Монография может быть полезна для руководителей и специалистов органов государственного и муниципального управления, занимающихся вопросами внутриорганизационного (аппаратного управления), в том числе управления персоналом.

Вид материала

Разделение целей на текущие и перспективные (цели развития).
Цели должны быть выполнимыми и «подсказывающими» направление действий
Цели должны быть сформулированы корректно
Управленческое решение
Субъект решения
Объекты решений
Исполнители решений
Определение группы экспертов.
Формирование регламентов деятельности
Устав, положения о структурных подразделениях (службах), должностные инструкции, контракты
Отмена или изменение содержания рассматриваемых нормативно-правовых актов
Определение системы показателей эффективности (полезности) деятельности
Выдающийся (идеальный) результат
Оптимальный (сбалансированный) вариант
Стабилизация состояния объекта воздействия
Наиболее компетентные (условное наименование группы: «Элита»).
Средняя группа по проявлению управленческой компетентности («Опора»).
Группа недостаточно компетентных («Тормоз»).
Группа некомпетентных («Балласт»).
Критерии оценки управленческой компетентности руководителей и специалистов администрации
...
Полное содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Глава 8. Проблемы и методы оценки результатов деятельности персонала государственной и муниципальной служб. Аттестация служащих

Оценка персонала относится, несмотря на свою значимость, к одной из наименее разработанных функций в управлении персоналом. Это мнение совершенно не противоречит существованию огромного количества различных методик диагностики и оценки. Эта задача решается различными методами и путем применения разнообразных процедур.^¹ Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным полезным результатам в практической деятельности служащих.

Наиболее сложной и проблемной задачей в оценке персонала является оценка результатов деятельности. Действительно, в большинстве подходов к оценочным процедурам, в том числе проводимых в рамках аттестации кадров (как процедуры, нормативно закрепленной в законодательстве), практически отсутствуют достаточно надежные и универсальные механизмы подобной оценки. К причинам этой ситуации можно отнести:

Сложность самих объектов управленческого воздействия, обуславливающая затруднения в определении надежных показателей полезности (эффективности) различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах).
Сильное влияние на возможную оценку результатов труда государственных служащих факторов изменений окружающей среды и системы ценностей (т.е. своевременное и полезное решение, принятое, например, три месяца назад, может быть неактуальным сегодня), в связи с чем трудно накопить объективную базу оценок.
Отсутствие, за редким исключением, специальных аналитико-прогностических служб, занимающихся изучением причин и следствий принимаемых управленческих решений.
Недостаточный, во многих случаях, уровень управленческой компетентности, несистемность мышления тех, кто в силу своего должностного статуса мог бы выступить в роли эксперта-оценщика.
Слабая информационная база, не позволяющая сравнить уровень и последствия принимаемых управленческих решений в различных властных структурах и регионах.

В целом можно сделать заключение, что подход, основанный на выделении функций служащих и их последующей оценки (лежащий в основе большинства широко применяющихся диагностических и аттестационных процедур, типа «Оценки деловых и личностных качеств») схоластичен, не дает представления о конечных результатах деятельности оцениваемых и, соответственно, мало полезен для аттестации. Ибо многие управленческие решения и действия государственного и муниципального служащего органично включают в себя исследовательский, аналитический, информационный, социотехнический, организационный, технологический и прочие аспекты, оценка которых требует принципиально иных подходов.

Поэтому предлагается иной подход к оценке деятельности чиновников. Согласно этому подходу, при оценке управленца надо учитывать шесть следующих блоков (см. рис 8):

Цель

Ситуация, требующая принятия решения

Решение

Субъект решения (ЛПР)

Объект решения

Результат

Рис.8. Основные элементы оценки чиновников на основе анализа управленческих решений.

Цель (синонимы: назначение, целевая функция, требования к конечному результату и др.), как правило, жестко задана и закреплена в регламентах (положении о структурном подразделении, должностной инструкции и т.п.). Говоря об определении целевого назначения конкретной должности (структурного звена), необходимо учитывать следующие требования:

Разделение целей на текущие и перспективные (цели развития).

Первые определяют требования к поддержанию заданного режима деятельности, соблюдению установленных сроков, ресурсов и т.п. Они должны быть регламентированы в текущих планах и других документах.

Перспективные цели определяют желаемые результаты, которых надо достичь для улучшения исходного состояния объекта воздействия к определенному сроку. При этом необходимо выдерживать условие, чтобы улучшение объекта воздействия (достижение результата) не осуществлялось за счет ухудшения других объектов. Эти цели должны также быть определены в программах, стратегических планах и пр.

Поставленные цели предопределяют действия, которые должны быть выполнены, выступая в виде критериев (эталонов, ориентиров и т.п.), с которыми сопоставляются фактически достигнутые результаты организационно-управленческой деятельности.
Поставленные цели должны быть ориентированы вовне. Это требование означает, что цели администрации должны быть ориентированы непосредственно на развитие подведомственной органу власти территории и опосредованно - на интересы и цели развития территории вышестоящего уровня административной таксономии. Цели структурных звеньев – непосредственно на цели администрации.

При этом необходимо учитывать, что должны быть поставлены и внутренние цели, ориентированные на улучшение функционирования самой администрации, министерства, комитета, то есть, на внутриведомственную (аппаратную) работу.

Цели должны быть выполнимыми и «подсказывающими» направление действий, являясь основой и стимулом достижения конечных результатов. Тем самым, обеспечивается возможность ввести показатели, позволяющие измерить, оценить и определить эффективность (полезность) работы администрации, структурных звеньев и каждого должностного лица.
Цели должны быть сформулированы корректно (то есть так, чтобы нельзя было допустить различных толкований)^¹.

Ситуация, требующая принятия управленческих решений, является одним из наиболее вариативных элементов, с трудом поддающимся классификации и регламентации.

Вне зависимости от отнесения ситуации к какому-либо классификационному разряду, необходимо учитывать, что для принятия того или иного управленческого решения ситуация должна содержать в себе определенный проблемный элемент (противоречие, конфликт, недостаток и т.д.), требующий своего разрешения (целенаправленного изменения ситуации) с участием (непосредственным или опосредованным) государственных и муниципальных служащих. Поскольку основную часть ситуаций описать в регламенте деятельности не представляется возможным, рекомендуется в один из его разделов включить краткую информацию о 4-5 наиболее типичных проблемах в работе, с которыми периодически придется встретиться должностному лицу и которые необходимо преодолеть для ее выполнения. Также в регламенте отмечаются возможные нештатные ситуации, требующие принятия соответствующих решений.

Управленческое решение может быть столь же вариативным, как и сама ситуация, поэтому объективно оценивать воздействие должностного лица на имеющуюся ситуацию можно по наблюдению за тем, как ситуация изменяется (то есть по результату решения). На практике целесообразно рассматривать ситуации в комбинации с принимаемыми решениями. Подобное сочетание (которое можно обозначить как «ситуативное решение») должно быть центральным и ключевым в оценке результатов деятельности государственных и муниципальных служащих, в том числе при проведении их аттестации. Обычно управленческие решения анализируются по критериям полезности, ориентации на цель, сдвигу в область воздействия, адресности, сбалансированности (ненанесения ущерба сторонним субъектам и объектам), подкрепленности ресурсами.

При этом следует учитывать то, что могут встречаться и такие ситуации, когда наиболее оптимальным способом их разрешения может быть отсутствие в определенный отрезок времени какого-либо действия, которое, по аналогии с отдельными ситуациями в игровых видах спорта, можно определить, как «управленческую паузу».

Конкретное содержание управленческого решения является предметом решения.

Субъект решения. Субъект решения, – как правило, один (могут быть и коллегиальные решения), хотя в случае с руководителями можно говорить о делегировании полномочий и той или иной части ответственности за принимаемые решения. За руководителем же остается полная ответственность за качество принимаемых решений (то есть, за достижение или недостижение цели возглавляемого им структурного подразделения). При этом усиливается компонент оценки руководителя как организатора, ответственного за результаты деятельности своих подчиненных.

Объекты решений также целесообразно и возможно с определенной степенью полноты представить в регламентах деятельности. В качестве объектов управленческих решений могут выступать конкретные подразделения, люди внутри организации и вне ее, предприятия и организации, материальные объекты и пр.

Исполнители решений – конкретные структурные подразделения или лица, осуществляющие ряд действий по исполнению принятых решений.

Результат решения – те изменения в объектах решения, которые прямо или косвенно обусловлены управленческим воздействием служащего или структурного подразделения (службы) на ситуацию и сопоставимы по своим параметрам с одной основных целевых функций (конечных результатов деятельности).

Таким образом, ситуативное решение – вот тот блок оценки, который должен быть центральным и ключевым в оценке управленческой и организаторской компетентности лидеров и их команд и, соответственно при проведении аттестации. Исходя из этих посылок, предлагается следующий (укрупненный) подход к формированию алгоритма оценки результатов труда должностных лиц:

Определение группы экспертов.

Лучше всего использовать комбинированный вариант, при котором в состав группы входят руководители оцениваемого («эксперты сверху»), подчиненные («эксперты снизу»), руководители одного ранга из смежных структур («эксперты по горизонтали»), внешние эксперты (например, представители других структур, консультанты и т.п.). Целесообразно использовать и самооценку.

Определение модели деятельности для конкретного структурного подразделения или должностного лица.

Самое главное в модели – отсечение излишней информации. Модель включает:

2.1. Описание основных целей деятельности (внутри и вне организации); типовых решений в стандартных ситуациях; определение возможных действия в нештатных ситуациях и при решении основных проблем; ранжирование целей по значимости и частоте принимаемых для их достижения решений; определение источников оценочной информации и риска ошибок, а также методов ее получения (телефонные опросы, социологический мониторинг, контент-анализ писем и прессы и т.д.).

Анализ регламентов деятельности и их необходимая корректировка.
Определение интегральных показателей оценки (механизма свертки данных и определение личного вклада конкретного должностного лица в принятое и реализованное управленческое решение).

Это один из наиболее сложных вопросов. Типичной ошибкой является акцент на количественных показателях, в том числе: количестве принимаемых решений (например, количество ликвидируемых аварий в сфере ЖКХ, задержанных – органами МВД; больных, обратившихся за помощью – в здравоохранении и т.п.), а не на качественных, целевых показателях. Более правильно разрабатывать корреляты таких показателей, как: рост уровня жизни и благосостояния населения, рост здоровья и продолжительности жизни, безаварийность в ЖКХ и т.д.

Формирование регламентов деятельности (внутриорганизационное нормативное обеспечение управления). В состав нормативного обеспечения управления входят нормативные акты методического и организационно-распорядительного характера, содержащие основные сведения о регламентированных, то есть обязательных для исполнения функциях, задачах и мероприятиях, а также сведения о нормах, правилах и требованиях к их исполнению и контролю.

Из всех нормативных документов наиболее существенными для обеспечения деятельности администрации является ее Устав, положения о структурных подразделениях (службах), должностные инструкции, контракты и т.д.

Основа внутренней регламентации деятельности органов исполнительной власти – положения о структурных подразделениях. При разработке этих документов необходимо исходить из того, что каждое структурное подразделение представляет собой часть системы, а не автономную единицу и, соответственно, создается и функционирует как один из необходимых элементов реализации главных целей администрации.

Исходя из этого, надо считать ошибочной широко распространенную практику, когда разработка положений о структурных подразделениях целиком и полностью проводится под руководством и по указаниям руководителей этих подразделений, то есть, делается «под себя». Следующее за этим согласование с отдельными должностными лицами, как правило, имеет уже формальный характер. Недостаточным является использование для этих целей различного рода методических пособий по разработке типовых положений о структурных подразделениях исполнительных органов власти, а также заимствование регламентов, разработанных в других регионах (не учитывающих специфику и проблематику конкретного органа власти, которые должны быть отражены в регламентах) или в вышестоящих структурах аналогичного профиля деятельности.

Более правильно, с точки зрения разработки действительно полезных (эффективных) регламентов деятельности, разрабатывать новые положения о структурных подразделениях в соответствии со следующими требованиями:

а) Разработчиками главных (системообразующих) разделов, определяющих содержание положений о структурных звеньях, должны быть специалисты службы управления персоналом (в составе аппарата или службы организации управления), которые:

разрабатывают общую структуру документов;
формируют согласованное с Главой администрации и руководителем аппарата назначение (цель) и критерии оценки результатов деятельности подразделений, для которых составляется регламент;
определяют основные функции, источники входной управленческой информации, а также потребителей (абонентов) информации;
устанавливают согласованные, регламентированные требования к формам исполнения основных функций и взаимосвязям с другими подразделениями (службами) при их исполнении;
определяют требования к процедурам корректировки содержания положений при изменении условий деятельности;
выполняют другие работы, необходимые для определения места подразделения в общей системе управления, и определяют дополнительные требования к поддержанию (или совершенствованию) целенаправленной деятельности всех структурных подразделений, в том числе путем внесения необходимых корректировок в положения о других службах, связанных с данным подразделением).

Разработку общих регламентов целесообразно (по основным вопросам разграничения компетенции) проводить рабочей группой, включающей представителей нескольких подразделений.

б) Перечисленные работы координируются и согласовываются с руководством подразделения, для которого они выполняются, а результаты проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу на соответствие ограничениям, накладываемым действующими административно-правовыми актами, имеющими высшую юридическую силу (функция правовой службы администрации).

в) Руководители и ведущие специалисты структурного подразделения (для которого разрабатывается положение):

детализируют (разукрупняют) и уточняют функции и основные задачи, виды исполнения и взаимосвязи;
разрабатывают положения о внутренних подразделениях (придерживаясь общей методологии или под методическим руководством специалистов службы организации управления);
определяют требования к отдельным видам деятельности и формам обмена информацией внутри подразделения, а также критерии оценки деятельности внутренних структурных подразделений и специалистов;
разрабатывают технологии и процедуры по отдельным видам деятельности.

г) Специалисты юридической службы администрации:

выполняют правовую экспертизу положений на соответствие требований законодательства федерального и регионального уровней;
определяют правильность ссылок на действующие правовые нормы или на их ограничения;
вносят коррективы в соответствии с изменениями нормативно-правовой базы.

д) Отмена или изменение содержания рассматриваемых нормативно-правовых актов может вызываться как внешними (изменение законодательства и других нормативных требований, появление новых тенденций и обстоятельств в объектах управления), так и внутренними факторами (проведение реорганизации, изменение условий деятельности и т.п.). Пересмотр или изменение содержания положений осуществляется в том же порядке, что и их разработка и утверждение.

Если отмена или радикальное преобразование положения о структурном подразделении существенно изменяет содержание деятельности других подразделений или всей системы управления в органе исполнительной власти, то соответствующее решение может быть принято только главой администрации.

Определение системы показателей эффективности (полезности) деятельности. Здесь целесообразно учитывать, что общая эффективность деятельности структурного звена (или специалиста) складывается из эффективности отдельных управленческих решений.

Рассмотрим отдельные возможные варианты управленческих решений, оценка эффективности которых весьма затруднительна. Например, как оценить некомпетентные или ошибочные решения, спускаемые исполнителям со стороны вышестоящих руководителей?

Можно указать на следующие варианты подобных решений:

Решения, противоречащие действующим нормативно-правовым актам.
Решения, противоречащие принятым ранее, но не отмененным решениям.
Решения, не обеспеченные ресурсами (финансовыми, организационными, кадровыми, техническими и т.д.).
Решения, ухудшающие состояние объекта управления.
Решения, приводящие к достижению определенных позитивных изменений в одном объекте, но за счет ухудшения состояния других объектов управления (например, финансовые средства в виде налогов, полученных за рекламу пива и состояние здоровья молодежи и т.д.).

К другим проблемам, которые могут существенно повлиять на снижение качества управленческих решений и, соответственно, затруднить их оценку, можно отнести:

1. Недостаточную координацию деятельности между различными структурными звеньями (как одно из существенных проявлений неупорядоченного управленческого механизма), в результате чего решения, идущие от разных структурных звеньев (как по вертикали, так и по горизонтали) оказываются плохо согласованными, а иногда и противоречивыми.

2. Часто встречающийся конфликт между поставленными целями и их ресурсным обеспечением, в связи с чем, решения нередко оказываются практически невыполнимыми.

3. Конфликт между действующими в администрации официальными и неофициальными нормами и правилами. Например, среди действующих, но формально не закрепленных норм, используется запрет на риск, единообразие и лояльность оценивается выше нестандартности и т.п. Это приводит к тому, что достижение оптимального результата оказывается возможным лишь с нарушением тех или иных действующих норм, правил и ограничений.

Возможны и иные ситуации, способствующие снижению качества принимаемых и реализуемых управленческих решений. В любом случае, прежде чем, оценивать уровень принятия и исполнения тех или иных решений (то есть результат деятельности), необходимо провести анализ того, насколько они подготовлены и обоснованы с учетом вышеуказанных критериев.

Поскольку в большинстве сфер деятельности органов государственной и муниципальной служб детальный анализ по каждому из управленческих решений невозможен, целесообразно определить интегральные показатели управленческой продуктивности.

При разработке таких показателей важно, в числе прочего, учесть, что наиболее типичной ошибкой является акцент на количественных показателях. Например: количество принимаемых (исполняемых) решений; количество исправленных аварий в системе жилищно-коммунального хозяйства; количество перевезенных транспортом пассажиров и грузов; количество лиц, обратившихся за получением медицинской помощи и количество койкомест в больницах и т.п. Более конструктивной представляется разработка и использование качественных и относительных количественных показателей. К их числу можно отнести: уровень жизни населения; рост благосостояния населения; бесперебойная и безаварийная работа жилищно-коммунального хозяйства и транспорта; снижение доли рецидивов в общем количестве правонарушений; снижение смертности (в том числе, детской) и т.д. В ином случае (при примате количественных критериев), возникает «непроизвольная заинтересованность» чиновников в сохранении недостатков, усердная борьба с которыми, создает видимость бурной и полезной деятельности.

При определении показателей важно учитывать, что источники сведений, необходимых для оценки продуктивности государственных и муниципальных служащих, расположены по преимуществу во внешней, относительно соответствующих органов управления, среде. При оценке результатов деятельности должностных лиц следует учитывать как фактическое приближение к поставленным целям, так и характер (направленность) изменений в объектах управленческого воздействия.

С учетом этого определены несколько вариантов оценки результатов управленческой деятельности. Укрупненно можно представить три градации изменений во внешней или внутренней среде, являющейся объектом управленческого решения: ухудшение, стабилизация, улучшение.

Определение критериев оценки результатов управленческой деятельности. Предлагаются следующие градации:

1. Выдающийся (идеальный) результат.

Оценку подобного типа можно использовать для таких управленческих решений, которые, вызывая положительные изменения в одном объекте воздействия, опосредованно способствуют позитивным изменениям и в других объектах. Например, то или иное удачное управленческое решение, в результате реализации которого, получен положительный эффект в регионе, приводит к позитивным изменениям и в других регионах (например, поддержанная и реализованная законодательная инициатива, впоследствии распространенная и на другие территории).

2. Оптимальный (сбалансированный) вариант.

Для примера: улучшение характеристик объекта управленческого воздействия без явных изменений (или прогнозируемых в перспективе позитивных изменений) в других объектах.

3. Стабилизация состояния объекта воздействия.

Здесь возможны варианты, поскольку на отсутствие результатов воздействия могут влиять разнообразные факторы (качество решений, возможное противодействие, длительный латентный период появления изменений и т.д.). В этом случае целесообразно рассмотреть ситуацию на основе более углубленного анализа, в том числе с использованием модели «затраты-результаты», позволяющей оценить во что обошелся «выпущенный пар» при отсутствии результатов.

Негативный результат.

Здесь в явном виде можно говорить о двух основных подвариантах:

Ухудшение объекта воздействия без явных изменений в других объектах.
Дисбалансированный результат, то есть, улучшение состояния объекта управленческого воздействия за счет ухудшения других объектов (достаточно много подобных примеров дает несовершенная система регулирования использования бюджетных средств).
Бездействие. Ясно из названия, но фиксируется только в том случае, если приводит к ухудшению ситуации.

Применительно к должностям руководителей структурных подразделений органов власти, целесообразно указать на необходимость учета группы внутренних (относительно структурных звеньев) характеристик результатов деятельности. Имеется в виду результативность внутриорганизационного (аппаратного) управления и управления персоналом в структурном звене, в частности. Соответственно, можно говорить о качествах руководителей, способствующих достижению этих результатов, то есть об управленческом и организаторском потенциалах руководителей и об адекватных критериях оценки составляющих эти потенциалы качеств. В Главе 8 настоящей работы среди примеров практической консультационной работы изложен рекомендуемый алгоритм оценки этих качеств.

Для оценки результатов управленческой и организаторской деятельности внутри структур власти рекомендуется применять ту же логику, что и для оценки результатов управленческих решений во внешних объектах: по характеру изменений в управленческом механизме администрации (или структурного звена) или по изменениям в подчиненных структурах можно судить о результативности управленческой и организаторской работы руководителей.

Корректировка, в связи с особенностями ситуации. Здесь следует учитывать следующие моменты:

Региональные особенности (например, принято благое решение, но не учитывающие традиции местного населения).
Особенности текущего момента.
Необходимость работы с некомпетентными решениями, спускаемыми с вышестоящих инстанций, что является весьма распространенной практикой в условиях РФ вместе с исполнительским, бездумным подходом к их выполнению. Варианты:

а) решения, противоречащие действующим нормативно-правовым актам;

б) противоречащие не отмененным предыдущим решениям;

в) не обеспеченные ресурсами (финансовыми, человеческими, временными, техническими и пр.);

г) ухудшающие состояние объекта управления;

д) озвученные с «самой высокой трибуны»;

д) дисбалансирующие, нарушающие при выполнении состояние других объектов (например, налоги, полученные от прибыли за рекламу пива и состояние молодежи).

Свертка данных, селекция информации, устранение искаженной, субъективной информации.
Оценка нестандартных ситуаций и решений.

Ситуации, требующие подобной оценки частично моут быть предусмотрены в регламентах деятельности.

Анализ причин негативных оценок. К числу таких причин, в частности, можно отнести:

Низкий уровень мотивации должностных лиц.
Несоответствие стандартам знания (для госслужащего).
Отсутствие действенных регламентов деятельности.
Недостаточные механизмы компенсации отсутствия у должностного лица значимых профессионально-личностных качеств.
Недостаточный опыт и навыки решения проблем.
Изъяны в организационной культуре управления – чрезмерная ориентация на исполнительность и перестраховку в ущерб самостоятельности и инициативы в принятии решений; неумение рассчитывать риски; подбор кадров по политической лояльности, а не по принципу: «опереться можно только на то, что сопротивляется» и т.п.

Оценка блока организаторских качеств (организаторского потенциала), в том числе функций:

обучения персонала;
кадровой политики;
делегирования полномочий;
мотивации подчиненных;
подбора и формирования мотивированной и сплоченной управленческой команды;
склонности к самоанализу и саморазвитию.

В нашей работе рассматривается применение одной из оценочных процедур, позволяющих оценить управленческий и организаторский потенциал лидеров на основе их ориентаций в решении проблемных задач развития территории и организации управления в структурах власти.

Метод должен предусматривать получение такой информации, анализ которой даст возможность определить инновационные (творческие) способности самих лидеров, их компетентность, другие качества и, в конечном итоге, получить общее представление о потенциальных возможностях управления территорией. Без таких сведений многие рекомендации консультантов по улучшению управления нельзя считать обоснованными (особенно по управлению развитием) и, кстати, их весьма трудно будет обосновать перед руководством при сдаче завершенной работы.

Для того, чтобы получить информацию о состоянии и проблемах территории, необходимо:

Выбрать методы сбора сведений.
Определить источники предоставления информации.
Организовать сбор сведений.
Выбрать методы обработки, систематизации и анализа сведений и формы представления результатов.

Одним из наиболее приемлемых методов сбора данных является анкетирование в сочетании с опросами, собеседованиями и изучением документированных источников (методы контент-анализа и др.). Здесь самое важное – определить содержание анкет, то есть, перечень вопросов, их последовательность (алгоритм). Создание такой анкеты – достаточно трудоемкая и сложная задача, поскольку при ее выполнении необходимо учитывать некоторые противоречивые требования, например:

Анкета не должна быть громоздкой, объемной, иначе с ней руководители просто не будут работать или будут давать формальные ответы (отписки).
Однако, с другой стороны, вопросы должны достаточно полно охватывать всю совокупность возможных проблем управления.
Даже отдельные и не самые важные вопросы, сформулированные неконкретно, непонятно и, тем более, безграмотно (по мнению руководителей администрации) поставят под сомнение компетентность консультантов, результатом чего может резко уменьшится возможность успешного исполнения договора.
Вопросы должны быть максимально конкретными, вызывать интерес у руководителей (и в чем-то даже и протест), желание ответить и, если возможно, они должны вызывать у них нужные ассоциации и воздействовать как обучающий фактор.

Следует также учитывать принципиальные отличия между анкетами, использующимися в работе консультантов и анкетами из арсенала социологических исследований. Если в социологических анкетах используются как открытые, так и закрытые вопросы, а при интерпретации выводы делаются на основании средневзвешенных оценок (среднее арифметическое, медиана), то в анкетах, используемых в консалтинге, вопросы, в основном, - открытые, требующие индивидуального и развернутого ответа. А при интерпретации данных учитывается, что прав может быть один анкетируемый (например, верно увидевший проблему, которую по каким-то причинам не замечают остальные), а не усредненное большинство. Кстати, на правоте отдельных индивидов, а не «квалифицированного» большинства основаны такие методы активизации творческих решений, как метод Дельфи, «Мозговая атака», синектика и пр. Кроме того, анкетирование в УК должно строиться на максимально доверительных отношениях с респондентами, поскольку анкеты не должны носить анонимный характер. Анонимность гарантируется используемыми консультантами приемами свертки и интерпретации данных.

Источниками информации могут быть, например, все руководители высшего звена на уровне администрации субъекта РФ (или муниципального образования) или / и их заместители; руководители отдельных, ведущих служб и подразделения и даже представители территориальной инфраструктуры. Всего, ориентировочно, достаточно 20-25 респондентов.

Серьезные трудности могут возникнуть в связи с тем, что многие руководители несвоевременно сдают заполненные анкеты или отвечают на них формально. У нас встречались случаи, когда на анкеты подписанные начальником отвечал его подчиненный и даже элементарное (как в школе) списывание у другого руководителя. В этих случаях (диагностических по своей сути) можно при сборе анкет использовать авторитет первого лица или руководителя, курирующего данную работу (например, заместителя главы по административно-организационным вопросам), и проявить определенную жесткость.

Практика показывает, что различные формы сопротивления участию в анкетировании (отказы, задержка сдачи анкеты и т.п.) связаны, как правило:

С некомпетентностью руководителей, которую они таким образом пытаются скрыть (что, обычно, сопровождается высокими амбициями и критикой методов консультантов).
С низким уровнем организации управления в данном структурном звене, из-за чего руководитель не может найти время на изучение вопросов анкеты, в том числе по проблемам организации управления.
С намерением скрыть недостатки в управлении структурным звеном, о которых известно руководителю, но по каким-то причинам он не заинтересован в их выявлении.

При этом нельзя сбрасывать в подобных случаях (особенно, когда их больше, чем обычно) влияния негативного «следа от заезжавших ранее консультантов-гастролеров», а также каких-либо иных, не видимых на поверхности, факторов.

Рекомендуется принять концепцию, согласно которой следует поставить оценку компетентности руководителя (речь идет об управленческой компетентности) и даже соответствия его своей должности в зависимости от того, какую позицию он занимает по отношению к работам по совершенствованию управления, как оценивает ситуацию и проблемы в этой сфере и какие предлагает (либо не предлагает вообще) подходы к решению проблем.

Работа по оценке управленческой компетентности руководителей и других должностных лиц на основе результатов анкетирования инициируется только на основе договоренности с первым лицом. Итоговый результат такой работы строго конфиденциально предоставляется первому лицу. Основные критерии такой оценки обобщены в таблице 8. На основании обобщения полученных данных, первому лицу можно предоставить соответствующие рекомендации по четырем следующим группам руководителей:

Наиболее компетентные (условное наименование группы: «Элита»).

В состав данной группы входят руководители и специалисты, характеризующиеся более выраженным системным мировоззрением, большей компетентностью и обоснованными мнениями относительно проблем управления и развития территории, инновационным потенциалом, попытками обозначить не только внешние факторы и ограничения, но и внутренние источники и механизмы разрешения проблем администрации. Именно этих руководителей и специалистов, которых правда не так много, как бы хотелось, мы рекомендуем дополнительно включить в состав рабочей группы или просто обратить на них внимание на перспективу.

Средняя группа по проявлению управленческой компетентности («Опора»).

Эту группу (более многочисленную, чем первую) составляют работники, проявившие средний уровень качеств и ориентаций, составляющих общий потенциал управленческой компетентности. Попавшие в эту группу, в отличие от предыдущей, чаще дают «неровность» в ответах, имеют меньшую обоснованность суждений и не всегда точно видят причинно-следственные связи между проблемами. Вместе с тем, эта группа, как и первая, также может включиться в процесс преобразований и на нее может опираться (отсюда и ее название) руководство администрации. В то же время, эта группа нуждается в целевой подготовке.

Группа недостаточно компетентных («Тормоз»).

В состав этой группы (примерно такой же по численности, как и предыдущая) вошли руководители и специалисты, взгляды и представления которых отличаются недостаточной системностью, непониманием важности и последствий реорганизации системы управления, преобладающей ориентацией на внешние источники разрешения проблем (ожидание «хороших» законов, денежных «вливаний» извне и т.п.). В отношении этой группы рекомендация простая – сделать так, чтобы они хотя бы не мешали преобразованиям.

Группа некомпетентных («Балласт»).

Характеристики этой, к счастью, немногочисленной группы, а также рекомендации в отношении ее представителей ясны из ее названия.

То, что численность респондентов, классифицируемых по этим группам, в общем подчиняется закону нормального распределения подтверждает правильность используемого нами подхода. Еще раз подчеркнем, что применение подобных оценок является строго конфиденциальной процедурой, согласованной с первым лицом, и их нельзя использовать для решения таких задач, как аттестация, исходя из этики работы и того, что в основе метода лежит косвенная экспертная оценка. Вместе с тем, такой подход уместен при комплектовании рабочей группы или других гибких структур, создающихся для решения задач совершенствования механизма управления администрацией и подведомственной ей территории. Отметим также, что в составе группы консультантов, рискующих применить подобную диагностику управленческого потенциала, целесообразно включить опытного психолога.

Таблица 8.

Критерии оценки управленческой компетентности руководителей и специалистов администрации

№	Позитивный «полюс»	Негативный «полюс»
1 2 3 4 5 6 7 8	СИСТЕМНОСТЬ Восприятие различных органов и объектов управления в виде элементов взаимосвязанной системы. Понимание причинно-следственных связей в системе управления (в том числе источников и следствий управленческих проблем) ПОЛНОТА Восприятие широкого круга управленческих проблем, в том числе достаточно удаленных от специфики деятельности респондента. Предоставление достаточно подробной и детальной информации об управленческих проблемах КОНКРЕТНОСТЬ Предоставление конкретной информации об имеющихся проблемах. Ориентация на практически полезные управленческие решения ИНТЕРНАЛЬНОСТЬ* Ориентация на собственные силы, источники и ресурсы при принятии управленческих решений. Видение внутренних источников при объяснении причин возникновения управленческих проблем НЕСТАНДАРТНОСТЬ Встречаются нестандартные, оригинальные предложения, решения и объяснения проблем. Наличие творческого потенциала ОБЪЕКТИВНОСТЬ Даются объективные, беспристрастные и точные оценки управленческой ситуации, без «перехода на личности» СОЦИАЛЬНАЯ СМЕЛОСТЬ В ответах встречаются достаточно жесткие и острые суждения о причинах проблем. Даются самокритичные оценки ситуации в собственном ведомстве СОГЛАСОВАННОСТЬ ОЦЕНОК По большинству принципиальных вопросов и проблем оценки совпадают с общим мнением (или с мнением экспертов, если оценки экспертов отличаются от общего мнения)	ЛОКАЛЬНОСТЬ Отсутствие системного восприятия управленческой проблематики. Непонимание причинно-следственных связей ФРАГМЕНТАРНОСТЬ Восприятие только части управленческих проблем, преимущественно связанных с непосредственной деятельностью респондента. Недостаточно полная и детализированная информация об управленческих проблемах ДЕКЛАРАТИВНОСТЬ Суждения об управленческой проблематике имеют характер лозунгов, деклараций. Отсутствие ориентации на практически полезные решения ЭКСТЕРНАЛЬНОСТЬ* Ориентация на внешнее обеспечение (информация, ресурсы, нормы и т.п.) при принятии управленческих решений. Объяснение причин возникновения строится преимущественно на внешних факторах БАНАЛЬНОСТЬ Ответы имеют по преимуществу банальный стереотипный характер. Отсутствуют нестандартные, творческие решения СУБЪЕКТИВНОСТЬ В оценках проявляется (явно или скрыто) влияние личных, субъективных пристрастий (в том числе личных интересов) САМОЗАЩИТА Проблемы (особенно острые) не замечаются («все хорошо», «нет проблем»). Действует механизм «защиты мундира» (полное отсутствие самокритичности) ПРОТИВОРЕЧИВОСТЬ ОЦЕНОК Оценки, как правило, расходятся с общим мнением и оценками экспертов. Может быть и внутренняя противоречивость (противоречивые суждения в системе собственных оценок)

- Примечание. В данном случае используются не устойчивые психологические характеристики людей, обозначаемые «интернальность – экстернальность» и определяемые с помощью известного теста Д. Роттера. Здесь под «экстернальностью» понимается тенденция оцениваемого специалиста искать источники управленческих проблем вовне («недостаток бюджетного финансирования», «несовершенство законов, спускаемых сверху» и т.д.), а под «интернальносью» – ориентация на внутренние источники и резервы, вызывающие проблемы или помогающие их решению.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (Ст. 24) порядок и условия проведения аттестации государственной службы устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Там же указывается, что аттестация должна проводиться не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года, для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

Аттестацию целесообразно рассматривать как постоянно действующий элемент общей системы управления с адекватной организационной структурой государственной или муниципальной служб, взаимосвязанный с другими элементами системы управления и обусловленный их особенностями. Согласно этому, определяется целевое назначение аттестации, заключающееся в обеспечении высокой эффективности функционирования и развития административного органа управления на основе поддержания постоянного соответствия руководителей и специалистов требованиям, предъявляемым к занимаемым должностям.

Главным условием успешного проведения аттестации является обоснование полезности (эффективности) должности, относительно которой проводится аттестация; подразделения (службы), в штат которой включена данная должность, а также деятельности всего органа управления. Соответственно, главным признаком для определения полезности структурных звеньев (комитетов, департаментов, отделов и т.д.) является результативность их деятельности относительно главных целей всего органа управления.

Основу аттестации руководителей и специалистов структурных звеньев администрации составляют признаки, показатели и критерии оценки деятельности. Определение и корректировка этих элементов системы управления - один из наиболее важных для подготовки к аттестации этапов реорганизации управления.

В данной работе вопросы формирования признаков, показателей и критериев оценки деятельности рассмотрены с позиций системного подхода и теории эффективности.

В общем случае признаком называется одна из характеристик объекта или процесса. Применительно к системам управления, под признаком следует понимать характеристику, определяющую одно из целевых или функциональных назначений системы или ее элементов. Например, признаками, характеризующими целевое назначение структурных звеньев администрации, могут быть: снижение количества населения с прожиточным уровнем жизни ниже минимального; повышение количества стабильно работающих предприятий, рост общей товарной массы продукции и услуг на местном потребительском рынке и т.д. Эти признаки можно также определить как признаки или характеристики эффективности.

К функциональным признакам относятся те, которые определяют своевременность, полноту, объемы исполнения работ и качество исполнения.

Показателями называют меры, с помощью которых можно определить величину или иное значение признаков для их измерения. Меры могут быть количественными; порядковыми; относительными; вероятностными; определенными экспертным образом, по наблюдениям и др. Например, количество материально обеспеченных жителей можно определять в абсолютных величинах для региона, в количестве на каждые 10,0 или 100,0 тыс. чел. в долях (%) или иным способом.

Показатели, с помощью которых определяют степень достижения целей, называются показатели эффективности.

Критериями называются потребные значения показателей или изменений значений показателей в соответствии с заданной целью (например, критерием может быть требование не превысить 4,0 % уровня безработицы трудоспособного населения в текущем году).

При определении признаков, показателей и критериев следует руководствоваться принципами:

Количество и разнообразие необходимых для оценки признаков должно соответствовать сложности и разнообразию деятельности оцениваемого объекта (иными словами, нельзя оценивать сложный объект одним - двумя показателями, даже если эти показатели – комплексные, составные).
Высший приоритет имеют признаки и, соответственно, оценки результативности, полезности деятельности относительно требуемых конечных результатов работы администрации.
В состав признаков необходимо включать характеристики оценки внутренней полезности, например, снижение финансовых потерь и экономии затрат, освоение новых направлений деятельности без увеличения штата, рост квалификации сотрудников и др.
Достижение конечных результатов по заданным критериям не должно приводить к ухудшению состояния других структурных звеньев и, тем более, - самой администрации и территориальных объектов. Это требование должно быть регламентировано в соответствующих признаках, показателях и критериях, а также в соответствующих видах и размерах санкций, применяемых к инициаторам негативных последствий.
Признаки для оценки должности должны быть ориентированы на каждую группу признаков, характеризующих деятельность подразделения.
Признаки для оценки руководителей должны быть ориентированы на всю совокупность признаков, характеризующих эффективность (полезность) подчиненного им объекта (то есть определять качество организаторской и управленческой деятельности).

Таким образом, для проведения аттестации необходимо наличие:

обоснования необходимости в данной должности и определении требований к ее исполнению, в том числе признаков, показателей и критериев оценки исполнения должностных обязанностей;
методов, организационных требований и подготовленных специалистов для проведения процедур оценки соответствия конкретного лица требованиям, предъявляемым к занимаемой должности.

Для исполнения второго условия имеется достаточно много различных методических материалов. Однако во всех случаях следует учитывать необходимость их адаптации к современным условиям и специфике конкретного органа управления и подведомственной ему территории.

Что касается первого условия, то им можно пренебречь только в том случае, когда в системе управления нет недостатков^¹, если недостатком считать любой фактор управления, не являющийся необходимым для достижения обоснованных конечных результатов или препятствующий их достижению. Если в системе управления есть недостатки и они могут быть выявлены, возможны два подхода к аттестации:

1. Проведение аттестации с помощью известных или усовершенствованных методов с использованием допущения, что недостатки управления несущественны и главными признаками являются профессионально-квалификационные и личностно-деловые качества аттестуемых служащих.

В этом случае, поскольку отсутствуют признаки существенности недостатков и результатов их влияния на деятельность служащих, наиболее вероятным результатом аттестации будет консервация недостатков системы управления с соответствующими ошибками в отношении оцениваемых служащих^².

2. Второй подход основан на представлении аттестации в качестве элемента системы управления, работающего на достижение главных целей административного органа.

Для реализации этого подхода необходимо разработать требования:

к системе управления в целом (на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования) и во всех элементах, ориентированные на повышение ее эффективности;
к диагностике и анализу действующего органа управления, выявлению проблем и путей их решения, а также к реорганизации управления по данным диагностики и анализа;
к аттестации в реорганизуемых структурах, в том числе определяющие критерии оценки аттестуемых служащих.

При этом учитывается, что высшим приоритетом должны обладать критерии, характеризующие результативность, полезность и качество принимаемых в процессе исполнения деятельности управленческих решений относительно обоснованных целей данного структурного звена и всего органа управления.

Основной предпосылкой для успешного проведения аттестации в системе государственной и муниципальной служб является обоснование необходимости и полезности должностей, структурных звеньев и органов управления в целом, то есть, определение их социальной и экономической эффективности. Однако, при этом следует учесть, что действующие системы управления имеют существенные недостатки почти во всех своих структурных звеньях и не всегда ориентируются на учет специфики подведомственной территории. В частности, в результате исследований в процессе выполнения работ по управленческому консультированию в ряде регионов Российской Федерации установлено, что структурам исполнительной власти, как правило, присущи следующие общие недостатки^¹:

Отсутствует обоснованная общая концепция управления, как в управлении социально-экономическим развитием территории, так и в сфере внутриорганизационного (аппаратного) управления.
Продолжается экстенсивный рост управленческого аппарата, сущность которого заключается в том, что каждая вновь появляющаяся проблема, для которой нет исполнителя, приводит к порождению нового органа управления, что в перспективе неизбежно приводит к срыву управляемости.
В органах управления в значительной степени преобладают жесткие структуры с фиксированным штатным расписанием. Гибкие проблемно-ориентированные целевые структуры практически не используются.
В регламентах отсутствует полное, конкретное и достаточно корректное описание целевого назначения и функциональных направлений деятельности структурных звеньев, соответствующее задачам современной социально-экономической ситуации и специфике территории.
Регламентация управления осуществляется только для отдельных задач при отсутствии общего рабочего регламента, касающегося координации деятельности различных структурных звеньев. В результате увеличивается неопределенность и безадресность управления, дублирование работ, объем и интенсивность движения информации и т.д.
Отсутствуют регламентированные обоснованные критерии оценки исполнительской, творческой и организаторской деятельности персонала и т.д.

Главная проблема аттестации формулируется следующим образом: Как обеспечить необходимую степень объективности, полноту и достаточность оценки служащих и, соответственно, результативность аттестации в условиях, когда для этого необходимо вначале оценить соответствие действующих органов управления современным требованиям и провести необходимую реорганизацию. Это может быть достаточно сложным и трудоемким процессом, требующим специальных знаний и умений и нередко вызывающим значительное сопротивление у служащих различных рангов. Общая схема решения этой главой проблемы аттестации представлена на рис. 9.

Для решения этой проблемы, во-первых, необходима разработка нормативно-правовых актов, касающихся различных аспектов аттестации, как на федеральном уровне, так и на местах (в регионах и муниципальных образованиях).

Аттестация: форма, методы, нормативы, организация, решения по результатам

Рис 9. Блок-схема процедур, предшествующих аттестации.

Blog