Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | ... | 22 | На основе утвержденной Концепции в августе1998агода был разработан проект методики распределения ФФПР на 1999агод.Первоначальный проект предусматривал, что Фонд финансовой поддержки регионовформируется за счет 11% общего размера налоговых доходов федерального бюджетаза исключением налогов на внешнюю торговлю. В составе ФФПР (его прогнозируемаявеличина на тот момент составляла 24,5амлрд. руб.) предлагалось выделитьцелевую часть (1,5амлрд. руб.), расходуемую на поддержку северногозавоза23.
В соответствии с Концепцией, расчетныевеличины трансфертов в проекте методики определялись таким образом, чтобыдовести приведенные доходы региональных бюджетов до уровня, определяемогообъемом Фонда. Для приведения среднедушевых региональных доходов в сопоставимыйвид использовался индекс бюджетных расходов, который рассчитывался не поотдельным регионам, а по их группам, причем использовалась группировкасубъектов РФ (кроме гг. Москвы и Санкт-Петербурга) по экономическим районам свыделением районов Крайнего Севера и горных районов Северного Кавказа.Вологодская и Калининградская области при этом были отнесены к регионамСеверо-Запада.
Сам индекс бюджетных расходов рассчитывалсякак произведение отношения средневзвешенного прожиточного минимума по групперегионов (в среднем за 1995-97агг.) к наименьшей среди всех групп величинепрожиточного минимума и отношения среднедушевых бюджетных расходов региона ксредневзвешенному значению душевых бюджетных расходов по групперегионов.
Представленная Министерством финансов всоставе документов к законопроекту о федеральном бюджете на 1999агод иутвержденная Федеральным Собранием методика распределения ФФПР несколькоотличается от первоначального проекта. Так, средства Фонда предлагаетсяформировать за счет 14% налоговых доходов федерального бюджета за исключениемдоходов, контроль за поступлением которых осуществляет ГТК РФ, а планируемыйобъем ФФПР на 1999агод (параметр, от которого в соответствии с формулой расчетасильно зависят итоговые доли регионов) увеличился до 33,7амлрд.руб.
Индекс бюджетных расходов был рассчитан длякаждой группы регионов как простое соотношение средневзвешенных по численностинаселения бюджетных расходов по группе субъектов РФ к минимальному среди всехгрупп указанному показателю. Определенные изменения претерпела и группировкарегионов. Если в проекте методики предлагалось районировать субъекты РФ всоответствии с принятым в настоящее время районированием по экономическимрайонам с выделением регионов Крайнего Севера и горных районов СеверногоКавказа: всего 10агрупп, 5аподгрупп, гг. Москва иаС. — Петербург, — то в представленном наутверждение документе количество групп было сокращено до семи24, в отдельныеподгруппы в составе групп (с отдельно рассчитываемым ИБР) были выделенырегионы, входящие при расчете трансферта на 1998агод в 1аи 2агруппы регионов, атакже горные районы Северного Кавказа, по г. Москве ИБР рассчитывалсяотдельно.
Из итогового варианта методики было такжеисключено положение о выделении в составе ФФПР средств, расходуемых наподдержку северного завоза.
После расчета долей регионов в ФФПР пометодике его распределения, Министерство финансов скорректировало расчетныезначения долей таким образом, чтобы изменение трансферта в 1999агоду посравнению с 1998агодом не превышало 35% последнего. Величины долей регионов вФонде, рассчитанных согласно первоначальному проекту методики, методике,представленной на утверждение Федерального Собрания и закрепленных в законе офедеральном бюджете на 1999агод, а также утвержденные доли регионов в ФФПР в1998агоду представлены на Рисунке 2.
Из рисунка видно, что процесс корректировкиметодики распределения ФФПР проходил с целью сократить разрыв между долямирегионов в ФФПР, утвержденными в законе о федеральном бюджете на 1998агод ирасчетными долями на 1999агод: если сумма квадратов отклонений региональныхдолей в Фонде по первоначальному проекту методики от утвержденных долей в1998агоду составляла 0,0095, то для окончательного варианта методики докоррекции долей этот показатель уменьшился до 0,0044, а для долей, утвержденныхв законе о федеральном бюджете — до 0,0013.
В итоге, утвержденное на 1999агодраспределение ФФПР по своей структуре практически повторяет положение1998агода: по-прежнему 13асубъектов РФ не являются получателямитрансферта25, основными по абсолютной величине получателями трансферта остаютсяРеспублика Дагестан и Якутия, Алтайский и Приморский края, Кемеровская область,а большая часть Фонда оказывается распыленной среди многочисленных получателей.Тем не менее, Правительству РФ поручено26 разработать методикураспределения компенсационных выплат в связи с введением новой методикираспределения ФФПР, а также методику финансовой поддержки высокодотационныхрегионов (подробнее о поддержке депрессивных субъектов РФ см.ниже).
Средипрочих положений Закона О федеральном бюджет на 1999агод в частираспределения финансовой помощи следует отметить отказ от выделения в составеФФПР целевой части на финансирование северного завоза, а также указаниеМинистерству финансовосуществлять выделение трансфертов с учетом возникающих в процессе исполнениябюджетов взаимных расчетов между региональными и федеральным бюджетом27.
Вместе с тем, закон предусматриваетвозможность уточнения плановых показателей региональных долей в Фонде впроцессе исполнения федерального бюджета28, что придает утвержденнойструктуре распределения ФФПР характер ориентира для Министерства финансов прираспределении финансовой помощи. С другой стороны, в законе закреплено правоМинфина выделять трансферты из ФФПР только тем регионам, которые в полной меревыполняют требования бюджетного и налогового законодательства РФ без каких-либоисключений, дополнений или особых условий, создавая таким образомзаконодательную базу для влияния федерального правительства на ходэкономических процессов в регионах.
Совершенствование механизма распределения
финансовой помощирегионам из
федеральногобюджета
При разработке механизма распределения ФФПР на2000агод авторами были предложены изменения в методику, которые были учтеныспециалистами Министерства финансов.
Указанные изменения были направлены наустранения ряда существенных недостатков методики. В частности, одним изсерьезных недостатков методики распределения средств ФФПР, на который указывалив процессе обсуждения Концепции реформирования межбюджетных отношений не толькоспециалисты в области фискального федерализм, но и представители региональныхвластей, являлась группировка субъектов Федерации в целях расчета трансфертов.При расчете долей регионов в ФФПР на 1999агод Министерство финансов исходило изсредневзвешенных показателей расходов (ИБР) и доходов субъектов Федерации погруппам регионов, которые в целом повторяли традиционную группировку субъектовРФ по экономическим районам с выделением в отдельные районы автономных округов,территорий Крайнего Севера, горных районов Кавказа, а также города Москвы. Былоочевидно, что при такой системе расчета решение о включении региона в составтой или иной группы может оказывать существенное влияние на конечный результат,особенно если регион по совокупности признаков находится на границе двухгрупп. С другой стороны, разработчики методики были вынуждены пойти наосуществление расчетов по среднегрупповым показателям, т.к.ав отсутствиеобъективных методик расчета налогового потенциала и расходных потребностейгруппировка субъектов Федерации была необходима в целях элиминированиявозможных искажений, возникающих вследствие индивидуальных согласованийнекоторых исходных данных.
Разработка и одобрение методик расчета валовыхналоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов субъектов Федерации сделаливозможным переход к расчету трансфертов на основе индивидуальных значений этихпоказателей. Помимо повышения точности расчетов, такое изменение позволилоизбежать излишних трений между федеральными и региональными властями по вопросувключения региона в конкретную группу.
Существенным недостатком методикираспределения средств ФФПР в 1999агоду, по нашему мнению, следует считать то,что порядок расчета трансфертов из Фонда может оказывать отрицательноевоздействие на фискальные усилия региональных властей. Согласно действовавшейметодике, трансферты дотационному субъекту Федерации выделялись таким образом,чтобы полностью компенсировать разрыв между прогнозными значениямисреднедушевых бюджетных доходов региона, скорректированных на индекс бюджетныхрасходов, и уровнем выравнивания, который определялся объемом распределяемыхсредств. В итоге, приведенные среднедушевые доходы всех регионов, имеющих правона трансферт, после получения такового находились на одном уровне. Другимисловами, независимо от показателей доходов регионального бюджета субъектыФедерации подтягивались с помощью трансфертов к определенному значениюдоходов с учетом полученной финансовой помощи, что могло неблагоприятносказаться на усилиях региональных органов власти по сбору налогов. В то жевремя регионы, наращивающие свой налоговый потенциал, автоматически лишалисьсоответствующей части трансферта.
Авторами было предложено внести изменения вметодику распределения средств ФФПР, направленные на частичное устранениеуказанного недостатка. Эти изменения заключались в следующем: необходимораспределять основную часть средств ФФПР пропорционально отклонению приведенныхваловых налоговых ресурсов региона в расчете на душу населения отсреднероссийского значения. При таком способе распределения субъект Федерациитакже теряет часть трансферта при наращивании налогового потенциала, однакопроисходит пропорциональное сокращение трансферта, а не автоматическоеуменьшение на сумму прироста прогнозных доходов. Вместе с тем, остаток средствФФПР предлагалось распределить по действовавшей в 1999агоду методике с тем,чтобы учесть потребность высокодотационных регионов в дополнительной финансовойпомощи. Одновременно следует объединить с ФФПР существовавший в 1998-1999агодахфедеральный фонд поддержки высокодотационных субъектов Федерации. Действительно, при сравнительнонебольшой доле ФФПР, распределяемой по действовавшей в 1999агоду методике,вторую часть трансферта получают регионы с минимальными значениями валовыхналоговых ресурсов (ВНР) после получения первой части. Для таких регионовутверждение о дестимулировании налоговых усилий представляется неактуальным,т.к.аони в любом случае получают дополнительные средства как депрессивныесубъекты Федерации; с включением последних в единую методику распределенияфедеральной финансовой помощи объективность и целостность всей системызначительно возрастает.
В процессе подготовки проекта методикираспределения средств ФФПР на 2000агод Министерством финансов были осуществленывариантные расчеты трансфертов из Фонда (часть ФФПР, распределяемаяпропорционально отклонению от средних по стране приведенных ВНР на душунаселения изменялась от 100% до 0% с шагом 10%), результаты которых былипредставлены на рассмотрение трехсторонней рабочей группы по совершенствованиюмежбюджетных отношений. Согласно ее решению, за основу был принят вариант, вкотором величина первой части ФФПР составляет 80%, а между высокодотационнымирегионами распределяются, соответственно, оставшиеся 20% Фонда. Подобныйвариант представляется нам вполне разумным и отвечающим требованиям о балансемежду текущей финансовой поддержкой как дотационных, так и высокодотационныхрегионов, и стимулированием фискальных усилий субъектов РоссийскойФедерации.
Механизм действия одобренной методикираспределения средств ФФПР на 2000агод представлен на рисунках 3-5, где вкачестве условного примера приведены проранжированные по величине значенияприведенных ВНР регионов до и после распределения трансфертов из Фонда. НаРисунке 3апоказан принцип расчета трансфертов, использовавшийся в 1999агоду.Видно, что трансферты получают субъекты Федерации, приведенные валовыеналоговые ресурсы для которых ниже некоторого уровня выравнивания, который, всвою очередь, определяется объемом ФФПР. При этом, если приведенные ВНР регионастановятся выше (регион сдвигается вправо по кривой приведенных ВНР довыравнивания), то уровень выравнивания практически не изменится, а сумматрансферта этому региону уменьшится на величину роста ВНР.
На Рисунке 4априведен иной принципвыравнивания, при котором Фонд финансовой помощи распределяется пропорциональноотклонению приведенных ВНР от среднего уровня. В этом случае количествополучателей трансферта не зависит от объема ФФПР, а при увеличении приведенныхВНР сумма трансферта уменьшается пропорционально сумме роста. Недостаткомданного метода является возможное распыление Фонда между большим числомполучателей финансовой помощи.
На Рисунке 5апроиллюстрирован комбинированныйпринцип распределения ФФПР, который был реализован при расчете трансфертов на2000агод. Как видно, число получателей трансфертов из ФФПР в случае примененияэтого принципа не зависит от объема Фонда, финансовая помощь распределяетсяпропорционально, но при этом региону гарантируется некий минимальный уровеньбюджетной обеспеченности, т. е. налогового потенциала, скорректированного наинтенсивность потребности в бюджетных расходах.
Одной изпроблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектамФедерации до настоящего времени, являлось существование многочисленных каналовее перечисления. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы врамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались иперечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденнойметодики. Между тем, проблема осуществления северного завоза (финансовойподдержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и районов с ограниченнымисроками завоза товаров) – это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностейбюджетов соответствующих регионов29, и вынесение финансовойпомощи на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.
При подготовке проекта закона о федеральномбюджете на 1999агод была сделана попытка включить средства на финансированиесеверного завоза в состав трансфертов ФФПР (объем средств на эти целипредлагалось определять пропорционально фактически перечисленным суммам впредыдущем году), однако это положение в итоге не было одобрено ГосударственнойДумой. Методика распределения средств ФФПР на 2000агод была построена такимобразом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает факторлсеверности и лудаленности региона, что позволяет увеличить трансфертсубъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Такимобразом, в состав трансферта в 2000агоду отдельной строкой входит сумма наподдержку северного завоза и жизнеобеспечения районов КрайнегоСевера30.
Pages: | 1 | ... | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | ... | 22 | Книги по разным темам