Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | ... | 51 | В определенной степени краеугольный каменьтеории правового государства – идея разделения властей – во многом стал фактором,определившим историческую судьбу административной юстиции.
По существу, становление административнойюстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должнопринадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебнойвласти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных формадминистративной юстиции как в странах Европы, так и в России.
Во Франции данный вопрос встал с особойостротой во время Великой Французской революции. При этом революциястолкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое,ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, переживсамих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решитьвопрос, чем и как заменить уничтожаемое...113.
Применительно к административной юстицииответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти– власти ненавистной всилу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляютлишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведениепринципов независимости администрации от суда и централизации административнойвласти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную отвмешательства судов административную власть114. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французскаяадминистративная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения.Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции внедрах самой администрации. Практически неизменной была структура органовадминистративной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совети советы префектур. Однако при этом определенные изменения, обусловленныевлиянием принципов судопроизводства по гражданским и уголовным делам, коснулисьпорядка производства в указанных учреждениях. Благодаря этому влияниюустанавливались начала состязательности, устности и гласности, а такжевозможность участия в рассмотрении дел представителей общественногообвинения 115.
В целом же к началу XX в. в построенииадминистративной юстиции Франции намечалась тенденция к постепенномуобособлению данного института. Это было вызвано необходимостью четкогоопределения цели существования административной юстиции. Эта цель состояла внеобходимости защиты прав и интересов граждан, а не интересовадминистрации116. Однако указаннаятенденция не получила своего логического завершения и до настоящеговремени117. Французская административная юстиция полностью не выделена изсистемы административных органов.
Формирование теории административнойюстиции во Франции в значительной степени, как было сказано ранее, проходилопод влиянием теории разделения властей. Именно эта теория в большинстве случаевстановилась решающим аргументом для обоснования соответствующего построениясистемы органов административной юстиции во Франции конца XIX – начала XX в. Теоретическиевоззрения французских ученых-юристов были предметом пристального внимания вюридической литературе России. Вполне справедливые критические замечания поэтому поводу118 сводятся кследующему.
1. Теория разделения властей, положенная воснову построения французской административной юстиции, трактуется французскимиучеными весьма своеобразно – как теория полной независимости административной власти не толькоот законодательной, но и от судебной119.
2. Понимаемая таким образом теорияразделения властей фактически означает полную недоступность для обжалования действийорганов администрациилибо резко сужает такого рода возможность вследствие подчиненности органовадминистративной юстиции самой администрации.
3. Такое положение, когда администрациявыступает судьей в деле, в котором она сама является заинтересованной стороной,противоречит основному правовому принципу – равенству всех граждан передзаконом.
4. Поскольку теория разделения властейдолжна пониматься не как полное обособление ветвей власти, а как ихсотрудничество при целесообразном распределении функций, соответствующемструктуре каждого органа, именно на этом и должна строиться теорияадминистративной юстиции.
Теория правового государства и,соответственно, теория разделения властей оказали существенное влияние наразвитие теории и практики административной юстиции Германии.
К середине XIX в. в юридической наукеГермании преобладали два основных течения, касающихся существа административнойюстиции в контексте установления гарантий ограждения гражданина отвсемогущества администрации. Одно из этих течений, наиболее характернымпредставителем которого являлся профессор Бэр, отстаивало преимущества судебнойвласти; другое же выдвигало иные гарантии, среди которых выделялся институтадминистративной юстиции 120.
Анализируя позиции немецких ученых по этомувопросу, а также практику деятельности существовавших к тому времени органовадминистративной юстиции, С. А. Корф подчеркивал ряд моментов, позволяющихвыделить особенности функционирования этого правового института.
Во-первых, деятельность органовадминистративной юстиции в германских государствах носила ярко выраженныйинстанционный характер. Как правило, таких инстанций было три121. При этом низшие инстанции являлисьодновременно и органами активного управления.
Во-вторых, комплектование состава низшихинстанций органов административной юстиции из чиновников и лиц, избранных отнаселения, а в ряде случаев только из чиновников, не позволяло в полной мереизбежать их зависимости от вышестоящего начальства, что, по существу, означалоотсутствие гарантий их самостоятельности. В полной мере самостоятельнымиявлялись лишь высшие инстанции. В свою очередь, привлечение в состав органовадминистративной юстиции избранных от населения лиц служило отрицательнымфактором, поскольку вносило в деятельность указанных органов элементнепрофессионализма.
В-третьих, что является наиболее важным дляхарактеристики административной юстиции германских государств, большое развитиеполучили процессуальные формы рассмотрения дел. В большей степени это касалосьПруссии, где в административном процессе нашли применение принципы гражданскогопроцесса: гласность, устность, состязательность, а также четкое определениероли стороны в процессе 122.
Организация административной юстиции вгерманских государствах существенно отличалась от подобной организации воФранции. Система административных судов нижнего и среднего звеньев (а именнотаковыми и были уездные и окружные управы), а также высший административный судв значительной степени ограничивали всевластие администрации, служили важнойгарантией правомерности ее действий. Кроме того, компетенция административныхсудов была значительно шире компетенции органов административной юстиции воФранции. Следует отметить и большую независимость административных судов.Существенные отличия имелись и в процессуальной сфере. В Германии производствопо делам по общему правилу было публичным и устным. При этом лицо, обжаловавшее действия административных органов, могло выступать черезуполномоченного, а для охраны публичных интересов при административном суденазначались особые комиссары 123. ВоФранции же административно-процессуальная форма была развита в значительноменьшей степени.
Отнесение рассмотренияадминистративно-правовых споров к ведению общих судов характеризует такназываемую английскую форму административной юстиции. В общепринятом смыслеинститут административной юстиции в Англии к началу XX в. своего развитияфактически не получил. Однако следует подчеркнуть важную особенностьанглийского судопроизводства. Она заключается в достаточно развитой процедурерассмотрения дел, в том числе и административно-правовых споров в общих судах.Сама же система общих судов в Англии достаточно сложна и в рамках настоящейработы не нуждается в детальном исследовании. Отметим лишь, что рассмотрениеадминистративно-правовых споров в сфере местного управления находилось в первойинстанции в руках мировых судей. Апелляционной инстанцией служили четвертныезаседания мировых судей, происходившие не менее четырех раз в году. Значениевысшего административного суда принадлежало Суду королевскойскамьи.
Наряду с историческими особенностямистановления и развития Российского государства, на формирование административной юстициив России в определенной степени оказывали влияние и упомянутые выше формы ееорганизации. Однако решающего значения они не имели, и к середине XIX в. вРоссии сложилась своеобразная система административной юстиции. С однойстороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью.Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаеввысшая инстанция – 1-йДепартамент Сената –оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системызаключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших рольпервой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовалои однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.
Являясь, как было отмечено ранее, высшейинстанцией по рассмотрению соответствующих дел, 1-й Департамент Сената играл,по существу, роль высшего административного суда.
Роль низших инстанций выполнялимногочисленные учреждения и должностные лица. В частности, к ним относились:уездные и городские полицейские управления, губернские управления, губернаторыи генерал-губернаторы, губернские по земским и городовым делам присутствия,губернские и уездные по воинской повинности присутствия и ряд другихорганов.
Критически оценивая сложившуюся в Россиисистему органов, выполнявших роль административной юстиции, И.Т. Тарасов, вчастности, отмечал: Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, естьтолько подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, адругие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшегоадминистративного суда в империи является в нашем законодательстве как быкуполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общихсудебно-административных инстанций или административных судов не существует,а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этогосущественного пробела 124.
Однако и купол без здания и фундаментане являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотяфункционально он долженбыл быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены– сенаторыназначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесспрактически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить вбольшинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованногоминистерства, которомупринадлежало право решающего голоса наравне с судьями125.
Что же касается присутствий, как первойинстанции системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегдаудовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел отадминистрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении ичасто являлся судьей в собственном деле 126.
Обращает на себя внимание инедостаточная разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалованиярешений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Рядимевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшегоблагоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны вделе.
В частности, жалобы на постановленияадминистративных учреждений должны были приноситься в высшие инстанции через тенижние инстанции, на действия которых приносилась жалоба; жалобы нараспоряжения министров приносились в 1-й Департамент Сената только через этиминистерства.
С другой стороны, неоправданно усложниласьи возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения самиморганом администрации.
Так, в соответствии с общими правиламипроизводства по административным делам присутственные места не вправе былисвоей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такогоизменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на эторазрешение у вышестоящих инстанций 127.
Некоторые требования, касавшиеся порядкаподачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они моглитолковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основаниемдля ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались ивозвращались лицу, ее подавшему, если в ней помещены укорительныевыражения 128.
Еще одним фактором, характеризующимпроцессуальную сторону деятельности органов административной юстиции вдореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующихпорядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанциюэтого института 129.
С учетом изложенного можно сделать вывод отом, что для института административной юстиции в дореволюционной России былохарактерно:
1) несовершенство построения системы ееорганов, проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции междуними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;
2) отсутствие присущих судопроизводствуначал гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, атакже недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что,по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органыадминистративного произвола;
3) участие в значительном числе случаев врассмотрении дел представителей активной администрации, т.е. игнорированиепринципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а такженеудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зренияпрофессиональной пригодности и образовательного уровня.
Таким образом, существовавшая вдореволюционной России система административной юстиции не соответствовала взначительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времениразработку в теоретических исследованиях ученых-юристов130, и нерешала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав иинтересов граждан.
Попыткой реформировать системуадминистративной юстиции было введение постановлением Временного правительстваот 30 мая 1917г. судов по административным делам и принятие соответствующегоПоложения о них 131.
К сожалению, всестороннего анализа этогоакта, позволяющего отметить его положительные и отрицательные стороны, впоследующие годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполнепонятным причинам132.
Pages: | 1 | ... | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | ... | 51 | Книги по разным темам