Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 27 |

Институт экономики переходногопериода

125993, Россия, Москва, Газетный переулок д.5 Тел./ факс 229 6596, www.iet.ru

Аграрная политика России:
перспективы ее реформирования

Авторы:

Е. Серова (руководитель проекта)

Н. Карлова

Т. Тихонова

И. Храмова

О. Шик

Москва, 2004

Оглавление

Рекомендации по совершенствованиюагропродовольственной политики 4

Введение 4

Рекомендации по совершенствованию бюджетнойполитики и бюджетного процесса в аграрной сфере 6

Совершенствование механизмовгосударственного регулирования АПК 22

Основные формы государственногорегулирования АПК и их эффективность 22

Эффективность государственных программрегулирования на примере рынка ресурсов 25

Повышение эффективности государственнойподдержки через меры зеленого ящика 33

Предложения по внесению изменений взаконодательство об агропродовольственной политике 48

Определение агропродовольственной политики,ее цели, меры и принципы 49

Понятие сельскохозяйственногопроизводителя 49

Содержание агропродовольственнойполитики 50

Разграничение полномочий по осуществлениюагропродовольственной политики между центром и регионами 52

Система государственного информационногообслуживания агропродовольственного сектора 53

Продовольственный Кодекс РФ 54

Приложение 1.1 Пояснительная запискак проектам федеральныхзаконов О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации и ОГосударственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006годы 55

Приложение 1.2 Проект Федерального закона Орегулировании сельского хозяйства в Российской Федерации 59

Приложение 1.3 Проект Федерального закона ОГосударственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006годы 74

Рекомендации по совершенствованию бюджетнойклассификации 86

Обоснование необходимости внесения измененийв бюджетную классификацию 86

Бюджетный процесс в России на федеральном ирегиональном уровне 87

Требования международных организаций кобеспечению прозрачности бюджета 89

Требования МВФ и ОЭСР 89

Структура бюджетного классификатора расходовна аграрный сектор некоторых зарубежных стран 91

Расходы бюджета на аграрный сектор в Россиии требования ВТО 94

Требования ВТО к внутренней поддержкеаграрного сектора 94

Типы бюджетной поддержки вРоссии 98

Концепция реформирования бюджетного процессаи мониторинга эффективности поддержки аграрного сектора в России 102

Рекомендации по совершенствованию механизмафинансового оздоровления сельского хозяйства 117

Финансовая проблема аграрного сектора вРоссии 117

Государственная политика в областифинансового оздоровления сельского хозяйства 120

Меры государственной политики 120

Оценка результатов государственной политикив области финансового оздоровления сельского хозяйства 124

Рекомендации по снижению уровня убыточностив сельском хозяйстве страны 125

Приложение 3.1 Проект Программы сниженияуровня несостоятельности в сельском хозяйстве 127

Выводы 143

Оценка действующей национальнойгосударственной агропродовольственной политики 143

Рекомендации по реформированиюагропродовольственной политики 148

Рекомендации по совершенствованиюагропродовольственной политики

Введение

В настоящее время в развитии аграрногосектора накопился ряд вопросов, которые не регулируются текущим российскимзаконодательством. В частности, в отличие от большинства стран мира в страненет законодательного определения сельскохозяйственного производителя: каждыйнормативный акт определяет его отдельно, что неудобно для использования вправоприменительной практике. Нет разграничения полномочий федерального ирегионального уровня в проведении программ поддержки АПК. В результате врегионах осуществляют программы поддержки, приводящие к разрыву единогорыночного пространства страны, фактически к торговым войнам между регионами.Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами врегулировании аграрного сектора, сложившаяся adhoc ситуация приводит к очень длительномусогласованию различных мер, и как следствие - к запаздыванию мер, утратегибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности запроведение агропродовольственной политики в стране. Опыт запроса гуманитарнойпродовольственной помощи в 1998 году показал неурегулированность и этоговопроса, что привело к значительным негативным последствиям для АПК страны.Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации вАПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынкеагропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собиратьсобственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальнойинформации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того,неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции ворганах управления АПК.

Второй причиной, обусловливающей потребностьв формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимостьувеличения горизонта бюджетного планирования в АПК. В сложившихсямакроэкономических условиях хозяйствующие субъекты сектора планируют своюдеятельность в среднем на 3-4 года вперед, в то время как аграрная политикаформируется в годовом режиме. Это вносит дестабилизацию в условияфункционирования сектора. В этой связи назрела необходимость принятияпериодических законов по государственной поддержке АПК на 3-4 года с примернымибюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодногобюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметьсреднесрочные ориентиры для своего функционирования.

В связи с отсутствием долгосрочной стратегииразвития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются незадачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетномклассификаторе той или иной строки. Направления субсидий, содержащиеся вбюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направлениенезависимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны,расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своегоотражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане.Изменение классификатора позволит решить задачу повышения прозрачностирасходования средств и более полного отражения расходов на поддержку аграрногосектора в бюджете.

Еще одна большая проблема – неадекватность существующегобюджетного классификатора. Разделы бюджетной классификации не соответствуютприменяемым программам, и не отражают количества средств, израсходованных на туили иную меру поддержки, поэтому оценка эффективности расходования бюджетныхсредств затруднена. Кроме того, российская бюджетная классификация несоответствует международным классификаторам, что затрудняет сравнениязатрачиваемых средств с мировыми, а также препятствует выявлению расходов намеры зеленого и желтого ящика для целей ВТО. Следовательно, необходимопересмотреть бюджетные классификаторы для федерального и регионального бюджетовв сторону увеличения прозрачности бюджета.

Бюджетное финансирование АПК состоит из двухнеравных частей. Во-первых, это бюджетные услуги, включающие содержаниеуправленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный,технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи,структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные ипрочие услуги.

Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включаетфинансирование программ, направленных на решение отдельных задач. К нимотносятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемыечерез прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затратна ресурсы, программы льготного кредитования и другие.

При этом если для первой из выделенныхчастей можно использовать общепринятые методы оценки эффективности бюджетныхрасходов, выработать нормативы экономически обоснованного размера необходимыхсредств, оценить оптимальное соотношение между частным и общественнымсекторами, то для второй, программной части, требуется особый подход. Оценитьэффективный размер субсидии по программе нельзя. Можно только, путем анализавлияние программы на общественное благосостояние, оценить, какая из программподдержки производителей приведет к меньшим потерям для общества в целом, атакже анализируя степень достижения целей каждой конкретной программы в каждомслучае выяснять, готово ли общество отказаться от какой-то части своих выгоддля поддержки сельских товаропроизводителей таким образом.

Рекомендации по совершенствованиюбюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере

Расходы консолидированногобюджета

Бюджетные расходы на аграрный секторявляются отражением федеральной и региональной аграрной политики. На протяжениипереходного периода объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйствопостоянно снижался. Так, в 1992 году доля расходов на сельское хозяйство вобщих расходах консолидированного бюджета составляла более 13%, а к 2002 годуих доля уменьшилась до 1,8% и продолжает снижаться. (Таблица 1). Доля бюджетныхассигнований на сельское хозяйство в процентах к ВВП снизилась с 4,5% в 1992году до 0,5% в 2002 году. При этом объем бюджетных ассигнований, приходящийсяна одного занятого и на один гектар посевов, существенно увеличивавшийся послекризиса 1998 года, в 2002 году вновь упал.Расходы на сельское хозяйство в постоянных ценахупали более чем в 2 раза на протяжении рассматриваемого периода. (Рисунок1).

Таблица 1.Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на сельскоехозяйство

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Удельный вес расходов насельское хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета, %	3,8%	3,1%	2,9%	2,3%	2,7%	2,7%	2,7%	1,8%
Удельный вес расходов насельское хозяйство в ВВП, %	1,5%	1,3%	1,3%	0,9%	0,8%	0,8%	0,8%	0,5%
Объем расходов на 1 гаплощади с/х угодий, руб., до 1998 - тыс. руб.	111	135	152	131	190	301	360	288
Объем расходов на 1занятого в с/х, руб., до 1998 - тыс. руб.	2384	3037	3659	2926	4419	7082	8947	7354
Удельный вес расходов насельское хозяйство в ВПСХ,%	11,39%	9,80%	10,17%	8,30%	6,13%	7,02%	7,10%	5,37%

Источник: расчеты по данным Министерствафинансов и Госкомстата РФ.

Рисунок 1.Расходы консолидированного бюджета на АПК в постоянных ценах, млрд. рублей, до1998 года - трлн. рублей

Источник: расчеты по даннымМинфина.

Структура бюджетнойподдержки АПК на региональном уровне

Большая часть бюджетных расходов на АПК до2001 года выделялось из региональных бюджетов. Средства федерального бюджетасоставляли менее сорока процентов всех бюджетных ассигнований, а в 1998году, когда в результате кризиса, финансирование из федерального бюджета резкоупало, доля региональных выросла до 75%. Расходы из федерального бюджетапревысили расходы региональных бюджетов лишь в 2002 году, что связано,во-первых, с общей тенденцией к централизации бюджетных расходов, а во-вторых,с передачей на федеральных уровень содержания бюджетных организаций АПК.

Рисунок 2.Доля федерального и регионального бюджетов в расходах консолидированногобюджета на сельское хозяйство

Источник: Минфин РФ.

Значение региональных бюджетных расходов впостоянных ценах сократилось к 2002 году почти втрое по сравнению с 1995 годом.(Рисунок 2).

При этом удельный вес расходов на сельскоехозяйство в общих расходах бюджетов регионов значительно выше, чем вфедеральном и консолидированном бюджете. Для многих регионов расходы насельское хозяйство становятся одной из основных статей бюджета.

Объем и структура расходов региональныхбюджетов на АПК не зависит от аграрного потенциала региона, а определяетсястепенью стремления региональных властей к протекционизму.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 27 |    Книги по разным темам