С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М.: Рюид, "Сашко", 2000. Предлагаемая читателю книга
| Вид материала | Книга |
- М. А. Мам-лы Издание 2-е, исправленное и дополненное. Печатается по изданию Товарищества, 1334.99kb.
- Владимир Петрович Морозов Искусство и наука общения: невербальная коммуникация Oт редактора, 1590.81kb.
- Женщина третьего тысячелетия, 2168.81kb.
- Рассказывает о том, как на протяжении всех веков христианской истории главные истины, 2364.34kb.
- Текст взят с психологического сайта, 6453.18kb.
- Конституция Республики Греции. М.,2003 Конституция Республики Македония. М.,1996 Конституция, 35.64kb.
- Особенности национального рэкета: история и современность, 1341.48kb.
- Роман Баканов «книга жалоб», 3011.23kb.
- Пер, с кит. К. Голянского, 3008.5kb.
- Список використаних джерел І літератури I. Джерела документи, 30.71kb.
Глава 4. Современные проблемы Конституции Российской Федерации
4.1. Проблемы действия (реализации) Конституции
Весьма актуальное значение в нашем государстве имеет проблема обеспечения действия Конституции. К сожалению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ как о своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связывают не с ней самой, а с воплощением положений Конституции в соответствующих актах, развивающих ее нормы.
^
4.1.1. Прямое действие Конституции
Напомним еще раз то, что записано в самой Конституции. Согласно ст. 15 она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действие конституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литература на этот счет обширна*(233).
По нашему мнению, можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.
Во-первых, своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественным отношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком-то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Т.е., как видим, здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве.
Во-вторых, Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции как нормативного правового акта (закона) должно стать естественной частью нашего юридического бытия. Если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, спрашивается, что еще требуется? Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, "когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения"*(234).
Разумеется, извечно будет стоять проблема соотношения начал общего и особенного в конституции вообще, нашей Конституции в частности. Порой возникает мнение о том, что Конституция не должна "опускаться" до регулирования конкретных отношений. Однако, думается, вопрос надо ставить наоборот: насколько важно конкретное положение, чтобы о нем говорить в Конституции. И совершенно очевидно, что отказываться от таких конкретных норм Конституция РФ не должна. Однако многое еще может зависеть от того, определились ли соответствующие правила. Например, когда Россия пришла к выводу, что вместо Комитета конституционного надзора ей надо создать Конституционный Суд, в Конституцию 12 декабря 1990 г. было включено соответствующее правило. Однако о компетенции КС в Конституции еще не говорилось, поскольку данный вопрос находился в процессе решения. И лишь когда удалось найти приемлемый вариант, он нашел отражение в Законе о КС 1991 г.; следующим этапом стало отражение в Конституции при реформе 21 апреля 1992 г. компетенции КС (ст. 165-1).
Проблема здесь может быть связана и с так называемой достаточностью или недостаточностью конституционного регулирования. Не надо забывать о том, что оно в принципе является сжатым. И при желании всегда можно сказать, что оно недостаточно, поскольку является кратким, а широкое (но текущее) законодательное регулирование более полезно. Однако методологически это не совсем верный подход. В том-то и ценность конституционного регулирования, что оно в концентрированной форме может создать непосредственную базу развития общественного отношения даже без дальнейшего законодательного регулирования. Если этого не учитывать в конституционном регулировании, тогда оно как раз и будет обречено на роль только декларативных правил.
В-третьих, прямое действие Конституции связано с такой категорией как дух, смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции (хотя на этот случай есть проблемы, которых мы коснемся позже).
Надо сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти - президентской власти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституции ветвями - законодательной, исполнительной и судебной властями - президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции).
Прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является, по нашему мнению, менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход.
^
4.1.2. Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством
О соотношении Конституции РФ с текущим законодательством мы говорили в первой главе. Основные исходные позиции здесь состоят в том, что, во-первых, Конституция является базой текущего законодательства, оно развивает положения Конституции, во-вторых, акты текущего законодательства должны соответствовать Конституции, не могут ни сводить на "нет" ее положения, ни противоречить им.
К сожалению, по всем указанным аспектам проблем в российском конституционализме пока хватает.
Прежде всего, несмотря на то, что уже прошло более 6 лет после принятия действующей Конституции, не появилось даже минимума актов, либо прямо предусмотренных ею, либо обусловленных логикой конституционных предписаний. По данным, приводимым Ю.А.Тихомировым*(235), в Конституции РФ 1993 г. содержится более 70 отсылок, которые пролагают путь к принятию законов, требуемых для реализации ее положений, в том числе отсылки к федеральным конституционным законам есть в 12 статьях, федеральным законам - более чем в 50, просто к законам (т.е. без указания на конкретный акт) - в 12 статьях. Если же брать положения статей 71-72, определяющих компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, и ориентироваться на то, что для их реализации также нужны федеральные законы, потребность в таких актах возрастает вдвое. Причем многое зависит от подходов отдельных специалистов; например, по подсчетам автора этих строк, только в сферах совместного ведения требуется около 40 законов, однако на одной из научных конференций представитель субъекта РФ оспорил эту цифру и утверждал, что по вопросам совместного ведения требуется более 70 актов федерального уровня.
Между тем из требуемых по Конституции 15-16 федеральных конституционных законов пока появились семь (о Конституционном Суде, о референдуме РФ, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в РФ, о судебной системе РФ, об арбитражных судах, о военных судах). Еще нет таких важных ФКЗ, как о Конституционном Собрании; о порядке принятия в состав РФ нового субъекта РФ, образования нового субъекта РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ; о режиме чрезвычайного положения; о режиме военного положения; о государственных гербе, гимне и флаге РФ.
Из предусмотренных в самой Конституции федеральных законов некоторые существовали ранее, однако пока еще не все получили новую редакцию, а в "культурном" конституционном государстве после появления новой Конституции требуется все без исключения законодательство обновить хотя бы в формально-юридическом плане. Причем по некоторым таким законам нужна их тщательная переработка не столько с учетом самой Конституции РФ, сколько исходя из идей, предложений и появившейся практики их применения (например, это касается Закона о гражданстве 1991 г., он действует с изменениями и дополнениями, внесенными в июне 1993 г. и январе 1995 г., что отнюдь не делает его полностью отвечающим потребностям сегодняшнего дня).
По некоторым актам, необходимым для реализации Конституции, выявилась ситуация, когда заложенный в Основном Законе демократический вариант правил наталкивается в жизни на сложность их применения в таком виде, а то и вообще ни о каком применении Конституции не идет речи. Отсюда возникает проблема нереализации Конституции или односторонней ее реализации. Примеров такого рода более чем достаточно. В частности, ч. 3 ст. 59 предусматривает для гражданина РФ возможность замены - по его убеждениям или вероисповеданию, а также при иных ситуациях, предусмотренных федеральным законом, - военной службы альтернативной гражданской службой. Однако пока закона об этой службе не принято, в прямом учете нормы Конституции военные комиссариаты отказывают, заставляют молодых людей идти на действительную военную службу, отказников пытаются привлечь к уголовной ответственности, причем находят в этом поддержку как прокуратуры, так и судов.
В ст. 31 Конституции говорится о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Таким образом, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях. На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.
В ч. 3 ст. 40 сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.
Такие примеры можно было бы продолжить. Но вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы "на откуп" органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее и тем более удобнее.
Достойно сожаления то, что ни Президент, ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не проводят официального анализа практики реализации Конституции. А ведь это могло бы помочь в налаживании правильных путей ее реализации.
Вместе с тем у автора вызывают озабоченность некоторые официальные рекомендации насчет соотношения применения правил Конституции РФ и норм текущего закона. Начнем с того, что в "Заключительных и переходных положениях" самой Конституции РФ 1993 г. сказано, что "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации" (п. 2). По всей вероятности, в новую Конституцию такое положение нельзя не включить. Но его применение на практике вызывает большое количество вопросов. Далеко не всегда легко определить, противоречит ли Конституции старый закон. И лучше это делать тому органу, который уполномочен решать судьбу законов, заменяя их новыми, т.е. федеральному парламенту.
Между тем есть и совершенно иное мнение. Например, в упоминавшемся постановлении Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. относительно применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия говорится, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, тогда, когда "придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей". В постановлении Верховный Суд пошел еще дальше и полагал, что суд применяет Конституцию также и тогда, когда "придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции".
Здесь судам дана такая свобода действий, которая, вместо обеспечения авторитета Конституции, может привести к прямо противоположным результатам. Одно дело, когда конституционная норма действует непосредственно и является четкой по содержанию. И совсем другое, когда в ней отражено правило общеустановочного характера, которое требуется детализировать в акте текущего законодательства. При применении акта можно так его истолковать, что он будет выглядеть как противоречащий Конституции, решить дело на основе самой Конституции, но при этом произвольное толкование суда как раз и приведет к ограничению прав и свобод граждан.
Не случайно на этот счет в Конституции РФ предусмотрено право суда обратиться в Конституционный Суд с запросом относительно конституционности закона, "примененного или подлежащего применению в конкретном деле" (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Однако Верховный Суд иначе истолковал эту возможность суда: в случае неопределенности (выделено мной - С.Л.) в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в КС с запросом. Иначе говоря, если у суда сомнений нет, если он убежден в том, что закон противоречит Конституции, то ему и не надо обращаться в КС, он напрямую применяет норму Конституции.
Однако такой вывод Верховного Суда РФ не соответствует не только Конституции РФ, но и ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Согласно ст. 101, "суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии (выделено мной - С.А.) Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона". Таким образом, предписание ФКЗ императивно: если суд пришел к выводу о том, что закон противоречит Конституции, он решает дело не по своему убеждению на основе Конституции, а обращается в КС с запросом.
Поскольку по обращениям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ не изменил либо отменил своего постановления от 31 октября 1995 г., Конституционный Суд вернулся к данному вопросу в постановлении от 16 июня 1998 г. о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции РФ*(236).
КС подчеркнул, что предусмотренное ст. 125 (часть 4) Конституции РФ обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции РФ, не может рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом (выделено мной - С.А.), чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы (ч. 6 ст. 125) в конституционно установленном порядке, и это исключило бы его дальнейшее применение.
В постановлении КС также отмечено, что отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (ст. 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм.
В отношении отдельных положений Конституции сложность их воплощения в жизни и текущем законодательстве связана с тем, что, включая эти положения в Основной Закон, его создатели не очень-то представляли, как их далее развить в более детальных нормах. Им казалось, что вполне достаточно того, что записано, и на этой основе пойдет "плавное" развитие. Но этого не получается. В частности, с каждым днем возникает все более и более вопросов о том, что есть разделение властей и особенно соотношение законодательной и исполнительной властей. И приходится Конституционному Суду РФ своими постановлениями формулировать пути применения принципа разделения властей.
С большим трудом шла разработка проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Она растянулась почти на шесть лет, проект неоднократно принимался Государственной Думой и торпедировался Советом Федерации. В конце концов Закон принят 22 сентября 1999 г. одной Думой и подписан Президентом РФ 6 октября 1999 г.*(237).
Но и до принятия, и после появления Закона был и остается неясным вопрос о том, что должны представлять собой эти принципы, в каких пределах Федерация вправе регулировать статус и деятельность указанных органов. Закон велик по объему, и если судить по тексту, либо у категории "принципы" нет границ, либо федеральное регулирование отнюдь не ограничилось принципами, а пошло по пути детального определения многих отношений, связанных с организацией и деятельностью органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Не исключены (и уже были) обращения субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с оспариванием объема федерального регулирования как ограничивающего возможности субъектов и предлагающего однолинейные решения по ряду позиций. Хотя, как нам думается, уже при создании самой Конституции была допущена стратегическая ошибка, заключавшаяся в том, что будто бы вопросы организации и деятельности органов государственной власти субъектов не должны регулироваться Федерацией. В итоге прошедшие шесть лет как раз и были годами широчайшего разнобоя в регулировании организации и деятельности государственных органов субъектов РФ. Казалось бы, в федеративном государстве нельзя отказать субъектам в самостоятельности определения системы и порядка деятельности их органов. Но в условиях России эта свобода обернулась увлечением местными усмотрениями. И это, особенно в части установления полномочий органов государственной власти субъектов, привело к пренебрежению в отношении общегосударственных интересов (см. об этом далее).
В ряде случаев, наоборот, хорошо представляя остроту проблемы, компетентные органы всячески оттягивают ее законодательное решение. Наглядный пример - положение ч. 4 ст. 3 Конституции: никто не может присваивать власть в РФ; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Емкая формула Конституции вызывает немало вопросов: что есть присвоение и захват власти; как их различить; кто констатирует наличие соответствующего состояния; какие права имеют при этом простые граждане, так сказать, народ. Характерно, что на стадии разработки проектов Конституции, как мы указывали, эти вопросы возникали, даже появлялась запись о том, что народ может выступать против узурпаторов власти. Однако, видимо, опасаясь того, что при наличии такой нормы любые выступления против власти, в том числе и вооруженные, будут осуществляться со ссылкой на Конституцию, в нее такую норму не стали включать. Но очевидно, что подготовка соответствующего федерального закона (специального) крайне необходима, чтобы не дошло дело до прямого применения нормы Конституции, если кому-либо это придет в голову.
Наряду с откладыванием решения возможно, так сказать, "разбрасывание" решений в разные акты. Это далеко не лучший вариант. И надо сказать, о нем мало говорят, хотя для реализации положений Конституции важны не только наличие соответствующих норм, но и форма их "облачения". Например, в ст. 23-24 Конституции сформулированы важнейшие положения, касающиеся прав человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Это право - говоря обобщенно, право на защиту персональных данных - все более и более приобретает важное значение не только как одно из прав граждан, но и как гарантия демократического общества против авторитарности политического режима. Особенно ценно, что в ст. 24 сказано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Конечно, реализовать это положение можно в актах, касающихся соответствующих органов, в законах о государственной и иной тайне и т.д. Однако другие страны пошли по пути принятия специальных законов о защите (персональных) данных. И принятие такого закона, сегодня существующего в проекте, было бы крайне необходимым для реализации нормы Конституции. Можно сделать обобщающий вывод: по каждому праву человека и гражданина, сформулированному в Конституции, надо обсудить вопрос, не требует ли оно для реализации отдельного закона или хотя бы комплексного акта для группы родственных прав.
К сожалению, приходится констатировать, что порой в Конституции РФ заложены ошибочные конструкции. И поэтому на практике возникают проблемы либо из-за трудности применения нормы, либо из-за выхода правоприменителей за пределы нормы, что каждый раз ставит вопрос о конституционности их действий. Самый наглядный тому пример - запись в ст. 94 о том, что Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом РФ. Здесь сознательно заужен перечень функций парламента. Получается, что он не участвует в верховном руководстве делами страны, не имеет функции парламентского контроля, не формирует ряд органов и не назначает на должности определенных лиц. На самом деле все это парламент вправе делать. Об этом частично сказано в других статьях Конституции. Однако опять же не обо всем. В частности, нигде прямо не записано, что ГД и СФ могут рассматривать вопросы внутренней и внешней политики государства и выражать по ним свое мнение в виде заявлений, обращений и т.д. Выходит, вся такого рода деятельность палат идет на грани конфликта с Конституцией. Не случайно, когда Государственная Дума в свое время несколько раз выразила свою позицию по Черноморскому флоту, кое-кто у нас и на Украине заявил о том, что вопросами отношений с Украиной должны заниматься три человека в Российском государстве - Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел РФ. Конечно, такой вариант трактовки реализации конституционных положений неправилен, однако основания для него находят в самой Конституции РФ.
^
4.1.3. Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика и проблема действия Конституции РФ
В федеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В главе первой нашей книги мы отмечали, что в российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:
- принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;
- общий принцип верховенства федеральных актов - в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";
- разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов - федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;
- введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.
Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на такие постулаты: а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить*(238); б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.
К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется. На определенном этапе развития - началось это еще при существовании СССР - в погоне за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ 1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики - суверенные государства.
Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений - она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные вооруженные силы, валюту - конечно, в федеративном государстве субъект подобного права не имеет.
Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов как о праве на самостоятельное ведение дел, - он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких ограничений, - конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и Российской Федерации, не имеет.
Разумеется, отсюда следует и то, о чем говорилось чуть ранее: у федерации, в том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации. Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.
Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Анализируя соотношение Конституции и договоров, А.В.Маслов делает вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции)*(239). Однако таким выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий, уже "расписанных" в Основном Законе?
В книге "Российская государственность: состояние и перспективы развития"*(240) Л.Ф.Болтенкова пишет об этом весьма подробно. На стр. 71 есть такое положение в авторском тексте: содержание ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации может быть изменено отдельными договорами. Несколько ниже можно прочесть: иные договоры могут менять положения не только Федеративного договора, но и Конституции в части разграничения предметов ведения и полномочий (стр. 71). На стр. 80 читаем: хотя договоры с республиками изменяют 71 и 72 статьи Конституции, но происходит это в соответствии с Конституцией. Поскольку Конституция разрешила изменять самое себя через заключение договоров, то можно ли сделать следующий вывод: если нормы 71 и 72 статей не совпадают с нормами договоров, то действуют нормы договоров? С одной стороны, в соответствии с 1 и 15 статьями Конституция имеет высшую юридическую силу, прямодействие и (что самое важное) применяется на всей территории РФ! Но измененные 71 и 72 статьи Конституции, с другой стороны, для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам! То есть положения договоров как бы стали "второй" Конституцией. Насколько субъекты Федерации вправе распространить на себя эти положения договоров? И еще можно прочесть на стр. 104 названной книги: уже говорилось о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Оно определено ст. 71 и 72 Конституции. После того как активизировался процесс подписания двухсторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны. Сегодня они действуют по отношению к каким-то субъектам, а завтра, после подписания Договора, перестанут действовать в каких-то своих аспектах.
Изложение материи таково, что все сказанное можно принять за позицию самой Л.Ф.Болтенковой. Но в беседе с автором этих строк Л.Ф.Болтенкова пояснила, что она излагала такое видение сути договоров и их соотношения с Конституцией, которые сама она не приемлет.
И действительно, сказанное трудно принять. Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!
Между тем отдельные из региональных руководителей именно так расценивают свою роль. Например, оценивая Договор РФ и Татарстана, который, как известно, по ряду позиций расходится с Конституцией РФ, Президент Татарстана М.Шаймиев высказался так: да, Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н.Ельциным - и это отражено в Договоре - что он, Договор, доминирует над обеими Конституциями - и Республики Татарстан, и Российской Федерации; там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора*(241). Позже он заявил еще категоричнее: Договор подписан на основе признания двух Конституций, а значит Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей*(242).
Получается, по такой логике, что субъект РФ сначала принимает свою конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двухстороннего договора, который "умиротворяет" стороны. Следовательно, Федерация как бы "проглатывает" это очевидное нарушение основ федеративного строя. Этот вывод с очевидностью вытекает из высказывания С.М.Шахрая: Конституция Республики Татарстан, конституции многих республик находятся в формальном противоречии с текстом Конституции Российской Федерации. Поэтому договор о разграничении предметов ведения и полномочий является сейчас единственной конституционной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией Федерации и конституциями республик в ее составе, потому что норма договора в данном случае обладает приоритетом над нормой закона*(243). Если такой пассаж принадлежал бы представителю республики, это было бы досадно, но (по крайней мере) понятно. Когда же такое высказывание принадлежит человеку, бывшему тогда вице-премьером Правительства РФ, долгое время возглавлявшему Комиссию при Президенте по подготовке двухсторонних договоров, приходится констатировать как ущербность этого момента в политике Президента, так и ошибочность тезиса С.М.Шахрая. Откуда следует, что договор, подписанный двумя лицами, имеет приоритет перед федеральным законом, а тем более Конституцией РФ?
Как известно, Конституция РФ принята всенародным голосованием, значит, и изменить или отменить ее нормы можно также референдумом. Отсюда постановка вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров невозможна. Кстати, посмотрим часть 4 пункта 1 "Заключительных и переходных положений" Конституции 1993 г. Здесь сказано: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, "а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации" (выделено мной - С.А.). Выходит, в Конституции объявили о недействии противоречащих ей положений прежних договоров, чтобы начать менять ее содержание новыми договорами?!
Думается, это обстоятельство не принимает во внимание Б.А.Страшун, сделав вывод о том, что "отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение"*(244). Автор не захотел принять во внимание убедительное соображение, высказанное А.В.Масловым*(245): по позициям, обозначенным ст. 71-72, предполагается принятие федеральных законов, которые и уточнят положения Конституции в плане компетенции РФ и субъектов РФ.
Для какой же ситуации предназначается правило ч. 3 ст. 11? Думается, речь идет о двух группах вопросов: во-первых, о перераспределении полномочий внутри совместных предметов ведения по ст. 72; во-вторых, о разграничении предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились. Речь, таким образом, не может идти о передаче двухсторонним договором от РФ субъекту даже частично предметов ведения, обозначенных ст. 71, и в полное распоряжение совместных предметов ведения по ст. 72. Такая передача может иметь место лишь в результате изменения Конституции РФ. В свою очередь субъект РФ не вправе отказаться от предметов ведения по ст. 72, поскольку его участие в их осуществлении обозначено в Конституции РФ. Иное может быть записано лишь в самой Конституции (так следует из ст. 11), а значит, требует ее изменения. Кроме того, субъект не может отказаться от собственных предметов ведения, остающихся за вычетом исключительных полномочий РФ по ст. 71 и сферы совместного ведения по ст. 72, - ведь они отражены в его конституции, уставе, и не только двухсторонним договором, но и изменением конституции, устава надо "благословить" этот передел.
Автор может испытывать удовлетворение от того, что эти идеи, высказанные им в 1997 г. в первом издании данной книги, уже находят частичное воплощение в законодательстве РФ. Так, в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(246) говорится, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
Подчиненная роль договоров по отношению к законам обозначена в ряде норм Закона. Так, согласно ст. 14, договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по этому предмету ведения после принятия такого закона. Статья 17 гласит, что предметом договора может быть, в частности, конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Вряд ли после всего этого можно говорить о самостоятельной роли договоров и тем более их большем значении в сопоставлении с федеральными законами.
^
4.1.4. Действие Конституции РФ и международные договоры
Соотношение Конституции РФ с международными договорами можно рассматривать в ряде аспектов: ее соответствие положениям международного права; приоритет действия.
Прежде всего следует отметить, что Конституция РФ в целом соответствует основным ценностям международного сообщества. В ряде ее норм задача учета таких приоритетов поставлена весьма определенно. Например, согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Вместе с тем обратим внимание на последние слова приведенного положения - "в соответствии с настоящей Конституцией". Они отражают общий подход, характерный для нашей Конституции: какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой их оценку, и прежде всего в своем Основном Законе.
Данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Распространяется ли это автоматически на нормы Конституции? Думается, нет. Даже применение международного договора желательно совместить с изменением обычного закона, чтобы не было коллизии у правоприменительных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. о некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия обращено внимание на две возможные ситуации:
- суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона (выделено мной - С.А.), установлены иные правила, чем предусмотрены законом; в этом случае применяются правила международного договора РФ;
- в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона от 16 июня 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации"*(247) их положения, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора.
И уж тем более, если предстоит заключить такой договор, который требует изменения Конституции РФ, это надо решить не только с позиций целесообразности договора, но и необходимости последующего введения в движение достаточно сложного механизма, возможно, связанного с принятием новой Конституции. А если народ не поддержит такой Основной Закон? Поэтому считать, что сразу же получает приоритет перед Конституцией такой договор, было бы неверно.
Справедливости ради следует сказать, что этого и не предусматривает действующее законодательство. Так, согласно приведенному Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации", если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.
^
4.1.5. Вопросы толкования Конституции в связи с применением ее положений
В процессе применения действующей Конституции РФ возникает немало неясностей. Чаще всего они выражаются либо в том, что вообще непонятно, как применять конституционную норму, либо же вырисовываются два и более вариантов ее применения, - но взаимно друг друга исключающих. И тогда требуется официальное толкование Конституции.
Казалось бы, толкование должно быть разъяснением содержания и смысла нормы Конституции, вытекающего из нее порядка применения соответствующих предписаний. Иначе говоря, толкование дается в рамках того, что записано в Конституции. Но в том-то и дело, что или вообще неясно то, что записано, или из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации. И тогда толкование становится уже не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права.
О таком назначении соответствующего органа выразительно сказал (применительно к Верховному суду США) американский автор Л.Фридмэн: действительно, Конституция является высшим законом страны. Но только самые наивные верят, что Верховный суд просто "интерпретирует" текст, т.е. исследует, что документ означает или что подразумевали в нем люди, которые его писали. Суд идет дальше простой интерпретации. Суд изобретает и расширяет конституционную доктрину; некоторые из положений доктрины связаны с основным текстом легкими паутинками, если вообще связаны*(248).
Таким образом, получается, что наряду с первым законодателем, принявшим Конституцию (в нашей стране народом, поскольку она выносилась на всенародное голосование), появляется второй законодатель - тот, кто толкует Конституцию*(249). Поскольку эта обязанность возложена в самой Конституции на Конституционный Суд РФ, в положении второго законодателя выступает этот орган. И в принципе выводы американского юриста насчет того, что при интерпретации суд изобретает и расширяет конституционную доктрину, подходят и к нашему КС. Эта оценка может быть распространена на многие его решения, содержащие толкование Конституции.
Более того, можно поставить вопрос даже радикально: дать толкование Конституции без создания соответствующей новой нормы практически невозможно! Это относится и к ситуациям, когда толкование в большей мере обусловлено разъяснением текста Конституции, и к случаям, когда оно лишь отдаленно связано с самой Конституцией. Для наглядности приведем примеры и того, и другого плана.
Так, в постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции в плане использования понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы"*(250). КС должен был разъяснить, тождественно ли число депутатов ГД ее численному составу, определенному Конституцией (т.е. 450), либо оно означает число фактически избранных депутатов, а также является ли указание на общее число членов СФ и депутатов ГД основанием для принятия решения на базе суммы голосов членов обеих палат ФС.
КС пришел к выводу, что возможная неполнота состава палат ФС не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Поэтому трактовка состава ГД только исходя из фактически избранных депутатов ГД может привести к тому, что ГД будет принимать федеральные законы и иные важные для страны акты, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными. Следовательно, надо толковать "общее число депутатов" как конституционное их число, т.е. 450. Соответственно при принятии решений в палатах надо исходить из конституционно установленного числа не только ГД, но и членов СФ (по два от каждого субъекта РФ, т.е. всего 178).
В приведенном примере КС нормативно обозначил один путь применения имеющегося конституционного положения.
В постановлении от 23 марта КС дал толкование ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции*(251). Суть дела состояла в том, что, согласно Конституции, Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть и решить вопрос об одобрении или отклонении принятого ГД федерального закона, а если он пропустит этот срок, то закон считается им одобренным. СФ обратился с запросом: касается ли положение о сроке ст. 106, поскольку законы, принятые ГД по вопросам этой статьи, СФ обязан рассмотреть. КС определил в своем толковании, что рассмотрение федерального закона по ст. 106 должно начаться в СФ не позднее 14 дней после его передачи. Но если СФ не завершил рассмотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.
Таким образом, КС сформулировал в своем постановлении совершенно новое правило, дав расширительное толкование норм Конституции, но, по крайней мере, не вызывающее резких возражений ни практиков, ни ученых.
Но можно привести пример толкования - причем не по запросу о толковании, а в связи с оценкой конституционности конкретных актов, - которое вызывает серьезные возражения. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного данным Указом, КС определил: "В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов"*(252).
В постановлении КС дана его трактовка по вопросу, являющемуся предметом давнего спора, - о соотношении закона и указа. На практике возникают разные ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано, - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но даже и во второй, когда ясно, что нужен закон для заполнения правового пробела и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы" (курсив мой. - С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. - С.А.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании - С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.
Можно было бы согласиться с доводами Президента, если бы не ряд серьезных обстоятельств. Прежде всего, в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, если Федеральное Собрание принимает законы РФ, логично, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов" вызывает удивление, даже если и объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).
Далее. Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.
Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное как подмену президентом парламента. И вряд ли в подобном случае речь может идти о "полноценной", как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.
Как видим, есть серьезные соображения, когда речь идет о замене указным правом, хотя бы временной, регламентации общественных отношений, требующих законодательного решения. И позиция КС, отраженная в его постановлении, создает совершенно новую ситуацию, делая президентскую практику легитимной, но отнюдь не снимая проблем, о которых сказано выше.
Приведенные примеры подтверждают то, что толкование Конституции КС превращается в создание новых норм права. Б.С.Эбзеев пишет: толкование Конституции и ее норм включает в свое содержание как уяснение (самим КС), так и разъяснение (иным субъектам права) смысла интерпретируемых норм. Другими словами, процесс толкования означает и познание конституционной нормы самим интерпретатором, и разъяснение нормы, т.е. доведение КС до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм и выраженной в них воли законодателя"*(253). Однако если "познанное судом содержание норм Конституции" налицо, то "выраженной в них воли законодателя", думается, зачастую нет и в помине. И, конечно, это вызывает озабоченность: в какой мере мнение 19 юристов, в силу обязательности решений КС становящееся истиной в последней инстанции, действительно объективно; не отражает ли оно всего лишь один из подходов к проблеме? Ведь нередко и среди членов КС нет единства, о чем свидетельствуют особые мнения отдельных судей.
Решение данной проблемы видится отнюдь не в лишении КС права на толкование Конституции, а в коренном изменении ситуации, делающей сплошь и рядом необходимым такое толкование в силу дефектности Конституции. Суть дела, следовательно, в самой Конституции. Если она буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это должен первый законодатель - тот, кто принимает Конституцию. Кстати, в этом - еще одна из причин нежелательности вынесения Конституции на референдум. Если сохраняется порядок изменения Конституции новым референдумом, если в тексте, принятом народом, не будет оговорено, что изменить Конституцию вправе парламент квалифицированным большинством голосов, каждый раз, когда возникает трудность восприятия нормы Конституции, неизбежным становится параллельное конституционное регулирование, исходящее от Конституционного Суда (в других странах - от аналогичного органа или от самого парламента).
Предлагаемый путь позволяет, во-первых, сохранить ценность самой Конституции; во-вторых, первые роли оставить за парламентом, как одной из форм выражения народного суверенитета.