Программа разработана Министерством юстиции Российской Федерации при участии Федеральной службы судебных приставов с учетом предложений Конституционного Суда Российской Федерации,
| Вид материала | Программа |
- Указ президента российской федерации вопросы федеральной службы судебных приставов, 118.26kb.
- Конкурс студенческих работ, посвященных истории образования, развития института судебных, 89.33kb.
- План работы Управления Федеральной службы судебных приставов по Приморскому краю, 354.36kb.
- Конкурс студенческих работ, посвященных истории образования и развития института судебных, 318.18kb.
- Аналитический отчет о деятельности Управления Федеральной службы судебных приставов, 1215.84kb.
- Указом Президента Российской Федерации от 01. 02. 2005 n 112 о конкурс, 257.28kb.
- Министерство юстиции российской федерации, 37.86kb.
- Территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, действующие в Уральском, 29.68kb.
- Конституционном Суде Российской Федерации Полномочия, порядок образования и деятельности, 759.93kb.
- Доклад о результатах деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2010 году, 59.78kb.
^ Дифференциация статуса судебного пристава
В настоящее время судебный пристав-исполнитель, с одной стороны, является государственным гражданским служащим, ответственным за непосредственное фактическое исполнение судебных актов, а с другой – основным субъектом процессуальных правоотношений, возникающих в рамках исполнительного производства, должностным лицом, чьи постановления опосредуют движение исполнительного производства. Обе указанные функции совмещаются в одном лице судебного пристава-исполнителя. Единые требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности судебного пристава, установлены пунктом 1 статьи 3 Федерального закона «О судебных приставах», который предусматривает, что судебным приставом может быть гражданин Российской Федерации, достигший двадцатилетнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава – высшее юридическое образование), способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности.
При этом в целях качественного повышения эффективности исполнения судебных актов существует необходимость в дифференциации статуса судебного исполнителя, а также в распределении функции по непосредственному исполнению и функции по процессуальному сопровождению исполнительного производства между разными категориями лиц, обладающих различной квалификацией и полномочиями. На судебных приставов-исполнителей должны быть возложены полномочия по вынесению постановлений в рамках исполнительного производства, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», а также выработка и контроль за реализацией стратегии и тактики взыскания в каждом конкретном исполнительном производстве, осуществление взаимодействия с лицами, участвующими в исполнительном производстве, и органами и организациями, вовлеченными в процесс принудительного исполнения (в т.ч. органами внутренних дел, налоговыми органами, работодателем должника, кредитными организациями и т.д.).
Вместе с тем функция по непосредственному (техническому) исполнению судебных актов (получение сведений в рамках исполнительного производства, вручение процессуальных документов, осуществление исполнительных действий и мер принудительного исполнения по месту нахождения должника и его имущества, составление описи арестованного имущества и т.д.) должна осуществляться помощниками судебного пристава-исполнителя, действующими в его непосредственном подчинении и обеспечивающими его деятельность по исполнению судебного акта.
Одновременно в целях повышения мотивации эффективного исполнения судебными приставами своих должностных обязанностей, а также создания предпосылок для развития профессиональной карьеры судебного пристава-исполнителя необходимо закрепить градацию должности «судебный пристав-исполнитель» (например, судебный пристав-исполнитель 1, 2, 3 разряда и т.д.).
Старший судебный пристав – начальник районного отдела в случае реализации указанного предложения сохранит полномочия судебного пристава-исполнителя по наиболее важным и сложным исполнительным производствам, а также полномочия по процессуальному контролю за деятельностью судебных приставов-исполнителей в соответствующем районе, однако будет освобожден от полномочий по согласованию процессуальных решений, принимаемых судебным приставом-исполнителем. Таким образом, старший судебный пристав получит возможность сконцентрировать усилия на рассмотрении и разрешении жалоб сторон исполнительного производства, что повысит качество их рассмотрения, снизит нагрузку на суды по делам об оспаривании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.
Дифференциация статуса судебного пристава-исполнителя в организационном плане предполагает распределение существующего штата судебных приставов-исполнителей по двум категориям должностей: судебный пристав-исполнитель и помощник судебного пристава-исполнителя. При этом необходимо проведение целого комплекса мероприятий, направленных на аттестацию сотрудников, проверку их на соответствие требований, предъявляемым к судебным приставам-исполнителям, а также назначение на новые должности.
^ Повышение требований к квалификации судебного пристава
Дифференциация статуса судебного пристава обуславливает и различие требований, предъявляемых к судебным приставам-исполнителям и их помощникам.
При установлении требований к кандидатам на должность судебного пристава-исполнителя следует учитывать следующее. Уровень требований к судебным приставам-исполнителям должен обеспечить неуклонное соблюдение закона при осуществлении исполнительного производства, гарантии защиты прав и законных интересов сторон исполнительного производства, уменьшение количества постановлений судебного пристава, обжалуемых и оспариваемых в порядке подчиненности и в суд, надлежащий уровень осуществления процессуальных полномочий судебного пристава-исполнителя, ответственность за свои действия и решения.
Так, например, в соответствии со статьей 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и статьей 254 ГПК РФ в суде в рамках судебного контроля за исполнительным производством подлежит обжалованию именно постановление судебного пристава-исполнителя как самостоятельного должностного лица, а не правовой акт Федеральной службы судебных приставов как органа государственной власти. Таким образом, именно судебный пристав-исполнитель является лицом, участвующим в деле, и по смыслу статьи 34 ГПК РФ должен в случае оспаривания своего постановления в суде лично участвовать в процессе, доказывая согласно статье 249 ГПК РФ законность принятого процессуального акта. Участие в судебном процессе предполагает наличие высшего юридического образования и соответствующего опыта работы по юридической специальности.
Таким образом, требования к судебным приставам-исполнителям должны включать в себя наличие высшего юридического образования, достаточного опыта работы по юридической специальности, специальной профессиональной подготовки в целях осуществления полномочий судебного пристава-исполнителя. При этом судебным приставам-исполнителям должны присваиваться специальные звания среднего начальствующего состава правоохранительной службы, должность судебного пристава должна быть связана с персональной ответственностью за свои действия и действия помощников судебного пристава-исполнителя, а также предусматривать достойную оплату труда и иные социальные гарантии, позволяющие привлечь на должность судебного пристава-исполнителя лиц, соответствующих установленным федеральным законом высоким требованиям.
Требования к помощникам судебного пристава-исполнителя могут быть сохранены на уровне установленных в настоящее время требований к судебным приставам согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона «О судебных приставах». Помощники судебных приставов должны стать подготовленным кадровым резервом для замещения должностей судебных приставов. При этом помощники судебных приставов-исполнителей могут иметь статус федеральных государственных гражданских служащих, как и лица, обеспечивающие деятельность судебных приставов (делопроизводители, сотрудники кадровых подразделений и т.д.)
Особое значение для развития системы принудительного исполнения имеет создание единой системы профессиональной подготовки и переподготовки судебных приставов. При этом существует необходимость введения направления «Исполнительное производство» в вузах и факультетах юридического профиля для подготовки лиц, которые в дальнейшем могут назначаться на должности судебных приставов-исполнителей и руководителей подразделений ФССП России. В рамках указанной специальности предполагается комплексное изучение дисциплин юридического, экономического, психологического, управленческого профиля, в том числе углубленное изучение исполнительного производства, гражданского права, гражданского процесса, арбитражного процесса, судоустройства, административного права, финансового права, банковского права, уголовного права и уголовного процесса, криминологии и криминалистики.
Для помощников судебных приставов-исполнителей, а также приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов отсутствует необходимость в получении специализированного высшего образования юридического профиля. Однако от лиц, претендующих на замечание соответствующих должностей, также требуется наличие специальных компетенций, которые не могут быть приобретены в учреждениях среднего общего образования. В этой связи предлагается создать единый учебно-методический центр на базе высшего учебного заведения (с широкой филиальной сетью по всей стране) по направлению «Принудительное исполнение судебных актов», в рамках которого будет осуществляться специализированная подготовка по программам высшего и послевузовского образования по направлению «Исполнительное производство», по программам подготовки помощников судебных приставов и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (продолжительностью 12 - 18 месяцев), а также по программам периодического повышения квалификации сотрудников Федеральной службы судебных приставов. В качестве организационной основы указанного учебно-методического центра предлагается использовать Российскую правовую академию Минюста России, имеющую большой опыт подготовки квалифицированных кадров для ФССП России.
^ Повышение мотивации судебных приставов, устранение факторов для развития коррупции в ФССП России
В настоящее время остро стоит проблема мотивированности судебных приставов-исполнителей на эффективное осуществление взысканий. При этом существует диссонанс между размером оплаты труда судебного пристава-исполнителя и размером требований по исполняемым им исполнительным документам имущественного характера. Указанный диссонанс ведет к росту коррупционных проявлений в рамках исполнительного производства, низкой конкурентоспособности службы в ФССП России на рынке труда, недопустимо высокому уровню текучести кадров, отсутствию стимулов для привлечения на должности судебных приставов лиц, обладающих необходимой квалификацией и навыками для профессионального и добросовестного исполнения обязанностей по реализации требований судебных актов, недостаточному уровню материально-технического обеспечения ФССП России.
Мотивация судебных приставов должна, прежде всего, осуществляться посредством перевода соответствующих должностей в категорию должностей правоохранительной службы Российской Федерации с одновременным повышением уровня материальных и социальных гарантий деятельности.
Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении системы возврата ФССП России части взысканного исполнительского сбора, который составляет значительные суммы. За счет этих средств можно обеспечивать материальные и социальные гарантии статуса судебного пристава, закупать современное оборудование и, таким образом, создать предпосылки для повышения конкурентоспособности ФССП России на рынке труда. При этом необходимо обеспечить и эффективное исполнение судебных решений, имеющих особое социальное значение, в том числе по взысканию алиментов, пособий, заработных плат и т.д. Таким образом, при определении результатов деятельности подразделения судебных приставов должны учитываться эффективность исполнения требований неимущественного характера и малозначительных имущественных требований социальной направленности.
Правовой основой для указанной системы может стать положение федерального законодательства, аналогичное норме пункта 14 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которым по отдельным должностям может устанавливаться особый порядок оплаты труда государственных служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.
^ 2. Оптимизация исполнительного производства
Повышение эффективности исполнения судебных актов невозможно без улучшения процедуры исполнительного производства, совершенствования системы законодательства об исполнительном производстве, приведения его в соответствие с международными стандартами. При этом реформа законодательства не должна свестись к исправлению технических ошибок в законе, восполнению существовавших пробелов. Модернизация законодательства должна влечь за собой изменение идеологии и качества законодательного регулирования.
В настоящее время рядом экспертов ставится вопрос о подготовке исполнительного кодекса Российской Федерации, единого кодифицированного акта, в рамках которого может быть осуществлена систематизация законодательства об исполнительном производстве. Однако кодификация законодательства об исполнительном производстве на сегодняшнем этапе является преждевременной.
Предпосылками для разработки единого кодифицированного акта, регулирующего вопросы исполнительного производства, могут являться следующие:
наличие сложившейся науки исполнительного производства, завершение разработки в теоретическом плане основных категорий и институтов исполнительного производства: принципы исполнительного производства, исполнительные действия, меры принудительного исполнения и т.д.;
наличие достаточной непротиворечивой судебной и иной правоприменительной практики в сфере исполнительного производства;
завершение формирования основных направлений государственной политики в сфере исполнительного производства и организации службы судебных приставов с учетом необходимости обеспечения баланса интересов сторон, частных и публичных интересов в исполнительном производстве, определение роли судебного пристава в процессе исполнения и ее соотношения с ролью суда;
завершение реформирования материального права (прежде всего, гражданского), опосредующего способы защиты субъективных прав граждан и организаций.
К настоящему времени ни одной из указанных предпосылок не имеется в наличии. На сегодняшнем этапе необходимо модернизировать существующее законодательство об исполнительном производстве, апробировать на практике новые институты и модели правового регулирования принудительного исполнения, наиболее эффективные из которых могут быть в будущем включены в исполнительный кодекс Российской Федерации.
Вместе с тем существует необходимость внесения комплексных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» в целях его актуализации, повышения эффективности правоприменения. Соответствующие изменения и дополнения могут быть реализованы в рамках подготовки и принятия новой редакции Федерального закона «Об исполнительном производстве». При этом вопрос о принятии исполнительного кодекса Российской Федерации может быть рассмотрен по мере создания предпосылок для кодификации законодательства об исполнительном производстве, указанных выше.
^ Обеспечение баланса прав и интересов сторон исполнительного производства
В последние годы основным направлением государственного регулирования исполнительного производства стало усиление принудительного воздействия на должника в исполнительном производстве, ограничение его имущественных, а в определенных случаях – и личных неимущественных прав. Представляется, что такой подход является бесперспективным в том случае, если он не сопряжен с одновременным мотивированием активности взыскателя, реализации в исполнительном производстве принципов добросовестности и равноправия сторон. В настоящее время указанные принципы не находят своего надлежащего отражения в рамках исполнительного производства, являющегося заключительной стадией гражданского судопроизводства.
Согласно положениям гражданского процессуального законодательства (например, статьи 3, 39, 56, 131, 173 ГПК РФ, статьи 4, 65, 125 АПК РФ) именно истец в процессе обязан совершать активные действия, направленные на защиту в суде своих прав и законных интересов, сбор и представление суду доказательств наличия обстоятельств, обосновывающих требования, изложенные в исковом заявлении. Риск последствий пассивности и проигрыша дела, признания судом исковых требований необоснованными в современном состязательном процессе лежит на истце.
Однако действующий Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не предполагает активности взыскателя в процессе исполнения исполнительного документа. В системе существующего правового регулирования взыскатель должен лишь направить в подразделение судебных приставов исполнительный документ для возбуждения исполнительного производства в соответствии с частью 1 статьи 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве», после чего он вправе лишь требовать от судебного пристава своевременного и в полном объеме исполнения требований исполнительного документа, что поощряет пассивность взыскателя. При этом на практике успех взыскания по исполнительным документам имущественного характера в значительной степени зависит от активности взыскателя, оказания им содействия судебного приставу-исполнителю (прежде всего, передача информации об имущественном положении должника).
При этом у взыскателя в исполнительном производстве в настоящее время отсутствуют стимулы для оценки платежеспособности должника и перспективы взыскания перед возбуждением исполнительного производства. Таким образом, фактически взыскатель перекладывает риски несоблюдения обязательств должником и его неблагонадежности, которые в системе рыночных отношений должны выявляться на стадии заключении соответствующих сделок, на государство в лице органов принудительного исполнения.
На стадии судебного рассмотрения действенным механизмом уменьшения количества заведомо экономически необоснованных исков является требование об уплате государственной пошлины при обращении в суд. В рамках исполнительного производства предлагается установить требование об уплате взыскателем при подаче исполнительного документа для принудительного исполнения установленного тарифа, за счет которого подлежит компенсации часть расходов на осуществление исполнительного производства. Уплата денежных средств по тарифу должна стать условием для возбуждения исполнительного производства по аналогии со статьей 132 ГПК РФ. Аналогичный механизм существует в законодательствах многих стран мира, в т.ч. Армении, Казахстана, Германии, Израиля, Финляндии.
Указанная мера позволит резко уменьшить количество заведомо безнадежных исполнительных документов, предъявляемых к принудительному исполнению, станет стимулом для оценки взыскателем экономических рисков в исполнительном производстве, инструментом противодействия злоупотреблению правом в исполнительном производстве. При этом существует необходимость проработки порядка определения размера тарифа, условий его внесения и использования подразделениями судебных приставов, порядка возврата взыскателю неиспользованных средств. Соответствующие вопросы могут быть урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации, принятым на основании положений Федерального закона «Об исполнительном производстве», в который должны быть внесены соответствующие изменения. Требование об уплате денежных средств по тарифу должно устанавливаться исключительно по исполнительным производствам имущественного характера, взыскателями по которым являются юридические лица. После завершения исполнительного производства тариф возмещается взыскателю за счет должника.
Принцип равноправия сторон в исполнительном производстве также подлежит реализации в нормах Федерального закона «Об исполнительном производстве», посвященных возвращению исполнительного документа взыскателю после возбуждения исполнительного производства (статья 46) и прекращения исполнительного производства (статья 43). В настоящее время взыскатель, не желающий продолжать исполнительное производство, имеет выбор: подать заявление о возврате ему исполнительного документа с возможностью в любое время предъявить исполнительный документ вновь (пункт 1 части 1 и часть 4 статьи 46) либо подать в суд заявление об отказе от взыскания, удовлетворение которого влечет прекращение исполнительного производства без возможности его возобновления (пункт 2 части 2 статьи 43). Используя право требовать возврата исполнительного документа, взыскатель может злоупотреблять правом на предъявление его вновь неограниченное число раз, шантажируя должника. Такое правовое регулирование прав взыскателя влечет за собой нарушение принципов правовой определенности, а также равноправия сторон в связи с тем, что расходы по исполнительному производству в случае его прекращения или окончания по воле взыскателя подлежат возмещению должником в соответствии с общим правилом распределения расходов в исполнительном производстве, предусмотренным статьей 117 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
Необходимо предусмотреть единственное основание для прекращения исполнительного производства по воле взыскателя – отказ от взыскания с прекращением исполнительного производства. При этом расходы по исполнительному производству подлежат возмещению взыскателем по аналогии с частью 1 статьи 101 ГПК РФ. Наряду с совершенствованием института отказа от взыскания, необходимо создать условия для развития примирительных процедур в исполнительном производстве.
Необходимо также гармонизировать институт отказа от иска в гражданском и арбитражном процессе и институт отказа от взыскания в исполнительном производстве с точки зрения оснований принятия такого отказа судом, а также стадий производства, в которых возможен такой отказ, в том числе с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», в часть 2 статьи 49 АПК РФ, предусматривающих возможность отказа от иска только в арбитражном суде первой и апелляционной инстанции. Представляется, что отказ от взыскания является отражением института отказа от иска в исполнительном производстве, соответственно, его принятие должно производиться по тем же основаниям и в том же порядке, что и принятие отказа от иска судом.
В настоящее время в исполнительном производстве не в полной мере реализован конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. Так, в соответствии со статьями 81 и 82 Семейного кодекса Российской Федерации алименты на несовершеннолетних детей взыскиваются судом с их родителей ежемесячно в размере, определяемом в процентном отношении к доходу родителя. Согласно статье 83 Семейного кодекса Российской Федерации взыскание алиментов на несовершеннолетних детей в твердой денежной сумме осуществляется в исключительных случаях. При этом виды заработка и (или) иного дохода, из которых производится удержание алиментов, взыскиваемых на несовершеннолетних детей, определяются Правительством Российской Федерации. В соответствии с указанными нормами федерального закона принято постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 841. Поскольку в соответствии с указанным постановлением, а также со статьей 98 Федерального закона «Об исполнительном производстве» взыскание по алиментным обязательствам осуществляется из всех доходов должника (в том числе полученных от занятия предпринимательской деятельностью, доходов от передачи имущества в аренду, доходов по ценным бумагам и т.д.), фактический размер взыскания не ограничивается максимальным пределом, не зависит от реальных потребностей несовершеннолетнего ребенка, может необоснованно различаться в десятки раз в зависимости от размера заработка родителя. Также установление алиментов в размере доли от дохода должника не стимулирует должника к осуществлению предпринимательской деятельности, поиску высокооплачиваемой работы, является причиной уклонения от уплаты алиментов в связи с восприятием должником их размера как несправедливого и нелегитимного. Предусмотренный законодательством механизм определения размера алиментов также часто влечет нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних детей должника в новом браке, находящихся у него на содержании.
Также в целях защиты конституционных прав граждан-должников по исполнительным производствам согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 20 июля 2010 г. № 17-П, при удержании с индивидуального предпринимателя алиментов на несовершеннолетних детей должны учитываться понесенные им и документально подтвержденные расходы, непосредственно связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Таким образом, на судебного пристава-исполнителя возлагается несвойственная функция по проверке обоснованности и реальности расходов должника для расчета суммы, являющейся базой для взыскания, анализу финансовых документов, представленных должником.
Представляется необходимым предусмотреть возможность определения судом размера алиментов исключительно в твердой денежной сумме с учетом размера прожиточного минимума ребенка в соответствующем регионе, потребностей конкретного ребенка, состояния здоровья ребенка, уровня его содержания во время нахождения его родителей в браке. При этом размер алиментов подлежит ежегодной индексации с учетом уровня инфляции постановлением судебного пристава исполнителя, вынесенным по заявлению взыскателя.
Повышение легитимности взысканий по исполнительным производствам в глазах населения также невозможно без унификации норм законодательства, устанавливающих максимальный размер удержания из доходов по исполнительным документам и виды доходов и имущества, на которые не может быть обращено взыскание (статьи 99 и 101 Федерального закона «Об исполнительном производстве», статья 446 ГПК РФ, статья 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статья 26 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).