Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 27 |

В структуре региональных бюджетных расходовболее важное место принадлежит программам поддержки производителей, расходы наобщие услуги играют еще меньшую роль, чем в консолидированном бюджете.Преобладание продуктовых программ объясняется тем, что каждый из регионовстремится достичь самообеспеченности по основным продуктам, причем зачастуютакие выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществрегиона. Нередко это приводит к торговым войнам между регионами, к нарушениюконкуренции на общероссийском рынке.

Рисунок 3. Расходы региональных бюджетов на АПК впостоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн.рублей

Источник: Минфин РФ

Еще одна особенность региональных бюджетов– большая долярасходов на формирование продовольственных фондов. Если в федеральном бюджетерасходы на закупки в продовольственные фонды практически сошли на нет, то врегиональных их доля сокращается медленно, а в 1999 году, в результате усилениягосударственного регулирования после кризиса 1998 года, расходы на формированиепродовольственных фондов вновь стали существенными. На графике (Рисунок 4)продовольственные фонды выделены в отдельную группу расходов, поскольку этонаименее прозрачная часть региональных бюджетов. В отдельных случаяхформирование продовольственных фондов нацелено на создание страховых запасов наслучай чрезвычайной ситуации, а отчасти – на создание интервенционныхфондов.

Рисунок 4.Структура расходов региональных бюджетов на АПК

Источник: Минфин РФ и годовые отчетысельхозпредприятий.

Таблица 2. Структура расходов на общие услуги иподдержку сельхозпроизводителей в региональных бюджетах

	2000	2001	2002
Финансирование общих услуг, в томчисле:	100%	100%	100%
Госуправление	52%	68%	42%
Мероприятия по улучшению землеустройства иземлепользования	34%	25%	41%
Поддержка фермерства	4%	1%	1%
Прочее	10%	6%	17%
Поддержка сельхозпроизводителей, в том числе:	100%	100%	100%
Поддержка животноводства	35%	46%	48%
Поддержка растениеводства	14%	23%	15%
Государственные инвестиции	30%	0%	0%
Кредит	8%	14%	9%
изинг	12%	15%	12%
Прочее	1%	1%	15%

Источник: рассчитано по данным Минфина игодовым отчетам сельхозпредприятий.

В структуре расходов на общие услугипреобладают расходы на госуправление и содержание подведомственных структур, атакже расходы по улучшению землеустройства и землепользования. Расходы на наукуи образование в АПК из региональных бюджетов незначительны, эти расходы восновном осуществляются из федерального бюджета.

Наибольшая часть затрат приходится насубсидии животноводству, включающие прямые выплаты на тонну продукции, субсидиина племенное животноводство, компенсацию затрат на комбикорма. Стабильноосуществляются и инвестиции из региональных бюджетов, причем преобладаютинвестиции на безвозвратной основе.

Сложилась определенная специализациябюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджетосуществляет в основном программы в области растениеводства, региональныебюджеты – в областиживотноводства. Это разделение компетенции в значительной мере оправдано, таккак рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогдакак животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков.Однако осуществление региональных программ товарного кредита привело краспространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции ибартеризации аграрных рынков. Региональные программы поддержки племенного делатакже избыточно регионализируют племенную политику в сельском хозяйстве.Региональные программы поддержки лизинга конкурирует с общенациональнойлизинговой программой.

Государственная поддержкасельского хозяйства на федеральном уровне

Отличительной особенностью расходовфедерального бюджета на аграрный сектор является то, что с 2000 года они растутв постоянных ценах (Рисунок 5).

Рисунок 5.Расходы федерального бюджета на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей,до 1998 года - трлн. рублей

Источник: Минфин РФ.

Однако для понимания аграрной политикиПравительства важно рассмотреть структуру бюджетной поддержки и программы, покоторым осуществляется расходование средств.

Основной проблемой бюджетной политики вобласти поддержки сельского хозяйства является отсутствие адекватных механизмовопределения объемов и направлений финансирования сельского хозяйства. Несмотряна то, что формально основанием для составления бюджета объявляются Основныенаправления агропродовольственной политики до 2010 года и среднесрочнаяПрограмма социально-экономического развития России, реально эти документы вбюджете не отражены. Отчасти это объясняется декларативным характером самихупомянутых документов, не позволяющих обосновать конкретные программы и объемыбюджетных расходов.

В связи с отсутствием долгосрочной стратегииразвития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются незадачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетномклассификаторе той или иной строки: направления субсидий, содержащиеся вбюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направлениенезависимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны,расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своегоотражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетномплане.

Необходимость применения многих программподдержки никак не обосновывается, из года в год при принятии бюджетаобсуждается только объем средств по каждой строке бюджета. Это приводит к тому,что бюджетные трансферты не решают стратегических задач региональной аграрнойполитики, а направлены на финансирование либо уже сложившихся направленийсубсидирования, либо на решение проблем в режиме ad hoc. В результате,увеличение расходов на бюджетную поддержку АПК зачастую приводит к ухудшениюположения сельхозпроизводителей.

Кроме того, в условиях макроэкономическойстабилизации агенты рынка планируют хозяйственную деятельность не в годовом, ав трех-четырех летнем режиме и нуждаются в предсказуемости бюджетной поддержкиэтот период. В связи с этим необходимо изменение горизонта бюджетногопланирования в АПК.

Для агропродовольственного сектора этоособенно важно, поскольку поддержка главным образом носит программный характер,то есть большая часть поддержки не является обязанностью государства, а состоитиз программ, применяемых ограниченный промежуток времени, обусловленныхнеобходимостью достижения конкретных целей государственнойагропродовольственной политики. До тех пор, пока эти цели и воздействиебюджетных расходов на их достижение не определены, говорить об обоснованностибюджетных расходов на поддержку сельского хозяйства нельзя. На всех этапахсоставления и исполнения бюджета необходимо, чтобы связь между этими целями ирасходами бюджета была непосредственной. С одной стороны, это позволит припланировании расходов бюджета опираться на четко поставленные задачи, а сдругой – облегчитмониторинг выполнения программ и их оценку по итогам бюджетногогода.

Основой для составления бюджета должен статьзакон о государственных программах регулирования агропродовольственного секторана среднесрочную перспективу, утверждающий перечень программ, которые вобязательном порядке будут осуществляться в этот период, с разбивкой по годамобъемов и источников их финансирования, а так же систему качественных иколичественных индикаторов для оценки степени достижения целей каждой изпрограмм. Концепция такого закона приводится в следующем разделе.

Мониторинг результатов выполнения программдолжен осуществляться как Министерством сельского хозяйства, так ивневедомственной комиссией, состоящей из независимых экспертов.Результаты экспертизы Министерства должен публично представлять Министрсельского хозяйства по окончании каждого финансового года. Доклад Министрадолжен включать отчет о результатах агропродовольственной политики и состоянииагропродовольственного сектора в предыдущем году.

Вневедомственная комиссия должна создаватьсяпо завершении срока действия закона о государственных программах поддержки АПК.Она оценивает результативность осуществленных программ и рекомендуетпродолжение той или иной программы на следующий период (в неизменном илискорректированном виде). Продолжение программы поддержки на следующий периодбез положительного заключения данной комиссии не должнодопускаться.

Однако для осуществления такого родаконтроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражениябюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам идекларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов наАПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетногоклассификатора. Разделы бюджетной классификации несоответствуют применяемым программам, и не отражают количества средств,израсходованных на ту или иную меру поддержки. Существующий бюджетныйклассификатор по разделу 08 Сельское хозяйство и рыболовство по-прежнемуостается крайне непрозрачным и не позволяет выделить меры желтого и зеленогоящика для целей переговоров о вступлении в ВТО. Некоторые программы, такие какрасходы на образование и науку, отражаются в других разделах, гдесельскохозяйственная часть в явном виде не выделена. Такая непрозрачностьбюджета затрудняет анализ эффективности реализуемых за счет бюджетногофинансирования программ и не позволяет обоснованно планировать расходыследующего периода.

Еще одна проблема, связанная с бюджетнымклассификатором, заключается в том, что именно классификатор, а несреднесрочные программы развития сектора, задает направления расходованиябюджетных средств. В результате бюджетное планирование сводится к необходимостизаполнения строк, предназначенных для отражения определенных видов субсидий,таких как, например, поддержка производства шерсти или льна и конопли. При этомдля других расходов, таких как информационные и маркетинговые услуги,гармонизации стандартов и других, отраженных в Программесоциально-экономического развития, места в классификаторе нет, поэтому исредства не выделяются.

Бюджетные ассигнования на АПК включают всебя прямую поддержку производителей и финансирование общих услуг. Бюджетныеуслуги - это расходы на содержание управленческих структур, контролирующих иинспектирующих органов, расходы на науку и образование в АПК, на развитиеинфраструктуры, а также на содержание маркетинговых, информационных,консультационных служб.

Бюджетная поддержка сельхозпроизводителейвключает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач вагропродовольственном секторе. Сюда относятся субсидии из бюджета на поддержкурастениеводства и животноводства, программы компенсации затрат на средствапроизводства, льготное кредитование сельхозпроизводителей и другие программы.Основная часть бюджетных средств (около 60% консолидированного бюджета)направляется на прямые субсидии производителям. Однако зачастую такие видыподдержки приводят к изъятию средств из сельского хозяйства в пользу другихсекторов.

Следовательно, основной акцент аграрнойполитики должен быть смещен в пользу поддержки бюджетных услуг. Для того чтобысделать бюджетную поддержку сельхозпроизводителей более эффективной, важнообеспечить доступность для производителей рыночной информации, создатьблагоприятные условий для инвестиций во все сферы АПК, содействовать развитиюсельской местности. Усиление таких видов поддержки наряду с ослаблением прямоговмешательства на рынки будет способствовать успешному проведению переговоров овступлении в ВТО, поскольку ВТО не настаивает на сокращении средств,направляемых на меры зеленого ящика1.

Доля расходов на общие услуги в федеральномбюджете больше, чем в бюджетах других уровней, поскольку именно из федеральногобюджета осуществляются расходы на содержание аппарата Министерства сельскогохозяйства, органов Госхлебинспекции, а с 2002 года на федеральный уровень былопередано финансирование таких региональных бюджетных организаций какветеринарные службы, семенные инспекции и других, оказывающих услуги аграрномусектору. Кроме того, в основном из федерального бюджета финансируются наука иобразование в АПК. Таким образом, происходит постепенное перераспределениерасходов федерального бюджета в пользу поддержки общих услуг, что являетсяположительным шагом в формировании структуры бюджета.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 27 |    Книги по разным темам