским и российским финансовыми кризисами, стала индустриализация взамен импорта и ужесточение экспортного и валютного контроля и без того чрезмерно закрытой экономики. Резкое увеличение разрыва в распределении доходов со времен провозглашения независимости ударило по наиболее неимущим слоям населения.752 По причине отсутствия достоверной статистической информации представляется сложным дать точную оценку экономического роста в Узбекистане. Весной 2003 года представители МВФ признали, что Узбекистан добился некоторого прогресса в реформировании ряда отраслей. Так, например, Узбекистан сократил свой внешний долг с 4,9 млрд.долларов США по состоянию на конец 2000 года до 4,36 млрд. долларов США в 2002 году. Тем не менее, общая картина экономики представляется мрачной. ВВП на душу населения сократился с 400 долларов США в 1998 году до 300 долларов США в 2002 году, и в 2005 году ожидается дальнейшее сокращение данного показателя.753 Узбекистан утверждает, что в 2003 году ВВП увеличился на 4,1%, однако по оценкам правительства США его рост не превысил 0,3% 754. С 1998 по 2002 гг. размер заработной платы сократился почти на 50%, при этом среднемесячная заработная плата составляла в 2002 году 29 долларов США. Между тем, инфляция в 2002 г. стабильно держалась на уровне 30%. По оценкам узбекского правительства, инфляция составляла 22%.755 Уровень безработицы очень высок, получить же достоверные цифры сложно. Многие наблюдатели полагают, что уровень занятости и реальной заработной платы практически не растет, учитывая фактически полное отсутствие роста в уровне производства Как следствие, ежегодно растет число людей, ищущих работу в России, Казахстане и Южной Азии. По оценкам, от 3 до 5 миллионов узбекских граждан трудоспособного возраста проживает за пределами Узбекистана. 752 753 754 755 Справочник ЦРУ Страны мира - Узбекистан, - 2004-06-03 12.2. Обзор миграционной системы 12.2.1. Регулярная миграция В узбекском законодательстве до сих пор отсутствует Закон о миграции, следовательно, для решения существующих задач миграционная система в целом нуждается в тщательной разработке. Узбекским гражданам не требовалась выездная виза для поездок в большинство стран бывшего Советского Союза;
однако, начиная с декабря 2002 года, правительство жестко ограничило выезд своих граждан наземным транспортом в соседние страны, в Кыргызстан и Казахстан. Выезжающие наземным транспортом в Туркменистан также столкнулись с ограничениями, а граница с Афганистаном оставалась закрытой. Граждане, желающие пересечь границу с соседним Таджикистаном, продолжают испытывать определенные трудности из-за задержек и некоторых ограничений. Иностранным гражданам позволено работать в Узбекистане при условии, что на данную вакансию не имеется кандидатов из числа граждан Узбекистана. Так как количество иностранных граждан, работающих в Узбекистане, незначительно (несколько тысяч человек), для данной группы не существует специальных программ интеграции. В рамках трудового соглашения между Узбекистаном и Южной Кореей около 15000 узбеков трудоустроились в Южной Корее, однако по существующим оценкам еще около 6000 узбеков работают там, не имея надлежащего правового статуса. К другим странам назначения для трудовой эмиграции относятся Малайзия, США и Япония, однако в меньшей степени, чем Южная Корея.757 В январе 2003 года между соответствующими министерствами Узбекистана и Малайзии была достигнута договоренность о подписании Меморандума о взаимопонимании в сфере трудоустройства граждан Узбекистана в Малайзии. Стороны предполагают, что меморандум будет подписан в 2005 году. Кроме того, в начале 2005 года между Правительством Узбекистана и японской компанией было подписано соглашение о сотрудничестве по трудоустройству граждан Узбекистана в Японии.758 Между Узбекистаном и прочими странами СНГ не существует специальных трудовых соглашений, за исключением оставшегося неподписанным проекта трудового соглашения с Россией.759 В июле 1994 года Узбекистан, Казахстан и Кыргызстан подписали Меморандум о сотрудничестве в области миграции на период 1994-2000 гг. a. Правовая база Проект Закона о миграции был разработан межведомственной рабочей группой и летом 1999 года был представлен на рассмотрение в Кабинет Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Комментарии узбекских органов власти к проекту отчета, июнь 2005 года 758 Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года министров.760 Проект был включен в пятилетний план работы Парламента, однако по состоянию на март 2005 года данный закон принят не был.761 Закон о гражданстве Узбекистана, принятый 28 июля 1992 года, запрещает двойное гражданство. Основным критерием для получения узбекского гражданства является соответствие условию постоянного проживания в Узбекистане в течение как минимум пяти лет. На практике постоянный вид на жительство предоставляется только почетным гостям Узбекистана. Другие иностранные граждане, включая супругов граждан Узбекистана, получают в лучшем случае, причем выборочно, только временный вид на жительство и в дальнейшем не могут получить узбекское гражданство.762 Кроме процедур получения гражданства, Закон также регулирует его прекращение, гражданство детей и полномочия государственных органов, занимающихся вопросами гражданства. Х Резолюция Кабинета министров Узбекистана № 408 от 21 ноября 1996 года о порядке въезда, выезда, пребывания и транзита иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан763. Приложение №1 о въезде в Республику Узбекистан и выезде из Республики Узбекистан иностранных граждан и лиц без гражданства.
Х Указанное приложение регламентирует процедуры подачи заявлений на получение въездных и выездных виз, а также их выдачу. Кроме того, в нем представлены ограничения права на въезд в и выезд из Узбекистана, например, во въезде на территорию Узбекистана может быть отказано иностранным лицам и лицам без гражданства в интересах национальной безопасности и общественного порядка, даже если данные лица имеют все необходимые документы для такого перемещения, в случае если это необходимо для обеспечения прав и законных интересов узбекских граждан, в случае, если лицо признано виновным в нарушении узбекского законодательства, в случае, если иностранное лицо вовлечено в террористическую, экстремистскую и иные виды преступной деятельности, если во время предыдущего пребывания в Узбекистане лицо нарушило порядок въезда или выезда иностранных лиц в Узбекистан и из Узбекистана. Х Приложение №2 о правилах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан Резолюция также включает правила временного или постоянного пребывания иностранцев в Узбекистане, выдачи вида на жительство и требования регистрации в органах внутренних дел в течение трех рабочих дней с момента прибытия. Оно определяет право иностранного лица свободно передвигаться УВКБ ООН - Женева: Информация о ситуации в Республике Узбекистан в контексте возвращения лиц, ищущих убежище, 19 августа 2003 г. Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года УВКБ ООН - Женева: Информация о ситуации в Республике Узбекистан в контексте возвращения лиц, ищущих убежище, 19 августа 2003 г.
Данное Решение было дополнено п. 4 Приложения 2 к Решению Кабинета министров №410 от 23.10.2000, п. 1 Решения Кабинета министров №315 от 24.07.2001. Данное Решение было дополнено в соответствии с п. 16 Приложения 3 к Решению Кабинета министров №162 от 06.04. в зонах, открытых для посещения иностранцами, посещение иных территорий позволено только при наличии разрешения органов внутренних дел. В случае нарушения иностранным лицом узбекского законодательства срок его пребывания в Узбекистане может быть сокращен, либо лицо может быть выслано за пределы Узбекистана. Х Х Приложение №3 о правилах транзита иностранных лиц и лиц без гражданства через территорию Республики Узбекистан;
Постановлением Кабинета министров №162 (апрель 2001 г.) было учреждено Агентство по вопросам внешней трудовой миграции при Министерстве труда и социальной защиты населения;
Указ Президента Республики Узбекистан от 26 февраля 1999 г. №2240 О совершенствовании паспортной системы Республики Узбекистан;
Указ Президента Республики Узбекистан от 23 декабря 1994 №1027 Положение о паспортной системе Республики Узбекистан;
Многостороннее Соглашение между правительствами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана о регулировании миграционного процесса (2000 г.);
Резолюция Кабинета министров Республики Узбекистан №505 от 12 ноября 2003 О мерах по совершенствованию порядка осуществления трудовой деятельности граждан Республики Узбекистан за рубежом. б. Институциональная база В Узбекистане нет отдельной миграционной службы. Единственным учреждением, занимающимся вопросами миграции, является Управление по делам въезда, выезда и гражданства, работающее в структуре Министерства внутренних дел.764 Кабинет министров Узбекистана обладает полномочиями принимать окончательные решения в области миграции и связанных с этим международных вопросов 765. В соответствии с Законом о гражданстве от 8 декабря 1992 г., решением вопросов гражданства занимаются следующие государственные органы: Х Х Х Президент Республики Узбекистан;
Министерство внутренних дел;
Министерство иностранных дел, его дипломатические представительства и консульские учреждения.
Х Х Х Х Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Комментарии узбекских органов власти о проекте отчета, июнь 2005 г.
Президент Узбекистана принимает решения по вопросам, связанным с предоставлением, восстановлением, отказом в предоставлении и лишением узбекского гражданства. Министерство внутренних дел уполномочено принимать заявления на получение гражданства от постоянных резидентов, осуществлять проверку представленных документов и передавать заявления в Комиссию по делам гражданства при Президенте. Что касается заявлений на получение гражданства от лиц, постоянно проживающих за границей, то данными вопросами занимается Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения Узбекистана. Кроме того, данные органы осуществляют регистрацию граждан Узбекистана, постоянно проживающих за границей. Министерство труда и социальной защиты населения было создано в феврале 2001 года посредством слияния Министерства труда и Министерства социальной защиты. Данный государственный орган занимается вопросами легальной трудовой миграции и регламентирует процедуры трудовой эмиграции и трудовой иммиграции, а также осуществляет анализ миграционных процессов. Однако данное министерство занимается исключительно легальной миграцией, тогда как административного органа, который бы решал вопросы незаконной миграции, в Узбекистане не существует. На основании Постановления Кабинета министров №162 (апрель 2001г.) при Министерстве труда и социальной защиты населения было создано Агентство по вопросам внешней трудовой миграции, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с Постановлением Кабинета министров Республики Узбекистан №505 (12 ноября 2003 г.) О мерах по совершенствованию порядка осуществления трудовой деятельности граждан Республики Узбекистан за рубежом. В соответствии с данным постановлением Агентство работает на основании двойственного подхода. С одной стороны, оно заключает международные трудовые соглашения с другими странами, а с другой стороны, проводит оценку индивидуальных трудовых контрактов, заключаемых узбекскими гражданами с иностранными работодателями. Такая оценка необходима для получения окончательного разрешения на выезд из страны с целью трудоустройства, которое выдается Межведомственным комитетом, возглавляемым министром труда и социальной защиты населения. Члены комитета изучают условия контракта, в том числе условия оплаты, социальные гарантии, и анализируют юридические условия контракта. Граждане Узбекистана могут получить разрешение на работу за границей от Агентства по вопросам внешней трудовой миграции при условии наличия юридического контракта или соглашения с иностранным работодателем.766 Кроме того, Агентство разрабатывает порядок внешней трудовой миграции и трудовой деятельности иностранных граждан на территории Республики Узбекистан. 766 Пресс-служба Президента Узбекистана Комментарии узбекских органов власти о проекте отчета, июнь 2005 г.
Иностранцы, желающие осуществлять трудовую деятельность в Узбекистане, должны получить разрешение на работу, выдаваемое Агентством по вопросам внешней трудовой миграции. 12.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. Уполномоченные органы Узбекистана выдают визы различных категорий, в том числе дипломатические, служебные, бизнес-визы, частные, туристические и транзитные визы. Для получения визы приглашающая организация в Узбекистане (правительственное учреждение, посольство или представительство и пр.) должна представить официальный письменный запрос в Консульский отдел Министерства иностранных дел Узбекистана. Многоразовые и одноразовые бизнес-визы выдаются только после получения посольством подтверждения от Министерства иностранных дел Узбекистана. Граждане Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Великобритании, Италии, Японии, Испании и Швейцарии, подающие заявку на получение годовой многоразовой бизнесвизы, направляют свои заявки непосредственно в Консульский отдел и не нуждаются в официальном приглашении от партнеров по бизнесу из Узбекистана.769 Данная группа граждан имеет право на получение многоразовой въездной визы сроком до одного года, тогда как гражданам США визы могут предоставляться сроком до четырех лет.770 Для частных визитов необходимо приглашение, выдаваемое Иммиграционным отделом Министерства внутренних дел Узбекистана. Для выдачи туристической визы требуется подтверждающий документ национальной компании Узбектуризм или сертифицированного туристического агентства. Для граждан Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Великобритании, Италии, Японии, Испании и Швейцарии такое подтверждение от туристического агентства не требуется, и они могут обращаться за получением многоразовой въездной визы сроком до одного месяца, предъявив маршрут своего путешествия,771 тогда как граждане США могут обращаться за получением туристической визы со сроком действия до четырех лет.772 Для получения транзитной визы через территорию Узбекистана необходимо предъявить визу и билет до страны назначения. 768 769 770 771 772 Для получения разрешения на въезд в Узбекистан иностранное лицо должно иметь паспорт, действительный в течение минимум трех месяцев после его прибытия в Узбекистан. Иностранцы, пребывающие на территории Узбекистана свыше трех дней, должны зарегистрироваться в местном отделении Министерства внутренних дел, если они намереваются остаться в Узбекистане более 15 дней. Главы парламентских и правительственных делегаций и члены их семей, технический персонал делегаций, лица, въезжающие в Узбекистан по паспортам ООН, а также иностранные граждане, прибывающие в Узбекистан менее чем на 15 дней и несовершеннолетние, освобождаются от регистрации.774 В настоящий момент безвизовый режим установлен со следующими странамичленами СНГ: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Молдова, Россия и Украина. Установленные с Таджикистаном, Кыргызстаном и Туркменистаном специальные правила на двусторонней основе разрешают безвизовый въезд в Узбекистан для обладателей дипломатических и служебных паспортов на срок до 30 дней, а для жителей приграничных областей - на срок до пяти дней. В с межправительственными соглашениями, обладатели соответствии дипломатических и служебных паспортов из Венгрии имеют право на безвизовый въезд на срок до 30 дней, из Словакии и Румынии - на срок до 90 дней.775 Граждане Узбекистана обязаны иметь разрешение на выезд в страны, для которых необходима въездная виза. В выдаче разрешения на выезд может быть отказано лицам, имеющим судимости, долги или лицам, состоящим на государственной службе и имеющим доступ к информации, не подлежащей разглашению.776 a. Правовая база Х Решение Кабинета министров Узбекистана от 21 ноября 1996 г. № 408 О порядке въезда, выезда, пребывания и транзита иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан.777 Приложение №1 о въезде в Республику Узбекистан и выезде из Республики Узбекистан иностранных граждан и лиц без гражданства;
Приложение №2 о правилах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан;
Приложение №3 о правилах транзита иностранных лиц и лиц без гражданства через территорию Республики Узбекистан;
Указ Президента Республики Узбекистан №UP-2240 от 26 февраля 1999 года О совершенствовании паспортной системы Республики Узбекистан;
Ознакомительная миссия МЦРМП в Узбекистане, 4-8 марта 2005 г.
Х Х Х Х 774 775 776 Данное Решение было дополнено п. 4 Приложения 2 к Решению Кабинета министров №410 от 23.10.2000, п. 1 Решения Кабинета министров №315 от 24.07.2001. Данное Решение было дополнено в соответствии с п. 16 Приложения 3 к Решению Кабинета министров №162 от 06.04. Х Указ Президента Республики Узбекистан №1027 от 23 декабря 1994 года. Положение о паспортной системе Республики Узбекистан.
В октябре 1992 года 12 членов СНГ подписал соглашение УО безвизовом режиме передвижения граждан СНГ по территории стран-членов СНГФ (Бишкекское соглашение).778 В общем можно отметить, что с 1992 г. в регионе СНГ был принят ряд двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, но не всегда прерогативой являлся подход, объединяющий страны СНГ. Поэтому сегодня Бишкекское соглашение действует в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. б. Институциональная база Ответственность за обработку заявлений на получение визы и выдачу виз несут консульские представительства Узбекистана за рубежом. В аэропорту г.Ташкент визы могут быть выданы только лицам, прибывающим из стран, в которых нет постоянных дипломатических или консульских представительств Узбекистана.779 Кроме того, Консульский отдел Министерства иностранных дел разрабатывает механизмы правовых гарантий по реадмиссии и занимается вопросами либерализации узбекской визовой политики. Иммиграционный отдел Министерства внутренних дел Узбекистана выдает бланки приглашений для иностранцев.
12.2.3. Управление границей Распад Советского Союза резко изменил статус границ Узбекистана, которые ранее по большей части были административными границами (единственной границей с иностранным государством до 1991 года была граница с Афганистаном). Все проблемы, связанные с новыми государственными границами, стали приоритетными задачами для Узбекистана, пытающегося найти должный баланс между новыми концепциями - как, например, управление границей - и старыми проверенными моделями, такими как вооруженная защита границы. Изменения в данной области постепенно внедрялись после провозглашения независимости. Узбекистан занимает важное геополитическое положение, так как граничит со всеми остальными государствами Центральной Азии и Афганистаном. Граница с Афганистаном та же, какой она была в советский период, и остается в основном закрытой для гражданских лиц. Что касается границ с остальными четырьмя соседними странами (Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном), процесс их установления продолжается или уже закончен, однако практическая демаркация границ во всех случаях пока продвигается значительно медленнее.
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года Список стран, в которых есть дипломатические миссии Узбекистана можно найти по адресу: Четвертое заседание Совместной комиссии по демаркации казахско-узбекской государственной границы с участием правительственных делегаций состоялось в Ташкенте 11 июня 2004 года. 16 ноября 2001 года был подписан Договор об делимитации границ и установке демаркационных указателей на казахско-узбекской границе, и в 2002 году был достигнут компромисс в вопросах границ между Казахстаном и Узбекистаном.780 Делимитация границ между Туркменистаном и Узбекистаном завершена781, однако процесс демаркации до сих пор продвигался медленно.782 Поэтому фактическое исполнение данных соглашений все еще запаздывает. На некоторых пока не делимитированных участках границы с Таджикистаном и Кыргызстаном установлены минные поля, что представляет постоянную угрозу для жителей приграничных регионов. Узбекистан является участником нескольких двусторонних соглашений об упрощении процедур пересечения границ с другими государствами Центральной Азии. На основании данных соглашений граждане соседних государств, проживающие в приграничных зонах, могут пересекать границу без визы и находиться на территории другой страны в течение короткого периода времени.783 Помимо контроля в пунктах пересечения границы, проезжающие подвергаются контролю также на въезде в пограничную зону и в самой пограничной зоне.784 Тем не менее, надежной информации о фактическом положении в области осуществления пограничного контроля, достоверность которой можно было бы проверить, по всей вероятности, не существует. Имеющиеся отчеты содержат противоречивые данные о том, охраняются ли границы между Узбекистаном и соседними странами или же они являются фактически открытыми, в силу чего пересечение их мигрантами не представляют сложности. Среди основных проблем, с которыми сталкиваются государственные органы на границе, - контрабанда (наркотики, сигареты, драгоценности, цветные металлы) и попытки пересечения границы по фальшивым документам.785 a. Правовая база По имеющейся информации, режим границы Узбекистана регламентируется двумя законами. Закон Республики Узбекистан О государственной границе №820-I (август 1999 г.) является основным законом в данной области. Однако, согласно докладу экспертов БОМКА, существует также и второй закон - для служебного пользования. Закон о государственной границе регламентирует установление, изменения, защиту и охрану государственной границы Республики Узбекистан. Он 780 781 782 Ознакомительная миссия МЦРМП в Узбекистане, 4 - 8 марта 2005 г. Отчет по Центральной Азии, RFE/RL, том 4, № 37, 6 октября 2004 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Там же.
определяет режим государственной границы, в том числе установление пограничной области и рубежа и режима пересечения постов вдоль государственной границы. Последнее входит в сферу компетенции Комитета по охране государственной границы. Кроме того, закон оговаривает полномочия местных правительственных органов, государственных правительственных учреждений и всех прочих организаций, занимающихся вопросами защиты границы. Закон обуславливает права и ответственность пограничных войск и сил противовоздушной обороны в охране и защите государственной границы, и регламентирует использование оружия и военного оборудования. Действия и решения государственных органов и служб, участвующих в охране и защите государственной границы, могут быть обжалованы в суде или вышестоящем государственном органе. б. Институциональная база В соответствии с разделом 5 Закона о государственной границе, основными структурами, занимающимися вопросами защиты государственной границы, являются следующие органы: Комитет по охране государственной границы представляет собой основную структуру, ответственную за охрану и защиту государственной границы;
с 2004 г. находится в ведении Национальной службы безопасности. Глава данного комитета одновременно является заместителем начальника Службы национальной безопасности. Задачи комитета включают в себя охрану государственной границы (в том числе зеленой границы), контроль за перемещениями, осуществление контроля документов на 115 пограничных пунктах Узбекистана, управление действиями пограничных войск и координирование деятельности прочих служб, участвующих в охране государственной границы. Кроме того, указанный комитет отвечает за сотрудничество с соответствующими структурами иностранных государств в рамках международных соглашений, а также по вопросам охраны и защиты государственной границы, участвует в установлении линии государственной границы и представляет Правительству Узбекистана предложения по статьям государственного бюджета, связанным с охраной государственной границы. Некоторые из 12000 сотрудников Комитета прошли обучение на курсах по пограничному контролю и борьбе с контрабандой в других странах. Министерство иностранных дел заключает соглашения по демаркации границы и предоставляет в Комитет информацию о появлении новых заграничных проездных документов. Министерство внутренних дел несет ответственность за определение пограничных зон;
они могут быть между 100 м - 2 км. Для въезда в пограничную зону необходимо получить разрешение Министерства внутренних дел. того, правительство, Национальная служба безопасности, Кроме Министерство обороны и Государственный таможенный комитет выполняют координирующие функции в этой области.
Узбекистан присоединился к проекту ЕС/БОМКА786 (Управление границами в Центральной Азии) в 2004 г. (см. подробнее в главе Другие организацииучастники).
12.2.4. Нерегулярная миграция Общепринятым считается факт, что в настоящее время международная миграция во многих случаях происходит в форме нелегальной или нерегулируемой миграции. Имеющиеся данные и цифры следует трактовать только как относительные показатели в условиях нелегальной миграции. Поскольку само явление носит скрытый характер, лица, нелегально приезжающие в страну или проживающие там, всячески стараются избежать того, чтобы данные о них были зарегистрированы в официальной статистике.787 Еще одной проблемой в оценке масштабов нерегулярной миграции является отсутствие единого, общепринятого определения незаконной, нерегулярной и нелегальной миграции, а термин нелегальные в связи с миграционными перемещениями используется применительно к целому ряду явлений, от операций по незаконному ввозу людей и спонтанных процессов нерегулярной миграции до нахождения в стране после истечения срока действия визы и всех форм нерегулярной работы, при которых вопрос нелегальности возникает только после первоначального легального въезда в страну. Соответственно, по оценкам специалистов, данные на эту тему лотсутствуют, либо являются недостоверными, противоречивыми или недоступными788, из-за чего возможности проведения детальной оценки масштабов нерегулярной миграции в численном выражении довольно ограничены. Нелегальная эмиграция из Узбекистана в большинстве случаев происходит с целью поиска работы и более высоких заработков. По оценкам в 2004 г. около 200000 узбекских граждан нелегально проживали в Казахстане, а также значительное количество проживало в России. Поскольку узбекским гражданам не требуется виза для въезда в данные государства, то въезжают они в законном порядке, однако остаются там дольше дозволенного срока и работают без необходимых документов. Совместными усилиями Узбекистан, Россия и Казахстан пытаются найти соответствующие решения для предупреждения нелегальной миграции. Вследствие высокого уровня безработицы и замедленного роста уровня оплаты труда число людей, ищущих работу за рубежом - в основном в России, Казахстане и Юго-Восточной Азии - ежегодно увеличивается. Учитывая, что достоверная информация в области нелегальной миграции достаточно скудна, узбекские власти считают, что за пределами Узбекистана проживает не более 1 миллиона узбекских граждан трудоспособного возраста,789 однако по 786 Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - 110 Комментарии узбекских органов власти к проекту отчета, июнь 2005 года.
оценкам других источников, их число может составлять от 3 до 5 миллионов человек.790 В 2003 г. более 900 узбекских граждан были высланы с территории ОАЭ по причине их нелегального пребывания в стране.791 Согласно данным Женской группы Таиланда, 228 узбекских женщин было арестовано и выслано из Таиланда в 2003 году, в том же году 250 узбекских женщин было выслано из Израиля.792 По данным Государственного комитета по охране границы, случаи нелегального пересечения зеленой границы Узбекистана крайне немногочисленны, и Комитет не располагает информацией о каких-либо признаках того, что Узбекистан является страной транзита для нелегальных мигрантов. Однако факты нелегального въезда могут иметь место в аэропорту Ташкента. Например, граждане азиатских стран (Индии, Пакистана, Бангладеш), направляющиеся в Западную Европу (т.е. рейсы из Дели в Лондон и Франкфурт) обычно делают транзитную остановку в Ташкенте, где пассажиры находятся некоторое время в транзитной зоне аэропорта. В таких зонах документы пассажиров не проверяются, и поэтому лицо может пересесть на самолет, вылетающий в иную страну назначения. Великобритания недавно наложила санкции на авиакомпанию Узбекские Авиалинии за перевозку нелегальных пассажиров, так как авиакомпания не проверила документы пассажиров.793 Кроме того, проблемой для Узбекистана являются внутренние нелегальные мигранты. Поскольку все еще существует система прописки - регистрации места жительства, свобода передвижения по стране ограничена, однако многие люди приезжают в большие города в поисках работы и находятся там без регистрации, становясь таким образом нелегалами. a. Правовая база В соответствии со Статьей 223 Уголовного кодекса Узбекистана, нелегальный въезд иностранных граждан и лиц без гражданства наказывается штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных месячных зарплат или лишением свободы на срок от трех до пяти лет. Поскольку отдельных положений относительно контрабанды людей не существует, данная статья распространяется и на эти случаи. Статья 223 гласит, что линостранные граждане и лица без гражданства, въехавшие в Узбекистан нелегально, могут быть освобождены от обязательств регистрации и получения визы в случае, если они обращаются к Президенту за политическим убежищем, согласно Конституции Республики. Однако, как указывалось выше, Конституция не 790 Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Узбекские проститутки в поиске новых рынков, Институт освещения проблем войны и мира, 22 ноября 2004 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года предусматривает ни права обращаться за политическим убежищем, ни процедур подачи такого прошения. В соответствии со Статьей 224 Уголовного кодекса, нарушение правил проживания иностранцев и лиц без гражданства, т.е. нелегальное пребывание или несоблюдение требований в отношении проживания, наказывается в Узбекистане штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных месячных зарплат или лишением свободы на срок от одного до трех лет. Если узбекский гражданин приглашает иностранцев в страну и сознательно не предпринимает мер для своевременной регистрации иностранных документов или не обеспечивает своевременный выезд данных лиц по истечении срока пребывания, это наказывается штрафом от пятидесяти до семидесяти пяти минимальных зарплат или исправительными работами до двух лет или лишением свободы на срок до двух лет.794 Согласно данным УВКБ ООН, после того как имело место первое нарушение правил въезда и пребывания в Узбекистане, паспорта иностранцев и лиц без гражданства помечаются распоряжением о депортации, так называемым черным штампом. Если нарушение повторяется во второй раз, то владельцы паспортов с таким штампом подлежат немедленной депортации.795 б. Институциональная база Поскольку не существует соответствующей правовой базы, и правительство не считает проблему нелегальной миграции приоритетной, в Узбекистане нет специального учреждения, ответственного за данную сферу. Однако, определенные контролирующие функции выполняются Государственным комитетом по охране границы. Институт стратегических исследований при Администрации Президента занимается анализом ситуации в области нелегальной миграции.
12.2.5. Убежище Республика Узбекистан не является стороной Конвенции 1951 года о статусе беженцев и прилагаемого к ней Протокола 1967 года, и не приняла национального законодательства, обуславливающего предоставление убежища и определяющего соответствующие процедуры. Узбекские власти считают высокоприоритетной политической задачей обеспечение национальной безопасности, и совмещение требований национальной безопасности с необходимостью введения режима защиты для беженцев в Узбекистане до сих пор не достигнуто. Официальная позиция Узбекистана по вопросу убежища состоит в непризнании самого понятия убежища и заявлениях о том, что проблемы беженцев в стране не существует, и, следовательно, нет необходимости в создании системы по решению данной проблемы. Тем не менее, представитель Министерства внутренних дел 794 УВКБ ООН - Женева: Информация о ситуации в Республике Узбекистан в контексте возвращения лиц, ищущих убежище, 19 августа 2003 г.
присутствовал на региональном семинаре УВКБ ООН, посвященном определению статуса беженца, который был проведен в Бишкеке в 2003 году.
В отсутствие законодательства, регламентирующего процедуры предоставления убежища, УВКБ ООН является единственным субъектом, занимающимся определением статуса беженцев с 1994 года, но до принятия соответствующего закона лица, обратившиеся с просьбой о предоставлении убежища, и беженцы имеют тот же статус, что и нелегальные иностранные мигранты, и могут быть высланы из страны.797 В силу устного джентльменского соглашения между УВКБ ООН и Министерством иностранных дел Узбекистана, с августа 1999 г. узбекские власти разрешили пребывание в стране лиц, которых УВКБ ООН признает беженцами (им выдается удостоверение беженца по мандату). Это также дает беженцам определенную защиту от ареста, задержания и насильственной высылки, хотя в 1999г. это соглашение не распространялось на просителей убежища, вопрос о предоставлении статуса которым находился на рассмотрении. Благодаря данному соглашению количество насильственно высланных беженцев значительно сократилось, однако небольшое количество депортаций все еще имели место. Однако, что касается случаев с участием службы госбезопасности, данное соглашение оказывалось практически недействительным.798 В 2003 г. узбекские власти задержали 16 беженцев, получивших такой статус по мандату УВКБ ООН, однако согласно данным, полученным во время рабочей экспертной миссии, данная цифра может быть вдвое больше. После вмешательства УВКБ ООН большинство было отпущено, однако несколько человек были депортированы.799 По причине отсутствия законодательной базы по вопросу беженцев, а также ввиду политических и экономических условий, долгосрочные решения по беженцам в большинстве своем ограничиваются переселением или, в некоторых случаях, добровольной репатриацией800. Закон о гражданстве не включает специальных положений о беженцах. Следовательно, натурализация и иные законные пути интеграции беженцев в местное сообщество весьма ограничены. Поскольку переселение беженцев предусмотрено только в наиболее сложных обстоятельствах, когда лицу угрожает депортация или оно находится в заключении, то большинство беженцев пребывают в состоянии неопределенности.801 По состоянию на конец 2003 года Узбекистан принял 44682 беженцев и 971 лиц, ищущих убежище, в том числе 39202 беженцев из Таджикистана, Комитет по делам беженцев США,, Исследование по проблеме беженцев в мире за 2004 г - Узбекистан Положения Указа 1996 года О порядке въезда, выезда и транзита иностранных граждан и лиц без гражданства и статей 223/224 Уголовного кодекса полностью применимы к беженцам и искателям убежища, если их въезд в Узбекистан или пребывание в стране считается нелегальным Операционный План УВКБ ООН на 2005 г. - Узбекистан 799 С 2002 года всего через Узбекистан в Афганистан вернулся 501 человек, из которых 285 вернулись из Узбекистана, остальные 216 - через Узбекистан из других бывших советских республик УВКБ ООН - Женева: Информация о ситуации в Республике Узбекистан в контексте возвращения лиц, ищущих убежище, 19 августа 2003 г.
покинувших страну вследствие гражданской войны и 5 470 беженцев из Афганистана.802 Около 3 000 узбеков остались внутренне-перемещенными лицами после принудительных переселений в 2000 и 2001 гг.803 В 2003 г. УВКБ ООН получило прошения о предоставлении убежища от 422 человек, в большинстве (378) из Афганистана.804 Убежище было предоставлено по 157 прошениям (150 от афганцев) и 201 просителю было отказано, в том числе по обращениям, рассматриваемым с 2002 года.805 Правовой статус многих беженцев из Таджикистана остается неясным и УВКБ ООН пытается противостоять фактам отсутствия гражданства, для чего проводит исследования и опросы с целью принятия мер по местной интеграции лиц без гражданства.806 a. Правовая база Ссылки на убежище встречаются в Конституции Узбекистана, принятой в 1992 году, а также в Уголовном кодексе 1994 года. Однако в Конституции просто указано, что Президент Республики принимает решение о предоставлении убежища;
при этом процедура подачи заявления не устанавливается. В связи с этим статья 223 Уголовного кодекса применена быть не может, так как Конституция не предусматривает ни права обращаться за убежищем, ни процедуры обработки таких обращений. В соответствии со статьей 223 Уголовного кодекса, линостранные граждане и лица без гражданства, въехавшие в Узбекистан нелегально, могут быть освобождены от обязательств регистрации и получения визы в случае, если они обращаются к Президенту с прошением о предоставлении убежищем, согласно Конституции Республики. Проект Закона Республики Узбекистан о миграции был разработан летом 1999 года и представлен на рассмотрение Кабинета министров.807 Проект был включен в рабочий план Парламента на последующие пять лет. Правительство обязалось учредить временный механизм по защите беженцев на время, пока не будет принят Закон.808 В 2003 г. УВКБ ООН сотрудничало с Институтом мониторинга действующего законодательства (ИМДЗ) - квазиправительственным законотворческим органом при Парламенте, с целью разработать заново раздел о беженцах для будущего Закона о миграции. Согласно проекту Закона, ответственность за данный круг вопросов после 802 803 804 805 806 Статистический ежегодник УВКБ ООН за 2003 г. - Узбекистан Комитет по делам беженцев США,, Исследование по проблеме беженцев в мире за 2004 г - Узбекистан Статистический ежегодник УВКБ ООН за 2003 г. - Узбекистан Комитет по делам беженцев США,, Исследование по проблеме беженцев в мире за 2004 г - Узбекистан Операционный План УВКБ ООН на 2005 г. - Узбекистан УВКБ ООН - Женева: Информация о ситуации в Республике Узбекистан в контексте возвращения лиц, ищущих убежище, 19 августа 2003 г.: Определение беженцев в проекте Закона о миграции соответствует определению в статье 1 A (2) Конвенции по статусу беженцев 1951 года. Однако, некоторые положения данного проекта закона либо нечеткие, либо не соответствуют международным нормам и стандартам защиты беженцев. В частности, действие закона не распространяется на лица, пользующиеся правами гражданства в стране происхождения;
миграционные квоты применяются по отношению к беженцам на общих основаниях;
статус беженца является действительным только в течение трех лет (он может быть продлен дополнительно только на один год);
международные соглашения, такие как соглашения об экстрадиции, имеют преимущество перед Законом о миграции в случае, если положения Закона противоречат положениям данных соглашений;
на подачу прошения о предоставлении статуса беженца установлен 5дневный срок;
принцип невысылки четко не сформулирован;
положения, освобождающие от уголовной ответственности за незаконное пересечение границы и проживание, слишком ограничены.
УВКБ ООН - информация по странам : Узбекистан, сентябрь 1999 г.
принятия Закона будет нести Департамент по вопросам въезда и выезда при Министерстве внутренних дел. б. Институциональная база Вследствие отсутствия правовой базы, в Узбекистане нет службы, которая бы занималась вопросами лиц, ищущих политическое убежище или беженцев. Единственным учреждением, занимающимся вопросами миграции, является Управление по делам въезда, выезда и гражданства в структуре Министерства внутренних дел.
12.2.6. Торговля людьми С точки зрения процессов нерегулируемой миграции торговля людьми представляет собой форму наиболее отвратительных форм транснациональной организованной преступности. Одним из наиболее негативных последствий связанной с переходным периодом нестабильности в странах бывшего СССР стало растущее число женщин и детей из этих стран, становившихся жертвами сексуальной эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой принадлежности, уровня образования и профессионального опыта, этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается устойчивая корреляция между бедностью, в особенности, развивающейся в сельских районах, и масштабами торговли людьми в данной стране или регионе. Что касается шансов трудоустройства, то изменения на рынке труда в постсоветских странах все более толкают женщин на низкооплачиваемую работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях привела к потере профессий, которыми традиционно активно занимались женщины.809 Другие важные факторы, способствующие торговле людьми, включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за вывесками лагентств по трудоустройству или фирм по найму не встречают никаких препятствий при поиске новых жертв, при чем часто это происходит при поддержке и содействии родственников и знакомых последних. Невозможно определить реальный объем торговли людьми, и количественные оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера. В конце 1990-х годов, по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, происходило из стран Центральной и Восточной Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175000 женщин ежегодно перевозили из бывших социалистических стран, при чем 120000 из них попадало в страны Западной Европы. Узбекистан является в большей степени страной происхождения и в меньшей - страной транзита для торговли людьми. В основном, странами назначения, в Гэл Клигман Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию Восточной Европы, Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г., Чикаго-Иллинойс 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и особенности, для женщин, ставших жертвами торговли людьми, являются Бахрейн, Греция, Индия, Израиль, Япония, Казахстан, Кувейт, Малайзия, Россия, Южная Корея, Таиланд, Турция, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ) и Западная Европа. Мужчины являются объектами торговли в основном в пределах СНГ, например, в Казахстан и Россию, которые также выступают как основные транзитные страны. Жертвы, вывезенные из соседних стран, провозятся через Узбекистан, так как он является центром транспортного канала в Таиланд, Малайзию, Индонезию, Индию, Корею и ОАЭ.810 Cведения относительно гендерного состава жертв торговли людьми противоречивы. Согласно информации, полученной во время экспертной миссии МЦРМП, 30% жертв составляют женщины и 70% - мужчины. По оценкам, содержащимся в Докладе Госдепартамента США по правам человека в Узбекистане 2003 года, женщины и девушки являются преимущественно жертвами торговли в целях проституции, а мужчины вывозятся на нелегальные рынки труда в Казахстан и Россию (т.е. въезд без визовых обязательств), в основном в сфере услуг и строительства811. Жертвы также продают внутри страны из сельской местности в города для трудовой эксплуатации. В статье, опубликованной 5 августа 2004 г. в газете Кишлок хаёти указывалось, что торговцы людьми извлекают выгоду из состояния отчаяния, в котором находятся многие узбеки. Безработица и низкие заработки на рынке труда приводят к желанию убежать от нищего существования. Растущее число желающих работать за границей, в том числе для того, чтобы содержать свои многочисленные семьи дома, практически не видят шансов делать это легально и зачастую ничего не знают о торговле людьми. В таких крупных городах, как Ташкент и Самарканд брачные объявления и предложения работы за рубежом размещались в газетах торговцами людьми. Туристические агентства, предлагающие туры и работу в Турции, Таиланде и ОАЭ, также приглашали проституток. Торговцы людьми привлекают своих жертв, предлагая им значительно лучшие условия жизни и высокооплачиваемую работу. Людей вербуют в ночных клубах, через Интернет и объявления в газетах. Имеются сообщения, что в некоторых случаях торговцы людьми вербовали женщин обманным путем, предлагая им работу за рубежом в качестве танцовщиц или официанток в ночных клубах и ресторанах;
и как только жертвы добирались до стран назначения, у них отбирали документы, после чего они попадали в зависимость от торговцев людьми812. В подавляющем большинстве случаев жертвы торговли людьми из Узбекистана при пересечении границы указывали туризм целью своей поездки, но встречаются также случаи похищения, обмана и продажи семьями своих детей813.
Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 г. - Узбекистан. Опубликован Бюро по мониторингу и противодействию торговле людьми, 14 июня 2004 г. - а также Ознакомительная миссия МЦРМП в Узбекистане, 4 - 8 марта 2005 г.
Доклады Государственного Департамента США о практике соблюдения прав человека - Узбекистан 2003 г., Публикация: Бюро по вопросам демократии, прав человека и труда, 25 февраля 2004 г. 812 Доклады Государственного Департамента США о практике соблюдения прав человека - Узбекистан 2003 г., Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Нет достоверных данных о реальных масштабах торговли людьми в Узбекистане, однако данные неправительственных организаций свидетельствуют об увеличении количества молодых женщин, вывозимых из страны за границу для занятия проституцией (одна неправительственная организация, например, сообщила о большом количестве телефонных звонков, полученных по организованной ими специальной горячей линии814). Многие женщины не желали называть себя из-за боязни общественного давления и расправы со стороны торговцев людьми. Правительство часто критикуют за то, что оно не в полной мере следует минимальным стандартам по ликвидации торговли людьми. Однако, с 2004 года Правительство Узбекистана предприняло серьезные шаги в этом направлении. Правительство предпринимало ряд мер для борьбы с торговлей людьми, в том числе была создана межведомственная рабочая группа, занимающаяся разработкой плана действий по борьбе с торговлей людьми и активно сотрудничающая с неправительственными организациями и ОБСЕ в организации тренингов по предотвращению торговли людьми для сотрудников правоохранительных органов и консульств. В 2003 году официальные лица Министерства внутренних дел и Прокуратуры прошли тренинг по уголовному расследованию. В сотрудничестве с неправительственными организациями Правительство начало обучение пограничников и сотрудников таможенных служб, поскольку жертвы торговли людьми часто выявляются при попытках пересечения границы, в том числе, и нелегальных, а многие из служб безопасности до сих пор не умеют выявлять жертв и оказывать им помощь. Жертвы торговли людьми не преследуются по закону за нелегальное пересечение границы815. a. Правовая база Узбекистан недавно ратифицировал Конвенцию ООН о пресечении торговли людьми и эксплуатации проституции третьими лицами и итоговый Протокол к ней (ратифицирован 12 декабря 2003 г.), а также Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (ратифицирована 9 декабря 2003 года), а в июне 2001 года подписал два дополнительных протокола по борьбе с торговлей людьми и незаконным ввозом мигрантов.816 Кроме того, правительство Узбекистана разработало всесторонние законопроекты по борьбе с торговлей людьми, в том числе закон о торговле людьми, который, как сообщается, готов к принятию, и определенные дополнения к Уголовному кодексу.817 Далее, Узбекистан стал стороной важнейших международно-правовых актов, которые представляют собой правовую базу для разработки всестороннего Анализ институциональной и правовой базы и обзор сотрудничества в области борьбы с торговлей людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, МОМ, ноябрь 2003 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года 816 Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года международного подхода для борьбы с торговлей людьми, защиты ее жертв и наказания лиц, участвующих в данной преступной деятельности, а именно: Х Х Х Конвенция ООН о правах ребенка;
Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;
Гаагская конвенция о гражданских аспектах похищения детей в другие страны.
В мае 2000 г. Кабинет министров принял документ Организационные меры по реализации Гаагской конвенции о гражданских аспектах похищения детей в другие страны, согласно которому Министерство юстиции назначается центральным органом, ответственным за исполнение обязанностей, описанных в данной Конвенции.818 Законодательство Узбекистана до сих пор не содержит ни специальной статьи, ни закона, определяющего ответственность за торговлю людьми. Тем не менее, в качестве основания признания уголовной ответственности и возбуждения дела против лиц, совершающих такие преступления, могут быть использованы многие статьи Уголовного кодекса, принятого в сентябре 1994 года819. В частности, ст. 135, запрещающая наем людей с целью их эксплуатации, прямо указывает на преступные действия по торговле людьми, и предусматривает наказание в виде штрафа от 50 до 1000 минимальных месячных зарплат, либо в виде исправительных работ сроком до трех лет, либо в виде лишения свободы на срок до шести месяцев с конфискацией имущества или без, а также в виде лишения свободы на срок от 5 до 8 лет в случае международной торговли людьми820. В результате применения всех существующих правовых положений, 101 частное лицо было обвинено в преступлениях, связанных с торговлей людьми;
по данным делам по состоянию на февраль 2004 года821 80 человек было признано виновными и выявлено 139 жертв торговли людьми. Подавляющее большинство этих дел рассматривались как подпадающие под ст. 135 Уголовного кодекса, тогда как в 2001 году по данной статье был осужден только один человек, в 2002 году - 10 человек и в 2003 году - 51. Около 60% признанных виновными преступников - женщины. Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Анализ институциональной и правовой базы и обзор сотрудничества в области борьбы с торговлей людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, МОМ, ноябрь 2003 г. Доклады Государственного Департамента США о практике соблюдения прав человека - Узбекистан 2003 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года 821 Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 г. - Узбекистан.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года б. Институциональная база Всем правоприменительным органам вменено в обязанность соблюдение положений Уголовного кодекса против торговли людьми. Отдел по борьбе с торговлей людьми Министерства внутренних дел Узбекистана был создан в 2004 г. Его управление находится в Ташкенте, и в различных регионах страны имеются его подразделения. Задачи данного отдела включают предупреждение и выявление преступлений, связанных с торговлей людьми. Создание указанного отдела существенно повысило организационно-кадровый потенциал государственных органов по выявлению таких фактов: в 2004 году было зарегистрировано 210 случаев торговли людьми по сравнению с 81 случаем в 2003 году.823 В целях предупреждения торговли людьми Генеральный прокурор наделен правом контролировать деятельность компаний, посылающих своих работников за границу, и проверять, являются ли такие работники совершеннолетними. Кроме того, Генеральный прокурор контролирует деятельность Министерства внутренних дел.824 Министерство внутренних дел Узбекистана сотрудничает с головным офисом СНГ по борьбе с организованной преступностью, расположенным в Москве, а также Интерполом.825 В сфере предупреждения торговли людьми активно работают местные неправительственные и международные организации, проводятся кампании по предупреждению торговли людьми, в том числе радио- и телевизионные программы с участием жертв торговли людьми и сотрудниками Генеральной прокуратуры, в школах и пограничных пунктах размещаются информационные плакаты, в школах проводятся встречи и семинары. Однако необходимо активизировать действия по повышению уровня информированности людей в сельской местности. Что касается защиты жертв торговли людьми, в 2003 году Министерство иностранных дел оказало некоторым жертвам помощь в возвращении в Узбекистан из-за рубежа и продолжает разрабатывать свои программы содействия и репатриации. Поскольку не существует отлаженного официального механизма тщательной проверки и выдачи направлений, при выявлении женщин, пострадавших от торговли людьми полиция Ташкентского аэропорта сообщает об этом местной неправительственной организации, предлагающей защиту таким людям. Правительство сотрудничает с неправительственными организациями по вопросам репатриации жертв.826 Национальная полиция оказала содействие в создании неправительственной организации по борьбе с торговлей людьми во главе с отставными офицерами, которая занимается изучением данной проблемы. Следует Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года Там же. Там же. Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 г. - Узбекистан.
824 825 отметить, что правительство даже направило пограничников в аэропорты для более тщательного досмотра молодых женщин, вылетающих без сопровождения в Турцию, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Южную Корею, Малайзию и Индонезию, а также наделило их полномочиями отказывать таким женщинам в выезде из страны827. Однако необходима дальнейшая разработка мер по защите и реинтеграции жертв торговли людьми, так как последние часто страдают от социального неприятия и считают невозможным свою реинтеграцию в прежнюю среду, что приводит к тому, что они снова становятся жертвами торговли.
12.2.7. Возврат В Узбекистане нет действующей системы возврата, поскольку правительство не признает беженцев и просителей политического убежища. Возвращение в Узбекистан нелегальных мигрантов из-за рубежа происходит по-разному в каждом отдельном случае. Рабочие-мигранты, не имеющие Узбекистане, подлежат депортации. a. Правовая база Следующие законодательные акты относятся к вопросам возврата: Х Многостороннее соглашение между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства (1993 год). Резолюция Кабинета министров Узбекистана от 21 ноября 1996 года № 408 О порядке въезда, выезда, пребывания и транзита иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан. Глава V Приложения №2 к указанной Резолюции Ограничение срока пребывания и выдворение из Республики Узбекистан. Согласно статьи 38 главы V, срок пребывания в Узбекистане может быть сокращен, например, если иностранный гражданин нарушают законы Узбекистана или когда законного основания для дальнейшего пребывания нет. Иностранные граждане обязаны покинуть Узбекистан в сроки, предусмотренные решением о сокращении срока пребывания и выдворении. Лица, не подчиняющиеся данному решению, будут выдворены согласно действующему законодательству. Иностранные граждане имеют право обжаловать решения о выдворении и сокращении срока пребывания в Узбекистане.828 законного статуса, задержанные в Х Х Х 827 Доклады Государственного Департамента США о практике соблюдения прав человека - Узбекистан 2003 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Узбекистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с 4 по 8 марта 2005 года б. Институциональная база Ответственность за возврат нелегально проживающих иностранцев несет Министерство внутренних дел.
12.2.8. Реадмиссия Уже с начала 1990-х годов было признано, что заключение соглашений о реадмиссии является решающим фактором для регулирования процессов международной миграции. В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран - новых членов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики сокращения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы;
количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны;
такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран. Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства. На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции. 829 Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных органах управления и т.д. Между Европейской комиссией, странами-членами ЕС и Узбекистаном было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС),830 которое вступило в силу 1 июля 1999 г. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается лосуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории страны члена ЕС.
829 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами стран-членов, и не распространяется на граждан третьих стран. Такое же обязательство устанавливается для стран ЕС в отношении их соотечественников, нелегально присутствующих на территории Узбекистана. По условиям СПС Узбекистан также согласился заключать двусторонние соглашения со странами-членами с целью регулирования специфических обязательств по реадмиссии, в том числе обязательства реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые въехали на территорию любой такой страны-члена из Республики Узбекистан или на территорию Республики Узбекистан из любой такой страны-члена. По состоянию на январь 2005 г. Узбекистан вел переговоры по заключению соглашения о реадмиссии с Турцией.831 a. Правовая база В апреле 2004 г. главы государств Узбекистана и Латвии подписали Соглашение о реадмиссии.832 Заключено соглашение между правительствами Украины и Узбекистана О передаче и приеме лиц, нелегально проживающих на территории данных стран.833 б. Институциональная база Консульский отдел Министерства иностранных дел Узбекистана разрабатывает механизм правовых гарантий по реадмиссии и либерализации визовой политики, а также работает над созданием информационной компьютеризированной системы обмена информацией о паспортных данных и регистрации пересечений границы.
831 832 IV. Другие участники 1. Черноморское Экономическое Сотрудничество (ЧЭС) Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина являются странами СНГ, принимающими участие в инициативе Черноморского Экономического Сотрудничества (ЧЭС). Эта организация была создана в 1992 г. и объединила страны, расположенные в районе бассейна Черного моря, в частности, Албанию, Армению, Азербайджан, Болгарию, Грузию, Грецию, Молдову, Румынию, Россию, Турцию и Украину. Она была создана для обеспечения безопасности, стабильности и процветания в регионе бассейна Черного моря посредством регионального экономического сотрудничества. В рамках этой организации, в 1998 г. было заключено Соглашение между государствами-участниками Черноморского Экономического Сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, в частности, с ее организованными формами, а также создана Рабочая группа. В соответствии с этим Соглашением, участники договорились сотрудничать, среди прочего, в сферах борьбы с контрабандой, преступной деятельностью в связи с миграцией, нелегальным пересечением границ и торговлей людьми путем обмена информацией, знаниями и опытом по вопросам, представляющим общий интерес;
путем планирования и осуществления координированных действий, и т.п. Все пять стран-участниц ЧЭС из числа стран СНГ (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Украина) ратифицировали указанное соглашение. Для обеспечения предусмотренного соглашением сотрудничества был подписан дополняющий его Протокол, предусматривающий создание сети офицеров связи, которые будут пересылать запросы, переданные другими офицерами связи, в свои соответствующие страны;
направлять затребованную информацию Сторонам;
обеспечивать обмен законодательными документами и практическим опытом;
изучать тенденции деятельности транснациональной преступности в регионе с целью определения новых форм сотрудничества между правоохранительными органами государств-членов ЧЭС.
2. Управление границами в Центральной Азии (БОМКА) Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан являются партнерами в рамках инициативы ЕС по управлению границами в Центральной Азии (БОМКА). Основная цель программы заключается в оказании помощи пяти странам Центральной Азии в повышении эффективности пограничного контроля и управления границами. Программа БОМКА охватывает пять основных направлений деятельности:
Правовые и организационные рамки Х Х Х Человеческие ресурсы и подготовка кадров Пограничный контроль в аэропортах Формирование модели управления границами в четырех пилотных регионах.
По каждому из этих аспектов предлагается по несколько региональных проектов. Эти проекты являются региональными по характеру, поскольку они нацелены одновременно на несколько стран. При этом, каждый из проектов будет адаптирован с учетом особенностей конкретной страны. Более того, механизм внедрения проектов дает возможность каждой из стран осуществлять проекты в оптимальном для себя темпе. Программа БОМКА основывается на сбалансированной и интегрированной стратегии и исходит из признания того, что для модернизации пограничной политики и контроля важна помощь, оказываемая непосредственно пограничным постам. Эта помощь, однако, должна быть одним из компонентов стратегии, нацеленной на совершенствование управления границами. Помощь доноров предоставляемая в отрыве от, и не учитывающая, более широких вопросов, таких как правовая база, организационная структура, человеческие ресурсы, коррупция, нестабильность в приграничных районах, и т.д. может не иметь должного воздействия в долгосрочной перспективе. Программа БОМКА логически связана с другими программами помощи ЕС (управление границами в странах CARDS, программы ЕС для таможенных служб, программы ЕС по борьбе с наркобизнесом). Такая взаимосвязь между программами позволит гармонизировать подходы и методологии, что должно содействовать межрегиональному сотрудничеству. Кроме того, программа БОМКА представляет собой рамки для координации помощи в области управления границами. Формирование профессиональных служб управления границами представляет собой длительный процесс, поэтому помощь должна быть ориентирована на многолетнюю перпективу. Для достижения оптимальных результатов необходимо обеспечить координацию деятельности всех партнеров, работающих в Центральной Азии. Структурированный подход, предлагаемый в рамках программы БОМКА, должен дать партнерам возможность скорректировать осуществляемые ими мероприятия с учетом единых рамок. Это будет способствовать более тесному сотрудничеству между донорами;
снизит степень дублирования усилий и повысит эффективность предоставляемой помощи. Более тесное сотрудничество между донорами придаст больший вес рекомендациям в области политики. Программа БОМКА тесно связана с программами ТАСИС по оказанию помощи в борьбе с наркобизнесом и содействия в деятельности таможенных служб. 1) Помощь ТАСИС в борьбе с наркобизнесом Первая фаза программы - CADAP1 (программа помощи странам Центральной Азии в борьбе с наркобизнесом) началась с учреждения в Казахстане должности регионального координатора ЕС по вопросам борьбы с наркотиками. В рамках первой фазы программы четырем основным аэропортам в регионе было предоставлено техническое оборудование для контроля наркотиков и проведены специализированные тренинги. Кроме того, первая фаза - CADAP1 - также предусматривала оказание помощи Агентству по борьбе с наркотиками в Таджикистане (Проект ADMIT) и публикацию информационных материалов по вопросам борьбы с наркотиками (неконфиденциальные данные) в регионе (проект NADIN). Вторая фаза программы - CADAP2 - будет включать проекты по правовой помощи, контролю сухопутной границы, контролю в морских портах и аэропортах, обучению служебных собак на предмет обнаружения наркотиков, разведывательной работе полицейских структур и превентивным мероприятиям в пенитенциарных учреждениях. 2) Помощь ТАСИС в деятельности таможенных служб Программа Развитие и модернизация эффективных таможенных администраций в Центральной Азии, охватывающая все пять стран региона, направлена на оказание поддержки в формировании и внедрении комплексной стратегии для модернизации таможенных служб с учетом результатов анализа потребностей, проведенного в рамках Программы действий на 2002 год, и проекта Стратегического плана по долгосрочной модернизации таможенных служб, разработанного при поддержке со стороны ЕС. Внедрение намеченных мероприятий повысит эффективность деятельности в таких сферах, как сбор доходов, содействие развитию торговли, международное сотрудничество по вопросам деятельности таможенных служб и борьба с международным незаконным оборотом товаров.
3. Исполнительный Комитет Содружества Независимых Государств (СНГ) Исполнительный Комитет СНГ является межправительственной организацией с дипломатическим статусом, штаб-квартира которой находится в Минске. Исполком выполняет роль Секретариата для 12 стран - участниц Содружества Независимых Государств. Исполнительный Комитет работает в тесном контакте с другими структурами СНГ, в частности, с Экономическим Советом, Советом министров иностранных дел, Советом министров обороны, Советом командующих пограничными войсками, Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи, Межгосударственным статистическим комитетом, Советом министров железнодорожного транспорта и другими органами. 15 апреля 1994 года в рамках СНГ было заключено Соглашение о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов. Соглашение вступило в силу в Республике Молдова 16 марта 1995 года. Соглашение о сотрудничестве стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией было заключено 6 марта 1998 года. Сторонами Соглашения являются Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина. 16 июня 2004 года на состоявшемся в Кишиневе заседании Совет министров внутренних дел принял решение о повышении эффективности сотрудничества в области борьбы с нелегальной миграцией и обратился с просьбой к Совету глав государств СНГ выработать в будушем концепцию СНГ по борьбе с нелегальной миграцией. На основе указанного решения, 16 сентября 2004 года Совет глав государств утвердил в Астане концепцию по борьбе с нелегальной миграцией в странах СНГ и принял решение о создании Совместной комиссии государств-членов СНГ, подписавших Соглашение о сотрудничестве стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией от 6 марта 1998 года. Первое организационное совещание Совместной комиссии государств-участников Соглашения о сотрудничестве стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией состоялось 5-6 октября 2004 года. В совещании приняли участие представители государств, входящих в состав Совместной комиссии - Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Украины, а также Организации Договора о коллективной безопасности и Международного Центра по развитию миграционной политики в качестве наблюдателей. В ходе совещания были обсуждены меры, направленные на совершенствование способов обмена информацией и опытом по вопросам нелегальной миграции в странах СНГ, а также планы борьбы с нелегальной миграцией на 2006-2008 гг. Следующее совещание Совместной комиссии запланировано на 2005 г.
4. Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС) Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС) было создано 10 октября 2000 года на основе соглашения, подписанного в столице Казахстана - Астане президентами Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и Таджикистана. Соглашение было ратифицировано 31 мая 2002 года, а учредительные документы были согласованы в Минске на заседании Межправительственного Совета Евразийского Экономического Сообщества на уровне глав государств. ЕврАзЭС в первую очередь представляет собой экономическую организацию, целью деятельности которой являются вопросы формирования общих внешних таможенных границ государств - членов, а также формирование единой внешней политики, тарифов, цен и решение других вопросов, связанных с общим торговым пространством в целях создания таможенного союза государств - членов организации. В состав ЕврАзЭС входят Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация и Таджикистан. Молдова и Украина получили статус наблюдателей с 2002 года, а с 2003 года статус наблюдателя был также предоставлен Армении. ЕврАзЭС является субъектом международного права, созданным в соответствии со стандартами ООН, с четкой структурой и функциями. В 2003 году ЕврАзЭС был предоставлен статус наблюдателя в ООН. Территория стран - членов организации в общей сложности составляет 20 350 000 кв. км, а население - 181 млн. человек. Помимо функций, связанных с созданием таможенного союза и улучшения торгово-экономической ситуации в государствах - членах организации, деятельность ЕврАзЭС включает в себя также оказание помощи государствам - членам в создании должным образом функционирующей внешней границы, анализ ситуации в области нелегальной трудовой миграции внутри и из региона ЕврАзЭС, а также борьбу против торговли людьми в государствах - членах Сообщества. Основными структурами ЕврАзЭС являются: Х Х Х Межправительственный Совет;
Комитет по интеграции;
Секретариат Комитета по интеграции;
Х Х Х Комиссия постоянных представителей;
Межпарламентская Ассамблея;
Суд Сообщества.
В Секретариате Сообщества в Москве функционирует несколько органов, занимающихся вопросами в области миграции, пограничного контроля и борьбы против торговли людьми при Департаменте развития социальногуманитарной сферы, а также Департаменте по таможенным и пограничным вопросам.
5. Европейский Союз (ЕС) Договор о партнерстве и сотрудничестве Рамки отношений между ЕС и большинством стран - участниц СНГ определены в Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве (СПС)330, работа над которыми началась в 1995 году, и которые вступили в силу в период между 1997 и 1999 гг. Ниже в таблице приводится обзор текущего положения дел в связи с СПС331.
Таблица.24 Страна Армения Азербайджан Беларусь Грузия Казахстан Кыргызстан Молдова Россия Таджикистан Туркменистан Украина Узбекистан Вступление в силу 1 июля 1999 года 1 июля 1999 года Подписано в марте 1995 года, однако еще не вступило в силу. Промежуточное соглашение также не вступило в силу. 1 июля 1999 года 1 июля 1999 года 1 июля 1999 года 1 июля 1998 года 1 декабря 1997 года 11 октября 2004 года Подписано в мае1998 года, однако еще не вступило в силу. Промежуточное соглашение также не вступило в силу. 1 марта 1998 года 1 июля 1999 года СПС является юридически обязывающим договором между Европейским Сообществом и соответствующим государством СНГ, а также между государствами-членами ЕС и данным государством на двусторонней основе. Соглашение основывается на уважении к демократическим принципам и 330 Там же.
правам человека и определяет отношения в политической, экономической и торговой сферах между государствами-членами ЕС и странами СНГ. В нем охвачен широкий круг вопросов - от торговли до прав интеллектуальной собственности, от транспорта до высшего образования, от сельского хозяйства до борьбы с незаконными видами деятельности. Что касается нелегальной иммиграции, то в СПС рассматриваются только вопросы реадмиссии и предусмотрена необходимость соглашений между государствами-членами ЕС и другой стороной о реадмиссии собственных граждан, которые нелегально находятся на территории другой стороны, без дальнейших формальностей при наличии необходимых документов, удостоверяющих личность. В нем также предусмотрено, что другие совместные действия для предотвращения нелегальной иммиграции и контроля над ней должны осуществляться Советом по Сотрудничеству. Расширение границ Европы - Европейская Политика Добрососедства В результате последнего раунда Расширения Европейского Союза страны ЕС и СНГ теперь имеют общие границы. По оценкам специалистов, регион СНГ имеет особую важность для будущего Расширенного Союза. Тем не менее, по прошествии более чем десяти лет после распада Советского Союза, экономические, социальные и политические проблемы, возникшие в связи с формированием новых государств, в большинстве случаев преодолены не были. Невзирая на относительную политическую стабильность, уровень жизни в этих странах остается невысоким, до сих пор наблюдается рост безработицы, а отсутствие экономических возможностей не оставляет значительной части населения никаких перспектив, что приводит к формированию многочисленных факторов, способствующих широкому распространению миграционных процессов. На заседании Европейского Совета Министров, состоявшемся в 2002 г. в Копенгагене, однозначно подчеркивалась решимость ЕС относительно недопущения новых линий разделения в Европе и достижения стабильности и процветания как в рамках ЕС, так и за его пределами.332 Заключения Председательства на заседании Европейского Совета в Салониках подтверждают приверженность ЕС к разработке новых стратегий к созданию Расширенной Европы с целью усиления общих ценностей и продвижения общих интересов.333 В коммюнике о Расширенной Европе334 Комиссия обозначила основные принципы новой Европейской Политики Добрососедства (ЕПД). Европейский Союз признал необходимость применения всего спектра политических мер (в области внешней политики, безопасности, торговли, развития, охраны окружающей среды, и т.п.) для решения всех задач, возникающих как в процессе социально-экономических трансформаций в странах бывшего Советского Союза, так и в результате воздействия этих процессов на отношения между этими странами и ЕС. В то же время, подчеркивается, что в применении такой политики необходимо добиться того, чтобы ЕС и его новые соседи были в состоянии воспользоваться новыми возможностями. 332 333 Заседание Европейского Совета в Копенгагене, 12 - 13 декабря 2002 г., Заключения Председательства, Ст.24 Заседание Европейского Совета в Салониках, 19 - 20 июня 2003 г., Заключения Председательства, Ст.44 Коммюнике Комиссии, обращенное к Совету Министров и Европейскому Парламенту, Расширенная Европа - Добрососедство: Новые рамки для отношений с нашими восточными и южным соседями, Брюссель, 11 марта 2003 г. COM (2003) 104 final, стр. 4 335 COM (2003) 104 final, стр. В октябре 2003 г. Европейский Совет Министров приветствовал Инициативу в отношении новых соседей и принял решение о ее развитии с целью обеспечения всесторонних, сбалансированных и пропорциональных подходов, включая финансовые механизмы. Комиссия провела предварительные переговоры с теми партнерами из числа стран Восточной Европы и Южного Средиземноморья, с которыми имеются действующие договоры о партнерстве и сотрудничестве, или соглашения об ассоциированном членстве. Партнеры подтвердили свою заинтересованность в более тесном сотрудничестве в рамках ЕПД и получили возможность выразить свои взгляды относительно приоритетных вопросов, которые следует включить в будущие Планы действий ЕПД336, а 12 мая 2004 г. Европейский Совет представил Стратегический документ о Европейской Политике Добрососедства337. В главе о стратегии ЕПД в области юстиции и внутренних дел рассматриваются нарастающие проблемы в этой области, такие как миграционное давление со стороны третьих стран, торговля людьми и терроризм. В ней отмечено, что пограничный контроль и управление границами должны стать приоритетом в большинстве Планов действий, особенно в части усиления эффективности управления границами с целью обеспечения передвижения граждан, наряду с сохранением или повышением надлежащего уровня безопасности. С учетом рекомендаций Европейского Парламента, Европейской Комиссии, Генерального Секретаря / Верховного представителя и Специального представителя ЕС по Южному Кавказу, Совет Европейского Союза 14 июня 2004 года принял решение о включении Армении, Азербайджана и Грузии в программу Европейской Политики Добрососедства (ЕПД).338 Это знаменует собой серьезный шаг вперед на пути к сотрудничеству ЕС с данным регионом. Все страны получат равные возможности для развития своих связей с ЕС, например, через Планы действий, и будут оцениваться по их достижениям в соответствии с общей политикой ЕПД.339 Эти Планы действий будут разработаны Комиссией совместно со странами-партнерами для определения ключевых приоритетных мер. Рекомендации по разработке Планов действий будут включены в Доклады по странам, подготовленные Комиссией, в которых будет рассматриваться ход выполнения двусторонних соглашений и соответственных реформ.340 Доклады о странах должны отражать политическую, экономическую, социальную и институциональную ситуацию в этих странах, и уделять основное внимание приоритетным направлениям Европейской Политики Добрососедства. В соответствии с предложением Комиссии, органы, созданные в рамках Соглашений об ассоциированном членстве и СПС, должны осуществлять мониторинг реализации Планов действий. В Стратегическом документе о Европейской Политике Добрососедства также определены предлагаемые Механизмы европейского добрососедства (МЕД), которые должны вступить в силу с принятием следующего Перспективного финансового плана на 2007 г. и далее. 29 сентября 2004 г. Комиссия подала предложение о Регламенте Европейского Парламента и Совета, в котором изложены основные положения для создания Механизма 336 337 COM (2004) 373 final, 12.5.2004 Решение Европейского Совета о включении Грузии, Армении и Азербайджана в Европейскую Политику Добрососедства: 339 Там же. 340 европейского добрососедства и партнерства341. Основное внимание в МЕД будет уделяться достижению четырех ключевых целей (определенных в Comm (2003) 393 final): Х Х Х Х Обеспечение устойчивого развития в регионах по обе стороны общих границ;
Осуществление совместных действий для решения общих задач в таких областях, как охрана окружающей среды, общественное здравоохранение, предупреждение организованной преступности и борьба с нею;
Обеспечение эффективных и безопасных общих границ путем проведения совместных мероприятий;
Проведение местных трансграничных мероприятий с участием общественности.
ТАСИС Программа ТАСИС является основным инструментом финансовой и технической помощи со стороны Европейской Комиссии странам Восточной Европы и Центральной Азии. Данная программа была создана Европейским Сообществом в 1991 году для предоставления безвозмездной технической помощи, а впоследствии - также и для содействия реализации СПС. Основной целью ЕС по сотрудничеству в рамках СПС является формирование таких отношений со странами - участницами СНГ, которые будут укреплять и содействовать уважению к демократическим принципам, верховенству закона и правам человека, способствуя при этом консолидации рыночной экономики. Создание условий для сокращения бедности и обеспечения устойчивого экономического роста, улучшение социального положения и повышение уровня жизни в долгосрочной перспективе будут оставаться приоритетами для партнеров из числа стран СНГ в рамках СПС. В контексте программы ТАСИС следует также отметить Региональную программу ТАСИС. 11 апреля 2003 г. Комиссия утвердила Стратегический документ ТАСИС о региональном сотрудничестве и Индикативную программу на 2004-2006 гг.342, которые определяют стратегические рамки помощи ЕС для межгосударственных мероприятий на период 2004-2006 гг. и дополняют принятые национальные стратегии путем оказания помощи межгосударственным и региональным мероприятиям, направленным на решение общих задач и обеспечение регионального сотрудничества между целевыми странами. Программа регионального сотрудничества охватывает три темы: устойчивое управление национальными ресурсами;
содействие развитию торговли и привлечение инвестиций;
правосудие и внутренние дела. В области правосудия и внутренних дел программа предусматривает расширение интегрированного управления границами, улучшение системы управления по вопросам миграции и предоставления убежища, и борьбу с организованной преступностью и международным терроризмом. Недавно Европейская Комиссия начала работу над новой концепцией ТАСИС. В докладе Комиссии изложены ключевые аспекты новой концепции. К 2007 году программа ТАСИС будет интегрирована в новый финансовый механизм взаимодействия с соседними государствами. Эта новая программа 341 COM (2004) 628 final, 29.9.2004 финансирования будет включать проекты по трансграничному сотрудничеству, которые в настоящее время осуществляются в рамках целого ряда программ ЕС, таких как ТАСИС, ФАРЕ, МЕДА, КАРДЗ и ИНТЕРРЕГ. Армения Стратегический документ по Армении на 2002-2006 гг. (CSP)343 определяет стратегические рамки для помощи со стороны Европейской Комиссии и был утвержден Комиссией 27 декабря 2001 года. На основе указанного документа была разработана Национальная индикативная программа ТАСИС для Армении на 2004-2006 гг. (НИП). Если в Стратегическом документе определены общие цели сотрудничества, мероприятия в сфере политики, а также приоритетные области сотрудничества, то в НИП более детально и предметно определены конкретные мероприятия, сформулированы задачи и описаны ожидаемые результаты. Азербайджан Национальная Индикативная Программа (ИП) для Азербайджана на 2004-2006 гг.344, утвержденная Европейской Комиссией 22 мая 2003 года, будет выполняться в соответствии с направлениями, предусмотренными Стратегическим документом по Азербайджану (CSP) на 2002-2006 годы, принятым в 2001 году. При подготовке Индикативной программы на 2004-2006 предусматривался анализ Стратегического документа на предмет его соответствия существующим ныне потребностям, и был сделан вывод, что никаких изменений в него вносить не следует, за исключением учета того факта, что Правительство Азербайджана утвердило Государственную Программу снижения уровня бедности и экономического развития. Стратегический документ определяет цели сотрудничества, которыми руководствуется ЕС, ожидаемую ответную политику и приоритетные сферы сотрудничества на основании тщательного анализа приоритетов государственной политики, а также политической и социально-экономической ситуации в Азербайджане. Беларусь Политика ЕС в отношении Беларуси предусматривает оказание технической помощи в качестве второго опорного элемента указанной политики, на который пока не оказали заметного воздействия процессы политического характера. Однако в соответствии с решениями, принятыми в 1997 году, техническая помощь должна ограничиваться гуманитарными или региональными проектами, либо проектами, непосредственно способствующими процессу демократизации. До 1997 года, в частности, за период 1991-1996 гг. в рамках национальной программы ТАСИС Беларуси было выделено более 54 миллионов евро. Помощь главным образом была ориентирована на содействие развитию и частного сектора и повышение эффективности предприятий функционирования в трех приоритетных областях: пищевая промышленность, энергетика и транспорт. Если учесть помощь, полученную также в рамках 343 Там же.
многосторонних, межгосударственных и региональных программ по обеспечению ядерной безопасности, то в течение указанного периода Беларусь получила 76 миллионов евро. В общей сложности, помощь, предоставленная Беларуси со стороны ЕС в период 1991-2005 гг. составляет более 222 миллионов евро.345 Грузия Что касается Грузии, основным механизмом является Стратегический документ по Грузии на 2003-2006 гг.346, который включает Национальную индикативную программу ТАСИС на 2004-2006 гг., принятую Комиссией 23 сентября 2003 г. Стратегический документ определяет стратегические рамки, в соответствии с которыми будет оказываться помощь в период 2004-2006 гг. В нем определены цели сотрудничества, выдвигаемые ЕС, политические мероприятия и приоритетные области сотрудничества. В этой связи Национальная индикативная программа ТАСИС на 2004-2006 гг. может оказать Грузии наиболее действенную помощь, сосредоточившись на поддержке институциональной, правовой и административной реформ, включая реформу судебной власти и правоохранительных органов, усиление гражданского общества и соблюдение прав человека, а также поддержку в преодолении социальных последствий переходного периода, и т.п. В области юстиции и внутренних дел, программа уделяет особое внимание оказанию общей поддержки институциональной, правовой и административной реформ в целом. Государственная пограничная служба Грузии получила целевую поддержку в виде оборудования на сумму 1 045 миллионов евро в 2000 и 2001 гг., предназначенную для защиты невооруженных наблюдателей ОБСЕ на границе между Грузией и Чеченской Республикой, входящей в состав Российской Федерации. Молдова В 2003 году Европейская Комиссия утвердила Стратегический документ по Молдове на 2002-2006 гг., в котором определена политика ЕС в отношении Молдовы и программы финансирования. Помимо национальных программ ТАСИС, учрежденных для всех стран-партнеров, функционирует также Региональная программа ТАСИС, цель которой заключается в активизации регионального сотрудничества по широкому спектру вопросов. Программа ТАСИС в Молдове реализуется посредством целого ряда механизмов. Основным из них является Национальная программа действий, которая разрабатывается каждые два года. Программа малых проектов включает программы по предоставлению консультативных услуг в области выработки политики, содействия таможенным службам, помощи НПО, а также программу ТЕМПУС. Помимо этого, с 1996 года действует Программа трансграничного сотрудничества, направленная на повышение эффективности управления границами и активизацию регионального сотрудничества на восточных рубежах стран Центральной Европы, готовящихся к членству в ЕС, и западных рубежах России, Украины, Беларуси и Молдовы.
345 Россия Программа уделяет приоритетное внимание вопросу убежища и определяет основной целью достижение прогресса на пути создания хорошо функционирующей системы, опирающейся на принципы справедливости и гуманности при рассмотрении вопросов, касающихся лиц, ищущих убежище и вынужденных переселенцев. Практическая реализация программы будет способствовать совершенствованию системы предоставления убежища в России, включая такие аспекты, как обеспечение организационно-кадрового потенциала, более четкая координация между различными государственными органами, занимающимися вопросами миграции, улучшение положения дел в отношении возможностей приема и размещения лиц, ищущих убежище, а также задержания нелегальных мигрантов, и обеспечение необходимых условий для практической реализации Соглашения между ЕС и Россией о реадмиссии.347 Информация о новой программе ТАСИС для России на 2004 год была предоставлена странам - членам ЕС в середине марта 2004 года. Затем, в марте-апреле программа была подписана Россией, и в июне 2004 года утверждена Комитетом ТАСИС. В августе было разработано Техническое задание, и реализация программы началась в середине 2005 года. Украина ЕС является для Украины крупнейшим донором. Общий объем предоставленной с 1991 года помощи составляет более 1 миллиарда евро. Сюда входят программы технической помощи по линии ТАСИС, макрофинансовой, а также гуманитарной помощи. Объем технической помощи, предоставленной по линии ТАСИС только в области обеспечения ядерной безопасности за период 1991-2003 гг. составил почти 260 млн. евро. программы помощи также включают программу по Предоставляемые преодолению дефицита топлива, а также значительный взнос в Чернобыльский Фонд, которым управляет ЕБРР.348 Программа трансграничного сотрудничества (2004-2006 гг.), в настоящее время осуществляемая по линии ТАСИС, отражает цели, определенные в Европейской Политике Добрососедства: в частности, дать партнерам по обе стороны внешней границы Европейского Союза возможность работать вместе для решения общих задач, таких, как экономическое и социальное развитие приграничных районов, охрана окружающей среды, борьба с инфекционными заболеваниями, пресечение нелегальной миграции и торговли людьми, эффективное управление границами и обеспечение контактов на уровне простых граждан. ТАСИС, Национальная Индикативная Программа, Российская Федерация 2004-2006 гг., (4 May 2005) РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ КОМИССИИ, Отчет по странам в контексте Европейской Политики Добрососедства, Украина, COM(2004)373 РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ КОМИССИИ, Отчет по странам в контексте Европейской Политики Добрососедства, Украина, COM(2004) Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан Хотя конкретные вопросы, стоящие перед странами, различны, все государства Центральной Азии сталкиваются с общими проблемами в сфере развития. Медленные темпы перехода к демократическому правлению, проблемы с выполнением обязательств в области защиты прав человека, озабоченность в связи с активизацией исламского радикализма, распространение оружия массового уничтожения, проблемы демографического характера, ограничивающие возможности социальных служб, отставание в темпах осуществления рыночных реформ, отсутствие благоприятного инвестиционного климата и условий для развития бизнеса, увеличивающийся разрыв в уровне доходов и высокий уровень бедности - эти проблемы насущны для всех стран Центральной Азии. Общие задачи - в том числе, борьба против транснациональной преступности, совершенствование управления границами, диверсификация экономической структуры, расширение торговли внутри региона, выход на мировые рынки, обеспечение более рационального и устойчивого использования природных ресурсов обеспечивают возможности для развития взаимовыгодных отношений. Стратегический документ для Центральной Азии350 был утвержден Европейской Комиссией 30 октября 2002 года. Он определяет стратегические рамки, в соответствии с которыми со стороны Европейской Комиссии будет оказываться помощь в период 2002-2006 гг. Документ следует руководящим принципам, определенным в Рамках по национальным стратегическим документам, и основывается на Регламенте по оказанию помощи странампартнерам в Восточной Европе и Центральной Азии (Регламент Европейского Сообщества, Euratom N 99/2000 от 29 декабря 1999 года). В соответствии с положениями статьи 3.2 и 3.3 Регламента, Стратегический документ включает в себя Индикативную Программу. Стратегический документ для Центральной Азии, включающий Индикативную Программу ТАСИС для Центральной Азии на 2002-2006 гг. (Глава 6 Стратегического документа) содержит обзор сотрудничества ЕС / ЕК с пятью странами Центральной Азии (Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном) до настоящего времени и излагает новую стратегию оказания технической помощи региону.
6. ГУАМ В настоящее время группа ГУАМ объединяет Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову, и служит платформой для политического, экономического и стратегического альянса, предназначенного для укрепления независимости и суверенитета этих бывших республик Советского Союза. Сотрудничество между делегациями Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины началось в 1996 году в Вене (Австрия) на Конференции по Договору об обычных вооружениях в Европе, где четыре государства выступили с совместными заявлениями и предложили общие инициативы. 10 октября 1997 года президенты Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины встретились в Страсбурге на саммите Совета Европы и заявили о своем общем интересе развивать сотрудничество в двустороннем и региональном формате, способствовать обеспечению европейской и региональной безопасности, налаживать политические и экономические контакты. 24 апреля 1999 года ГУАМ пополнился еще одним государством - Узбекистаном, который в течение последних трех лет однако приостановил свое участие в инициативе, а в мае 2005 года официально вышел из соглашения. Задачи данной структуры - способствовать социальному и экономическому развитию, углублению и расширению торгово-экономических связей, укреплению региональной безопасности во всех сферах деятельности, а также борьбе против международного терроризма, организованной преступности и торговли наркотиками (Соглашение О сотрудничестве правительств странчленов ГУАМ в области борьбы против терроризма, организованной преступности и других преступлений). В рамках этой Группы также принимаются меры по расширению сотрудничества в области охраны границ и борьбы против торговли людьми.
7. Международная Организация Миграции (МОМ) Международная организация миграции активно работает во всех странах СНГ, внедряя как проекты, ориентированные на какую-либо одну отдельно-взятую страну, так и совместные инициативы, предполагающие сотрудничество ряда стран. Цель, которую МОМ ставит перед собой во всех странах СНГ, заключается в повышении эффективности регулирования миграции и управления границами, которые в значительной мере представляют собой новые государственные границы, созданные в регионе. В рамках Программы развития потенциала управления миграционными процессами Представительство МОМ в Ереване оказывает помощь Правительству Армении в расширении Информационной системы управления границей, в настоящее время функционирующей в Международном аэропорту г. Ереван, и включения в нее одного из важных пунктов въезда в страну, расположенного на границе с Грузией (Баграташен). Международная организация миграции начала свою работу в Азербайджане в 1996 году с тем, чтобы предоставить помощь Правительству в обеспечении необходимого потенциала для решения проблем в сфере миграции. 7 июня 2001 года, на 81-м заседании управляющего органа МОМ в Женеве, Азербайджанскую Республику приветствовали в качестве нового члена Организации.351 В Беларуси МОМ главным образом внедряет проекты по борьбе с торговлей людьми. В 2002-2003 гг. МОМ, при финансовой поддержке Шведского Агентства по международному развитию (SIDA) и Государственного Департамента США, осуществила программу Борьба против торговли женщинами в Беларуси. Начиная с 1993 г. МОМ сотрудничает с правительством Грузии. Представительство в Тбилиси осуществляет следующие проекты и программы: Программа развития потенциала управления процессом миграции (CBMMP);
Деятельность МОМ по борьбе с торговлей людьми;
Программа США по беженцам (USRP);
Первая психологическая и медицинская помощь жертвам торговли людьми в Кахети (Грузия);
Pages: | 1 | ... | 6 | 7 | 8 | 9 | Книги, научные публикации