Geum.ru

Н. П. Носова Содержание курс лекций

Вид материалаКурс лекций

Содержание


Тема 19. государственные учреждения ссср в условиях перестройки 1985-1991 гг.
Вместо заключения
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   15
РАЗДЕЛ IV. СОВРЕМЕННЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

^ ТЕМА 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СССР В УСЛОВИЯХ ПЕРЕСТРОЙКИ 1985-1991 ГГ.

1. Изменение в системе высших и местных государственных органов.

Глубокий застой во всех областях общественной жизни к концу 70-х годов привел общество к мысли о настойчивой необходимости экономических и социально-политических преобразований. Возможность широко обсудить эти вопросы представилась в связи с опубликованием проекта новой Конституции СССР 1977 г.
Конституция СССР 1977 г. не изменила принципиальных основ государственной жизни. "В условиях окостеневшей политической системы" новая Конституция не могла предохранить общество от застойных явлений. Более того, после ее принятия усилилась централизация государственно-управленческих функций в руках партийных органов. Роль государственных органов управления гипертрофировалась, а роль Советов принижалась. И только на основе решений апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС началось обновление общественно-политических структур, развитие демократии. В ходе перестройки советского общества развернулось демократическое законотворчество, были созданы новые политические общественные организации, шел процесс обновления всех сфер жизни, накапливался новый опыт государственного строительства.
Высшие и местные органы государственной власти. 1 декабря 1988 г. были приняты два закона - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и "О выборах народных депутатов СССР" , 14 марта 1990 г. - Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР". На основании этих законов устанавливалась следующая структура органов государственной власти: Президент СССР - Съезд народных депутатов СССР - Верховный Совет СССР - Совет федерации - Комитет конституционного надзора.
Президент СССР - глава государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Он избирался гражданами СССР сроком на пять лет (не более двух сроков). Президент СССР мог быть смещен со своего поста только Съездом народных депутатов СССР (большинством в две трети голосов) и по заключению Комитета конституционного надзора СССР . По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним взбирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.
Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов 1 власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов СССР о положении страны. Он представлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов СССР на утверждение и освобождение от должности кандидатуры председателя правительства СССР, Верховного суда, Генерального прокурора и председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент одновременно являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР: назначал и смещал военное командование, присваивал воинские звания, назначал судей военных трибуналов. Он вел переговоры, подписывал международные договоры, принимал верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, назначал и отзывал дипломатических представителей в иностранных государствах и при ООН, присваивал дипломатические ранги. Президент СССР имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных местностях страны (последнее - при обязательном рассмотрении этого вопроса в Верховном Совете соответствующей республики), ввести временное президентское правление. Президент СССР возглавлял Совет безопасности СССР, на который возлагалась выработка рекомендаций по поддержанию обороны страны, государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка . Члены Совета безопасности СССР назначались Президентом с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР .
Для выработки мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики и обеспечению безопасности страны при Президенте СССР в марте 1990 г. был создан Президентский Совет. Его члены назначались Президентом , а глава правительства СССР входил в него по должности. Однако в ноябре 1990 г. Совет был упразднен в виду его неработоспособности.
Президент СССР возглавлял Совет Федерации , в который входили вице-президент СССР и президенты (высшие должностные лица) республик. Решения Совета Федерации принимались большинством - не менее двух третей голосов и оформлялись указами Президента СССР. В заседаниях Совета Федерации мог участвовать Председатель Верховного Совета СССР. Совет Федерации рассматривал вопросы соблюдения Союзного договора, разрабатывал меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства, дает рекомендации Совету Национальностей Верховного Совета СССР по разрешению межнациональных споров н конфликтов.
Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа - Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР. Съезд народных депутатов был правомочен рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились: а) принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений; б) принятие решений по вопросам национально-государственного устройства; в) установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками; г) определение основных направлений внутренней и внешней политики;
д) утверждение перспективных государственных планов; е) избрание Верховного Совета СССР, Председателя и Первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР.
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов, из них 750 депутатов - от территориальных и 750 - от национально-территориальных избирательных округов (по норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждого автономного округа), еще 750 - от общесоюзных общественных организаций. Съезды должны были собираться один раз в год. Внеочередной съезд мог быть созван: 1) по инициативе Верховного Совета СССР; 2) по предложению одной из его палат; 3) по предложению Президиума Верховного Совета СССР; 4) по предложению Председателя Верховного Совета СССР;
5) по требованию не менее 1/5 народных депутатов; 6) по инициативе союзной республики в лице ее высшего органа власти.
На I Съезде народных депутатов были избраны Председатель Верховного Совета СССР (25 мая 1989 г.), его Первый заместитель (29 мая), Председатель Совета Министров СССР (8 июня). Съезд заслушал доклады М.С. Горбачева "Об основных направлениях внутренней и внешней политики" и Н.И. Рыжкова "О программе предстоящей деятельности Правительства СССР"." Съезд создал Конституционную комиссию.
Верховный Совет СССР - постоянно действовавший законодательный и распорядительный орган государственной власти СССР. Он избирался сроком на пять лет Съездом народных депутатов СССР тайным голосованием из числа народных депутатов СССР. Верховный Совет подотчетен съезду. Он состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Съезд ежегодно обновлял 1/5 членов каждой палаты.
В Конституции СССР не указана конкретная численность каждой палаты и Верховного Совета СССР в целом, но в ней определена норма представительства от каждого национального образования в Совете Национальностей: 11 депутатов от каждой союзной республики (11х15), 4 депутата от каждой автономной республики (4х20), 2 депутата от каждой автономной области (2х8) и 1 депутат от каждого автономного округа (1х10), т.е. 271 чел. А так как палаты должны быть равны по численности, то и в Совет Союза избирался 271 депутат от территориальных округов (всего 542). Вместе с тем закон не оговаривал, каким образом депутаты от общественных организаций избирались в палаты Верховного Совета, поэтому сами народные депутаты условились, что депутаты от общественных организаций в количественном отношении представляли примерно одну треть каждой палаты соответственно их доли в высшем депутатском корпусе страны. Право решать, кого из депутатов (независимо, от каких общественных организаций они были избраны) выдвинуть в определенную палату, принадлежало каждой республике. И только депутаты от Москвы выдвинули в Совет Союза своих представителей отдельно от РСФСР. Это было сделано с согласия всего депутатского корпуса: в Москве сосредоточены огромные профессиональные силы и их доля в общем числе избирателей значительно выше, чем в других регионах. К тому же большая часть депутатов, избранных от общественных организаций, жили и работали в Москве. Но депутаты - члены Совета Союза от Москвы избирались исходя из общего числа депутатов, полагавшихся по квоте РСФСР.
Среди депутатов Верховного Совета СССР (1989 г.) было 165 работников промышленности, строительства, транспорта и связи, 98 тружеников сельского хозяйства, 151 ученый, журналист, представитель творческих профессий, 87 партийных и советских работников. В Верховном Совете было 442 мужчины и 100 женщин .
Верховный Совет работал сессионно, очередные сессии длились Я 3-4 месяца. Внеочередные сессии созывались: 1) Председателем Верховного Совета по его инициативе или по предложению Президента; 2) по инициативе союзной республики в лице ее высшего органа власти; 3) по требованию не менее 1/3 состава одной из палат Верховного Совета СССР.
Компетенция Верховного Совета СССР была довольно широка. Он назначал выборы народных депутатов, по предложению Президента образовывал и упразднял правительство, министерства и другие центральные органы, утверждал премьер-министра, избирал Верховный суд СССР, Высший арбитражный суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР и председателя Контрольной палаты СССР. Он регулярно заслушивал отчеты образуемых или избираемых им органов, устанавливал основы законодательства СССР, законодательно регулировал отношения собственности, организовывал управление всеми отраслями государственной жизни, налогообложение и т.п. Верховный Совет СССР определял основы правового статуса общественных организаций. Он ратифицировал и денонсировал международные договоры, в период между съездами народных депутатов СССР принимал решение о проведении референдума СССР. Он имел право отменять акты Кабинета Министров СССР в случае несоответствия их Конституции СССР. Верховный Совет СССР руководил деятельностью Контрольной палаты СССР, периодически заслушивал ее отчеты о результатах контроля за поступлением и расходованием средств союзного бюджета и использованием общесоюзной собственности .
Обе палаты Верховного Совета СССР создавали в качестве постоянно действовавших рабочих органов постоянные комиссии и разные комитеты.
В связи с введением в марте 1990 г. института президентства изменилась вся структура законодательных и исполнительных органов. Если Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР - это власть законодательная, то Президент, Совет Федерации и Правительство - власть исполнительная. 20 марта 1991 г. был принят закон, на основании которого высшим исполнительно-распорядительным органом СССР, правительством страны стал Кабинет Министров СССР. Он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Совета Федерации СССР. Кабинет Министров СССР подчинялся Президенту СССР, его постановления и распоряжения могли быть отменены только Верховным Советом СССР и Президентом СССР. Кабинет формировался Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР. Кандидатура на пост премьер-министра представлялась Президентом СССР и утверждалась Верховным Советом СССР. В состав кабинета входили премьер-министр, его заместители, министры СССР. В его работе могли участвовать главы правительств республик с правом решающего голоса .
Кабинет Министров СССР представлял на рассмотрение Верховного Совета СССР программу предстоящей деятельности (в случае ее отклонения мог быть поставлен вопрос об отставке кабинета). Верховный Совет СССР мог выразить недоверие Кабинету Министров СССР, что также влекло его отставку (постановление по этому вопросу принималось большинством голосов - не менее двух третей общего числа членов Верховного Совета СССР). Вместе с
тем Кабинет Министров СССР имел право заявить Президенту СССР о своей отставке.
Основные полномочия Кабинета Министров СССР состояли в следующем: он обеспечивал проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, составление и исполнение союзного бюджета, осуществление общесоюзных экономических программ, управление единой топливно-энергетической и транспортной системами страны.
Кабинет Министров СССР действовал в пределах срока полномочий Президента СССР и слагал свои полномочия перед вновь избранным Президентом СССР..
Местные органы государственной власти. Первым практическим шагом на пути к реформе политической системы советского общества, в частности избирательной системы, стал проведенный в 1987 г. в ходе выборов в местные Советы эксперимент. Он охватил 5 % районов страны, где выборы проводились, в отличие от прежнего порядка, по многомандатным избирательным округам: в бюллетени для голосования было внесено свыше 120 тыс. кандидатов, тогда как избрать надо было 94 тыс. депутатов. Эксперимент подтвердил возможность и необходимость перехода к состязательности кандидатов на выборах в Советы любого ранга.
1 декабря 1988 г. сессия Верховного Совета СССР приняла законы "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР" и "О выборах народных депутатов СССР". Впервые после 1936 г. в практике советского строительства устанавливались единые сроки полномочий высших и местных органов власти. Единая для всех Советов пятилетняя легислатура должна была способствовать их деятельности как целостной системы. Увеличилась продолжительность избирательной кампании: очередные выборы должны были назначаться не за два, а не позднее чем за четыре месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов власти. Вводился институт председателей Советов всех уровней и создавались президиумы в местных Советах (за исключением городов районного подчинения, поселковых и сельских Советов). Председатели и президиумы Советов организовывали всю работу Советов - и сессионную, и межсессионную: исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену Советов
аппаратом.
Демократизировался этап выдвижения кандидатов в депутаты:
право выдвигать кандидатов имели трудовые коллективы вне зависимости от количества работников; впервые такое право предоставлялось избирателям по месту жительства. Кроме того, законом о выборах предусматривалось образование территориальных избирательных округов, исходя из определенной численности избирателей, а не жителей вообще, как это было раньше. Норма избирателей для территориального округа устанавливалась соответствующим Советом. Все это позволяло радикально обновить
избирательную систему.
Следующим шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР . Закон определял местные Советы народных депутатов как "основное звено в системе местного самоуправления". Новым моментом в регламентации полномочий Советов являлось определение их экономической базы и введение понятия "коммунальная собственность". В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, вода, леса и т.п.), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов. Коммунальной собственностью могли являться предприятия (объединения).

2. Ликвидация СССР.

Постепенно становилось очевидно, что лидеры перестройки не имели полной ясности в том, что же такое перестройка. Ее зачинатели называли перестройку революцией, а позднее отказывались от такого толкования. Перестройка - это корректировка курса, взятого в октябре 1917 г., мирное исправление допущенных в прошлом ошибок, кстати, предпринятое самой коммунистической партией. Но жажда перемен была так велика, а провозглашенная гласность была так беспредельна (никогда еще не было в истории такого, чтобы правящая партия буквально отдала средства массовой информации силам, стремившимся к ее - партии - разрушению), что это не могло не спровоцировать огульного осуждения, искажения всего пути, пройденного страной за семьдесят лет. Ярость, с какой печать и телевидение присоединились к этой оргии, превзошла самые грубые недавние нападки на советское государство антисоветчиков Запада. А неспособность защитить свою историю привела партию к неспособности предотвратить ее от сплошного очернительства. Сторонниками перестройки объявили себя все, включая националистических сепаратистов Прибалтийских республик.
Период беспредельной демократии и гласности вызвал самые трагичные и дорогостоящие последствия - взрыв национализма. Руко водство КПСС не сумело "определиться": увидеть и признать наличие двух потоков - за исправление курса и за отказ от социалистического развития. Вирус национализма в соединении с антисоциализмом, сначала пустивший глубокие корни в Прибалтийских республиках распространялся со скоростью эпидемии. Суть его заключалась в том, что отделение от СССР изображалось как открытие дороги к процветанию их народов.
В трагической драме под названием "Крах СССР" было много актов. В первом ее акте происходило идеологическое перерождение части правящих верхов - Горбачева и его сподвижников. Сначала они рассматривали перестройку как продолжение Октябрьской революции, считая, что она может обрести "второе дыхание", как продолжение ленинской экономической политики, от которой отказался Сталин. Внутри КПСС была развернута борьба за ее демократизацию под знаменами гласности, за освобождение Советов от бюрократического давления административно-командной системы управления. Предполагалось, что социалистическое государство сохранит единство как федерацию суверенных республик. Это было выражено в лозунге "Сильный центр - сильные республики". Постепенно Горбачев и его сторонники под предлогом необходимых компромиссов шли к капитуляции: покончено было с разговорами о "возвращении к Ленину" и "втором дыхании", забыты обещания и заявления о недопустимости эксплуатации труда и частной собственности на землю, о недопущении массовой безработицы и сохранении контроля над ценами. Молчаливым согласием был встречен Горбачевым советский вариант "шоковой терапии" в ходе перехода к капитализму, провозглашенному на V чрезвычайном съезде народных депутатов РСФСР. Молчанием была встречена и бескровная "языковая революция" 1989 г., когда республики приняли законы о языке: власть прозевала начало этнополитических перемен, первый шаг на пути определения республик от "центра". Не оценен был и второй шаг разрыва с "центром" - процесс суверенизации республик .1990 г., означавший разделение населения на две категории: статусное население как носитель суверенитета и нестатусное, отчужденное от своей государственности и бесправное. Раскол между "центром" и "местами" весной 1991 г. (несмотря на референдум о судьбе СССР в марте 1991 г.) не стал для Горбачева очевидным как убийственная угроза и партии и СССР.
Вторым актом трагедии стал Август-91-го: создание ГКЧП, попытка введения чрезвычайного положения и узурпации власти Президента гэкачепистами и их сторонниками в рядах КПСС, что в конечном итоге создало идеальные условия для "демократов" в укреплении своего положения, в том числе и юридическими и административными мерами. Подавляющее большинство членов партии и руководства не участвовали в государственном перевороте и не поддержали его. Они так же были потрясены и сбиты с толку, как и масса граждан страны: массированная, беспрерывная антисоветская и антикоммунистическая пропаганда, продолжавшаяся все шесть лет перестройки, дала свои плоды. В этом смысле Август-91-го - это жест отчаяния, заранее обреченный на провал, хотя заговорщики возможно и не осознавали отчетливо, что крах КПСС уже шел полным ходом на протяжении этих шести лет.
В третьем акте трагедии произошла ликвидация Союза ССР. Полный анализ этого события - дело будущего. Существующие сегодня в публицистике две полярные трактовки ("распад СССР" и "ликвидация СССР") отражают не только политические взгляды их авторов, но и степень осведомленности, основанную на доступности источников. Поэтому ограничимся лишь известными нам сегодня фактами.
Еще во время работы V съезда народных депутатов СССР десять руководителей республик, собравшись вместе с Горбачевым, пришли к соглашению: подготовить новый Союзный договор, который каким-то образом связал бы республики, теперь уже независимые и суверенные. Если это удалось бы сделать, то оттуда должны были родиться новая Конституция, система всеми принятых правил. Начался длительный процесс, в конце которого должен был появиться договор. В ходе его 18 октября 1991 г. Б.Н. Ельцин публично заверил, что "Россия никогда не выступит инициатором развала Союза". 14 ноября 1991 г. участники заседания Госсовета СССР в Новоогарево согласовали, наконец, текст Договора о Союзе Суверенных государств (CCD. В нем предусматривалось конфедеративное устройство государства, всенародное избрание Президента ССГ, принцип двойного суверенитета (и Союза и образующих его республик) при наделении республик статусом полноправных субъектов международного права, сохранение союзного правительства и единства вооруженных сил. Но уже тогда по оценкам некоторых участников заседаний Госсовета, например В.В. Бакатина, российские политики "играли свою игру" - "как убрать Центр, то есть Союз", но "открыто сказать об этом народу" пока боялись . А официально 14 ноября 1991 г. по телевидению Ельцин заявил: "Союз будет". Однако парафирование Союзного Договора не состоялось, договор был направлен в парламенты республик для обсуждения.
8 декабря 1991 г. руководители трех республик объявили о ликвидации СССР и создании Содружества независимых государств (СНГ). Позднее на вопрос французского журналиста из "Пари-Матч" о том, когда было задумано провести "историческую встречу" в Беловежской Пуще и ликвидировать СССР, Л. Кравчук ответил: "Где-то около 15 ноября (то есть тогда, когда Ельцин публично заверил, что Союз будет -Т.К.). Место проведения встречи - Минск предложила выбрать Украина. Это самая маленькая из трех столиц, и там у нас было больше шансов сохранить свою встречу в тайне. Что и произошло ко всеобщему удивлению" . По мнению многих политологов, так была завершена блестящая тайная и неожиданная операция, давшая основание назвать ее "декабрьским переворотом", поставившим точку в соперничестве в высших эшелонах власти.
8 декабря 1991 г. Б. Ельцин, С. Шушкевич и Л. Кравчук подписали соглашение, в котором говорилось: "Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства-учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года... констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование" . В этом документе допущены по крайней мере две натяжки. Во-первых, не три упомянутые республики подписывали Договор 1922 года, и во-вторых, согласно ст. 25 Договора изменять его мог только съезд Советов этих шести республик (РСФСР, УССР, БССР, Азербайджана, Армении, Грузии). Вероятно, некоторая неуверенность в правомочности свершенного заставила авторов "повторить" мероприятие в более расширенном составе. 21 декабря 1991 г. были подписаны "Протокол" к соглашению о создании CHГ и "Алма-Атинская декларация". В первом из них вновь говорилось о создании Содружества независимых государств (СНГ), во второй - о том, что с образованием СНГ "СССР прекращает свое существование". СНГ открыто для присоединения к нему других государств - членов бывшего Союза ССР, а также "иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества". Для координации деятельности в рамках СНГ были созданы Совет глав государств - высший орган СНГ, собирающийся не менее двух раз в год, где председательствуют поочередно главы государств; Совет глав правительств, собирающийся один раз в три месяца, и другие рабочие органы. Все они могут создавать рабочие и специальные органы (рабочий язык - русский). Через год 22 января 1992 г. был принят Устав СНГ, который подписали главы семи стран (не подписали президенты Украины, Молдовы, Туркменистана)'.
За два года в рамках СНГ был создан значительный рабочий аппарат из комитетов, комиссий, советов и т.п., подписано более 200 соглашений и иных актов о вооруженных силах, пограничных войсках, о разделе государственной собственности, долгов и активов бывшего СССР, о создании межгосударственных координационных, консультативных и других органов, по экологии, экономике и другим вопросам.
О жизнеспособности СНГ говорят и пишут в настоящее время во взаимоисключающих оценках: СНГ есть и имеет перспективы развития, СНГ нет или оно вот-вот умрет. Кто прав - сказать трудно, все зависит от того, каким аршином мерить его фактическое состояние, его цели и смысл развития СНГ в будущем.

Вопросы для самоконтроля:
1. "Что есть перестройка" - общественное движение или государственная реформа?
2. Какие принципиальные изменения произошли в системе высших и местных органов власти?
3. Как изменилось национально-государственное устройство страны? К какому типу государственного устройства можно отнести СНГ - федерация, конфедерация, унитарное государство?


^ ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Изменение органов государственной власти и управления по конституции 1993 года.