Всероссийский заочный финансово-экономический институт Кафедра права

Вид материала

Лекция

Содержание Вопрос 2. Развитие отечественного законодательства Указе Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории РФ" (

Подобный материал:

• Всероссийский заочный финансово-экономический институт Кафедра права, 219.6kb.
• Всероссийский заочный финансово-экономический институт Кафедра права, 425.08kb.
• Всероссийский заочный финансово-экономический институт Кафедра права, 189.78kb.
• Тексты лекций Кафедра финансового менеджмента Москва 2007, 339.53kb.
• Всероссийский Заочный Финансово - экономический Институт Кафедра экономической теории, 169.86kb.
• Всероссийский заочный финансово-экономический институт кафедра истории экономики, политики, 128.47kb.
• Всероссийский Заочный Финансово-Экономический Институт Факультет менеджмента и маркетинга, 86.5kb.
• Всероссийский заочный финансово-экономический институт Кафедра Автоматизированной обработки, 152.92kb.
• Организационно-экономический механизм влияния маркетинга на эффективность промышленного, 318.42kb.
• С. И. Сметанин Экономическая история Учебник, 6087.62kb.

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Кафедра права


Лекция разработана – д.с.н., профессором Кибакиным М.В.


ТЕМА 16. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН


Содержание:

1. Понятие исключительной экономической зоны Российской Федерации

2.

Литература и источники

1. Основная

Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. М., 1994

Предпринимательское (хозяйственное право). Под ред. О.М. Олейник. М., 1999. Т. 1.

Правоведение: учебник / З.Г.Крылова, Э.П.Гаврилов, В.И.Гуреев и др.; Под рел. З.Г.Крыловой. – М.: Высш. шк., 2002

Право: Учебник. / Под ред. Н.А. Тепловой, М.В. Малинкович. – М.: ЮНИТИ, 1999.

Сырых В.М. Основы правоведения. – М., 1998.

Теория государства и права. / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. – М.: ЮНИТИ, 2000.

Теория государства и права / Под ред. А.И. Косарева. – М.: ЮНИТИ, 2000.

Основы государства и права. / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрист, 1999.

Правовые основы Российского государства / Пол ред. Н.А. Машкина. – М.: ЮНИТИ, 2002.


2. Дополнительная


Конституционное право России: Учебник. / Под ред. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина. – М.: Юрист, 2000.

Гражданское право России: Курс лекций. – Часть 1. / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: Юридическая литература, 1996.

Гражданское право России: Курс лекций. – Часть 2. / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: БЕК, 1997.

Коммерческое право: Учебное пособие. / Под ред. М.М. Рассолова. – М.: ЮНИТИ, 2000.

Финансовое право: Учебное пособие. / Под ред. М.М. Рассолова. – М.: ЮНИТИ, 2000.

Коммерческое (торговое) право: Учебник. / Под ред. Ю.Е. Булатетского, В.А. Язева. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.

Вопрос 1. Понятие исключительной экономической зоны

Российской Федерации


Основные правовые нормы по данной проблеме содержаться в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Исключительная экономическая зона Российской Федерации (далее также - исключительная экономическая зона) - морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее - территориальное море) и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.

Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.

Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря.

Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Делимитация исключительной экономической зоны между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или общепризнанными принципами и нормами международного права.

Линии внешних границ исключительной экономической зоны или заменяющие их, утвержденные Правительством Российской Федерации перечни географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных и делимитационные линии, определенные международными договорами Российской Федерации или на основе общепризнанных принципов и норм международного права, указываются на картах установленного масштаба и публикуются в "Извещениях мореплавателям".

Формирование банка данных о внешней границе исключительной экономической зоны осуществляется федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.

Основные понятия, необходимые для прояснения проблемы:

природные ресурсы исключительной экономической зоны - живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах;

живые ресурсы исключительной экономической зоны (далее также - живые ресурсы) - все виды рыб, морских млекопитающих, моллюсков, ракообразных, а также другие водные биологические ресурсы, за исключением живых организмов "сидячих видов" морского дна и его недр, использование которых регулируется Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации";

неживые ресурсы исключительной экономической зоны (далее также - неживые ресурсы) - минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов;

загрязнение морской среды - привнесение человеком прямо или косвенно веществ или энергии в морскую среду, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как нанесение вреда живым ресурсам и жизни в море, создание опасности для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха;

захоронение - любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений; захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, за исключением отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления указанных материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также за исключением тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для иных целей, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям настоящего Федерального закона и международным договорам Российской Федерации.

Перечень промысловых видов живых ресурсов, включая анадромные, катадромные, трансграничные, трансзональные, далеко мигрирующие виды рыб, живые организмы "сидячих видов" и виды морских млекопитающих, по отдельным морям и океанам устанавливается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды.

1. Российская Федерация в исключительной экономической зоне осуществляет:

1) суверенные права в целях разведки, разработки, промысла и сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны;

2) суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых организмов, относящихся к "сидячим видам" морского дна и его недр. Геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, а также промысел живых организмов, относящихся к "сидячим видам", производятся в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации", другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней;

3) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей. Буровые работы для любых целей осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации";

4) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности. Создание, эксплуатация и использование искусственных островов, установок и сооружений в исключительной экономической зоне осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации";

5) юрисдикцию в отношении:

морских научных исследований;

защиты и сохранения морской среды от загрязнения из всех источников;

прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации. Прокладка подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации, а также прокладка подводных кабелей и трубопроводов иностранных государств в исключительной экономической зоне осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации".

6) другие права и обязанности, предусмотренные международными договорами Российской Федерации.

Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию в исключительной экономической зоне, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом и международными договорами Российской Федерации.

Российская Федерация, осуществляя суверенные права и юрисдикцию в исключительной экономической зоне, не препятствует осуществлению судоходства, полетов, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Живые и неживые ресурсы исключительной экономической зоны находятся в ведении Российской Федерации: регулирование деятельности по разведке, разработке (промыслу) таких ресурсов и их охрана входят в компетенцию Правительства Российской Федерации.

В исключительной экономической зоне все государства пользуются свободами судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, а также другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к этим свободам, связанными с эксплуатацией судов, летательных аппаратов и подводных кабелей и трубопроводов.

Указанные свободы осуществляются при условии соблюдения настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации, а также при условии обеспечения защиты и сохранения морской среды, живых и неживых ресурсов исключительной экономической зоны.


^ Вопрос 2. Развитие отечественного законодательства

о свободных экономических зонах


В настоящее время актуальной проблемой развития законодательства является совершенствование регулирования создания и функционирования свободных экономических зон в Российской Федерации¹

Одним из новых экономико-правовых явлений, возникших в период перестройки российской экономики (80-90-е годы), стало образование на территории РФ свободных (особых) экономических зон (далее - СЭЗ).

1. Правовую основу для появления СЭЗ заложили постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1990 г. N 106-1 "О создании зон свободного предпринимательства" и от 13 сентября 1990 г. N 165-1 "О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон"², а также ряд постановлений Правительства РФ. Позднее распоряжением Верховного Совета РФ от 9 июля 1991 г. N 1588-1 "О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и г. Выборге Ленинградской области"³ были утверждены положения о СЭЗ "Кузбасс", СЭЗ "Садко", СЭЗ "Выборг".

В положениях указывалось, что эти зоны создаются для стабилизации социально-экономической обстановки в соответствующем регионе, повышения качества жизни, привлечения иностранных капиталовложений для развития экспортного потенциала и производительных сил, внедрения новых технологий и управленческого опыта. Однако положения не содержали обоснования необходимости создания зон именно на данных территориях. В них не было указаний на какие-либо критерии отбора этих территорий среди прочих, несомненно, не менее остро нуждавшихся в достижении вышеперечисленных целей.

Общее представление об основных отличительных особенностях использовавшейся в то время модели свободной экономической зоны может дать, в частности, Положение о СЭЗ "Кузбасс".

Действие этого документа распространялось на все предприятия, организации, учреждения, находившиеся на этой территории и именовавшиеся предприятиями-резидентами СЭЗ.

В зоне действовало законодательство РСФСР и СССР с учетом особенностей, предусмотренных Положением. Функционирование СЭЗ "Кузбасс" обеспечивалось Кемеровским облисполкомом⁴.

Вводился упрощенный порядок въезда-выезда и пребывания иностранных граждан на территории СЭЗ. В установленном порядке могли создаваться свободные таможенные и иные функциональные зоны (субзоны).

Выплаты заработной платы советским гражданам, работавшим на территории свободных экономических зон, могли производиться в иностранной валюте.

Советские и иностранные юридические лица и граждане получали право создавать предприятия, филиалы и представительства, которые осуществляли в соответствии с законодательством РСФСР любые виды деятельности.

Разрешалось создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Все предприятия в СЭЗ были вправе решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами.

Резиденты СЭЗ приобретали право осуществлять внешнеэкономическую деятельность, включая коммерческое посредничество и бартерные сделки.

В результате принятия названных выше правовых актов административные органы, осуществлявшие управление СЭЗ, а также представительные органы соответствующих административных единиц наделялись обширными дополнительными полномочиями, не только выходившими за рамки общепринятых полномочий органов государственной власти аналогичного уровня, но и затрагивавшими компетенцию общесоюзных органов. Непосредственно Кемеровским облисполкомом осуществлялась выдача разрешений на открытие филиалов, отделений и представительств иностранных фирм и организаций, совместных предприятий, международных объединений и организаций с участием советских предприятий, а также их регистрация. Им же производилась регистрация участников внешнеэкономической деятельности в СЭЗ "Кузбасс".

В исключительных случаях решением облисполкома могли устанавливаться экспортные квоты.

Учитывая характер Кемеровской области как угледобывающего региона, важным полномочием облисполкома следует считать также установление им с разрешения Совета Министров РСФСР объемов добычи и переработки полезных ископаемых.

Были расширены и полномочия органа представительной власти - Кемеровского областного Совета народных депутатов. В частности, он устанавливал предельные ставки арендной платы за землю, определял перечень тех видов деятельности, которыми юридические лица с участием иностранных инвестиций могли заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий).

Как указано в Положении о СЭЗ "Кузбасс", органы государственной власти Кемеровской области имели право до принятия залогового законодательства РСФСР определять порядок предоставления иностранным инвесторам дополнительных гарантий в виде залога имущества, находящегося в собственности Кемеровской области.

Весьма существенными были полномочия органов государственной власти Кемеровской области в сфере налогообложения. В частности, они наделялись правом вводить зональные налоги.

В рамках предоставленного государством СЭЗ "Кузбасс" на коммерческо-договорных условиях 5-летнего налогового кредита ставки и льготы по всем видам налогов в СЭЗ устанавливались Кемеровским областным Советом народных депутатов. При этом к предприятиям-резидентам СЭЗ "Кузбасс" не применялось повышение налога с прибыли, превышавшей установленный уровень рентабельности.

В целом, согласно Положению, налог на прибыль предприятий-резидентов в первые пять лет функционирования СЭЗ не мог превышать 30%.

2. Иностранные инвестиции на территории СЭЗ пользовались правовой защитой, и их режим не мог быть менее благоприятным, чем соответствующий режим, установленный для имущества советских юридических лиц и граждан.

Кроме того, на такие инвестиции распространялся целый ряд льгот.

Для юридических лиц с участием иностранных инвестиций в размере 30% и более, действовавших в сфере материального производства с договорными сроками функционирования не менее 10 лет, устанавливались следующие налоговые льготы:

освобождение от уплаты налогов на прибыль на срок до 5 лет после получения объявленной прибыли, в последующие 5 лет ставка налогообложения прибыли составляла 10%, за исключением части прибыли, переводимой за границу;

для предприятий с объемом экспорта не менее 50% годового объема производства ставка налогообложения прибыли на текущий год по решению Кемеровского облисполкома могла быть снижена до 5%.

Другие предприятия-резиденты СЭЗ "Кузбасс" с участием иностранных инвестиций в размере 30% и более освобождались от уплаты налогов на прибыль на срок до 3 лет после получения объявленной прибыли; в последующем ставка налогообложения прибыли составляла 20%. Иностранным инвесторам, реинвестировавшим свою долю прибыли в СЭЗ "Кузбасс", могло быть возвращено до 40% суммы налога в пределах объема реинвестирования по решению Кемеровского облисполкома.

Они получили право осуществлять инвестиции на территории СЭЗ "Кузбасс" путем:

долевого участия в предприятиях, организуемых совместно с советскими юридическими лицами и гражданами;

создания предприятий, их филиалов, полностью принадлежащих иностранным инвесторам;

приобретения имущества, акций и других ценных бумаг;

приобретения прав пользования землей, в том числе на основе соглашений о долгосрочной аренде и иными предусмотренными законодательством способами.

Иностранным инвесторам, действующим в СЭЗ "Кузбасс", гарантировалось после уплаты налогов право перевода за границу полученной ими иностранной валюты. Они наделялись неограниченным правом на перевод, передачу, залог, экспорт и прекращение инвестиций.

На предприятиях-резидентах СЭЗ "Кузбасс" вопросы найма и увольнения работников, размеров оплаты, условий нормирования труда и материального поощрения, режима труда и отдыха, социальных гарантий и компенсаций решались самостоятельно и регулировались коллективными договорами (соглашениями) и индивидуальными трудовыми договорами (контрактами).

Тарифная система использовалась только в рекомендательном порядке.

В СЭЗ "Кузбасс" устанавливались индексируемые минимальная заработная плата, местные пенсии, пособия, дотации, стипендии и другие формы социального обеспечения, которые не могли быть ниже установленных законодательством РСФСР. Порядок и размеры дополнительных выплат устанавливались органами государственной власти и управления Кемеровской области.

Устанавливалось также, что условия труда иностранных работников предприятий-резидентов СЭЗ "Кузбасс" определяются в индивидуальных контрактах. Полученные этими работниками доходы в иностранной валюте после уплаты налогов могли беспрепятственно переводиться ими за границу.

3. Наиболее интересными для сравнения с российскими СЭЗ и близкими к ним с точки зрения исторических условий возникновения являются особые экономические районы (зоны) (далее - ОЭЗ), возникшие в Китайской Народной Республике в начале 80-х годов. Именно эти зоны послужили прообразом СЭЗ, получивших развитие в СССР, а позднее - в РФ. Указанные образования также действовали на основе отдельных правовых актов - положений.

ОЭЗ представляли собой новое явление в политико-экономической жизни Китая. Их создание стало важной частью провозглашенной и последовательно проводимой в жизнь руководством КНР политики открытости внешнему миру.

Согласно ст.1 Положения КНР об особых экономических зонах провинции Гуандун⁵, для развития внешнеэкономического сотрудничества и технического обмена, содействия социалистической модернизации три города провинции (Шенчжень, Чжухай и Шаньтоу) были выделены в качестве отдельных районов и образовали особые экономические зоны.

При внешнем сходстве с российскими СЭЗ китайские ОЭЗ имели существенные отличия.

Выбор территорий для них был обусловлен в первую очередь географическим положением, вследствие которого они оказывались практически отделенными от других населенных районов КНР горными массивами или водной поверхностью, зачастую представляя собой полуостров или остров. По сути, созданные на этих территориях зоны стали анклавами, предназначенными для изучения и практического использования в интересах КНР системы свободного предпринимательства. В результате предпринятых мер в сравнительно короткие сроки в Китай из-за рубежа начали поступать современное оборудование, информация, значительные финансовые средства.

Вместе с тем новые социально-экономические отношения лишь в минимальной степени затрагивали остальную территорию Китая. В этой связи можно привести ст.19 Положения об особых экономических зонах провинции Гуандун, в которой предусматривалось создание в зонах компаний по обслуживанию в сфере трудовых отношений. Китайские рабочие и служащие рекомендовались такой компанией или приглашались для работы самими предпринимателями с согласия Комитета по управлению особыми экономическими зонами провинции Гуандун. Предприятия принимали персонал на работу после проверки и заключали с рабочими и служащими трудовые контракты. Таким способом осуществлялся отбор наемных работников из числа граждан КНР для работы в зонах.

В России система специального отбора граждан для работы на расположенных в особых зонах предприятиях практически не нашла применения. При этом режим зоны, закрепленный в соответствующем российском Положении о СЭЗ, распространялся на всех граждан, проживавших в ее пределах на момент учреждения зоны.

Аналогичным образом действие указанного документа распространялось на все предприятия, организации, учреждения, находившиеся на момент создания зоны на ее территории. При этом, напомним, согласно Положению о СЭЗ "Кузбасс", налог на прибыль предприятий-резидентов в первые пять лет функционирования СЭЗ не мог превышать 30%. Иными словами, независимо от реального положения дел в зоне и степени ее эффективности область получала на 5-летний срок налоговый кредит, а все указанные субъекты - фиксированную ставку налога на прибыль, что вело к существенному сокращению налоговых поступлений. В первую очередь потери бюджета были связаны с уменьшением налогообложения деятельности по добыче и реализации угля и продуктов его переработки, в том числе по осуществлению экспортных операций.

Таким образом, вместо создания некоего анклава, способного абсорбировать различные иностранные нововведения и капиталы на базе учреждаемых специально для этих целей предприятий с иностранным участием и прошедшим отбор персоналом, в России в качестве подобных свободных зон предпочли видеть обширные территории со сложившимся разно-профильным промышленным производством и традиционным составом населения, включавшим, в частности, и социально не защищенные категории граждан. Следует учитывать также существовавший в начале 90-х годов менталитет населения, для которого было характерно отсутствие практических навыков жизни и работы в условиях рыночной экономики.

Нельзя не отметить также, что в СЭЗ "Кузбасс" управление как вновь создаваемой зоной, так и обширной промышленной областью, обремененной многими социально-экономическими проблемами, было возложено на одни и те же руководящие органы. Нетрудно было предположить, что любые реальные преобразования в таких условиях столкнутся со значительными трудностями.

При подобных исходных данных создание на базе такой территории в течение пяти лет, на которые был предоставлен налоговый кредит, компактной, способной эффективно функционировать экспертно ориентированной зоны было практически неосуществимо.

Последующие события, происходившие в Кемеровской области на протяжении 90-х годов, показали, что само по себе создание СЭЗ не привело к повышению уровня жизни и стабилизации социально-экономической обстановки в регионе. Напротив, расширение свободы экономической деятельности одновременно для всех субъектов при отсутствии должного контроля и навыков управления новыми процессами со стороны властных структур могло послужить дополнительным фактором, обострившим социальную обстановку.

4. Значительный производственный потенциал Кемеровской области, заложенный еще в дореформенный период, наличие природных ресурсов и ряд иных факторов позволили к концу 90-х годов стабилизировать положение в регионе. По опубликованным данным⁶, в настоящее время по своему экономическому весу область занимает 15-е место в рейтинге субъектов РФ.

Большинство других субъектов Федерации, на территории которых в разные годы создавались свободные зоны, изначально имевшие менее развитую производственную базу, не наделенные богатыми природными ресурсами или же выгодным географическим положением, имеют в рейтинге существенно худшие позиции. Исключение составляют лишь наиболее крупные центры, в частности г. Санкт-Петербург (СЭЗ "Санкт-Петербург"), занимающий 4-е место. Трудно, однако, предположить, что при отсутствии СЭЗ на территории этого мегаполиса его экономический вес среди российских регионов был бы иным. То же самое можно сказать о занимающей 3-е место Московской области (зона свободной торговли "Шереметьево" и парк высоких технологий "Зеленоград").

Ленинградская область (СЭЗ "Выборг"), Сахалинская область (СЭЗ "Сахалин"), Калининградская область (СЭЗ "Янтарь") занимают соответственно 20-е, 34-е и 42-е места и могут быть отнесены к числу сравнительно благополучных регионов. Эти регионы также отличаются выгодным местоположением и богатыми природными ресурсами.

Большинство субъектов Федерации, которые не обладают указанными преимуществами и в дореформенный период не относились к числу высокоразвитых, продолжают, несмотря на учреждение в разные годы на их территории свободных (особых) экономических зон, оставаться в числе проблемных, дотационных территорий. Это относится, в частности, к Читинской области (52-е место), Магаданской области (70-е), Ингушетии (71-е), Кабардино-Балкарии (72-е), Калмыкии (73-е место) и ряду других.

Всего, по имеющимся данным, с начала 90-х годов в различных регионах было учреждено 24 зоны с особым правовым режимом. Впрочем, судить не только об экономическом состоянии, в котором находятся такие зоны в настоящее время, но даже об их точном количестве и реальном функционировании весьма затруднительно. Как российская общественность, так и потенциальные зарубежные инвесторы не получают объективной, подкрепленной статистическими обзорами и экспертными оценками информации как в целом о состоянии инвестиционного рынка в России, так и о положении дел в отдельных свободных (особых) зонах. Поэтому отнюдь не случайно у специалистов в области инвестиций и бизнесменов формируется мнение о том, что "эти зоны не работают"⁷.

В тех странах, где имеется реальная заинтересованность в привлечении капиталов в определенные отрасли хозяйства или отдельные регионы, проводится активная работа по разъяснению текущей инвестиционной политики: публикуются разнообразные материалы рекламного характера, проводятся выставки и симпозиумы. Особое внимание уделяется законодательству страны-реципиента инвестиций и гарантиям его соблюдения. Материалы, предназначенные для зарубежных читателей, публикуются в первую очередь на английском языке и распространяются через посольства, консульства и торгово-промышленные палаты соответствующих стран. Следует подчеркнуть, что предоставляемые материалы должны содержать достаточно подробную и, главное, достоверную информацию. Такой подход одинаково характерен как для динамично развивающихся Китая и Индии, так и для промышленно развитых стран, заинтересованных в привлечении капиталов (США, Япония, Франция и др.).

5. Ко второй половине 90-х годов преобладающей тенденцией в мире стал переход от создания преимущественно экспертно ориентированных зон производственного назначения, целью которых в основном было пополнение валютных ресурсов соответствующих стран, к образованию технопарков (парков высоких технологий).

В России технопарк "Зеленоград" был учрежден в г. Зеленограде Московской области. Его создание основывалось на предоставлении государством долгосрочного налогового кредита. К сожалению, судить о результатах деятельности парка сложно, поскольку они либо не были подведены, либо не стали достоянием общественности.

Создание технопарков преследует цели развития наукоемких, высокотехнологичных отраслей производства (производство медикаментов, станков с ЧПУ, средств коммуникации и т.п.). Помимо США, где находится наиболее известный технопарк - Силиконовая Долина, подобные образования есть во Франции, в Японии, Греции, Германии, Китае, Индии и многих других странах.

Схемы организации технопарков различаются в зависимости от конкретных целей их создания, однако можно выделить ряд общих условий, которые необходимо или желательно выполнить в целях успешной реализации подобных проектов.

Необходимым условием является наличие высококвалифицированных отечественных кадров и (или) возможности пригласить специалистов из-за рубежа. При этом технопарк должен отвечать определенным общепринятым требованиям, обеспечивающим специалистам и их семьям комфортабельное пребывание. Под этим понимается развитая инфраструктура, включающая жилье, детсады и школы, торговые, культурно-развлекательные и спортивные центры, медицинские учреждения.

Специалистам должны быть созданы отвечающие современным требованиям условия для работы (оборудованные помещения, материалы, библиотечные фонды и пр.). Кроме того, должны быть решены вопросы оплаты их труда и социального страхования. Часто в целях минимизации затрат, необходимых для обеспечения указанных условий, технопарки располагают вблизи крупных городов. При этом между парком и городом должно существовать налаженное сообщение.

В большинстве случаев на базе осуществляемых в технопарках научных разработок развертывается современное производство, что влечет за собой создание дополнительных рабочих мест, новые капиталовложения в социальную сферу. Все эти факторы благотворно сказываются на социальном климате как в пределах самого технопарка, так и на прилегающих к нему территориях.

Безусловно, создание перечисленных выше условий требует от центральных и местных органов управления значительных усилий.

В том случае, если власти действительно заинтересованы в возможно более эффективной и быстрой реализации проектов, связанных с организацией особой экономической зоны, они должны в первую очередь осуществить детальное планирование инфраструктуры зоны с учетом современных требований и затем приложить усилия к поэтапной реализации своих планов.

Как показывает мировая практика, такие усилия не только окупаются, но и способны в течение продолжительного времени приносить прибыль.

Одним из примеров зоны, сочетающей в себе разработки в области высоких технологий и производственную деятельность, является зона экономического и технологического развития Далянь в КНР. Предоставление властями разнообразных удобств, аналогичных или близких к тем, о которых говорилось выше⁸, дало ощутимые положительные результаты. В зону прибыло более тысячи иностранных инвесторов с консолидированными инвестициями в объеме 4 млрд. долл., что эквивалентно общему объему таких инвестиций, привлеченных Россией в 1991-1996 гг. Главными инвесторами стали компании из Японии, Южной Кореи, США. Благодаря умелой организации зоны и ее успешному функционированию прилегающие к ней территории также получили ощутимый импульс для своего экономического и социального развития. В итоге расположенная в КНР зона размером 50 км2 оказалась экономически более результативной с позиций обеспечения интересов страны-реципиента инвестиций, чем все усилия по либерализации режима иностранных инвестиций, включая учреждение ряда особых экономических зон, предпринятые российскими властями в течение указанного выше периода.

Имеются и другие примеры успешной работы ОЭЗ как в развивающихся, так и в промышленно развитых странах. Следует особо подчеркнуть, что все подобные случаи объединяет реалистичное и, главное, ответственное отношение властей всех уровней к созданию и функционированию зоны как единого организма, нуждающегося в постоянном внимании и опеке. В этом плане инвестиционная политика, проводимая в КНР, может служить для властей бывшего СССР и современной России одновременно примером и укором.

Экономическая либерализация, переходившая во вседозволенность и практиковавшаяся в России на протяжении последних полутора десятилетий, как известно, привела к целому ряду негативных для нашей страны последствий (неудачи во внутренней и внешней политике государства, снижение доверия и авторитета со стороны мирового сообщества, обнищание и численному сокращение населения и т.д.). В то же время в развитии восточного соседа России - Китая, также вступившего на путь реформирования экономики, наблюдается прямо противоположная тенденция, выражающаяся в наличии стабильно высокого кредитного рейтинга, укреплении авторитета на мировой арене, подъеме экономики, росте благосостояния граждан. Начав преобразования на нескольких прибрежных территориях, власти этой страны постепенно, шаг за шагом продолжили их, последовательно отбирая и поощряя положительный и корректируя отрицательный опыт реформирования.

В результате выбранных КНР стратегии и тактики преобразований власти смогли в более спокойной обстановке, чем это имело место в России, адаптироваться к новым реалиям, выработать стратегические подходы и законодательную базу для продолжения реформ.

Благодаря продуманной инвестиционной политике с 1979 г. по 1985 г. в Китае было образовано 2300 совместных предприятий с общей суммой внешних инвестиций по достигнутым соглашениям в 3,39 млрд. долл. Около 72% общей суммы инвестиций относилось к инвестициям производственного назначения. К концу 80-х годов 60% созданных в КНР совместных предприятий находилось в провинциях Гуандун и Фуцзянь (из этого количества свыше 60% располагалось в особых экономических районах)⁹.

В целом по объему привлекаемых в страну прямых иностранных инвестиций, в том числе и через механизм особых экономических зон, КНР занимает в настоящее время второе место в мире после США. По мнению некоторых исследователей¹⁰, уже к 1992 г. прямые иностранные инвестиции стали для КНР основным внешним источником капитала. Их объемы превосходят общую сумму кредитов иностранных коммерческих банков, внешнюю помощь, доходы от экспорта и ценных бумаг, распространяемых на международных фондовых рынках. Нетрудно сравнить это с положением, в котором оказалась в результате непродуманного реформирования Россия, обремененная колоссальным внешним долгом и способная поддерживать свое существование главным образом с помощью наращивания объемов продажи за рубеж своих природных ресурсов.

Остается лишь сожалеть о том, что десятилетний опыт преобразования экономики в КНР, имевшийся к моменту начала реформ в СССР, был отброшен авторами российских реформ либо воспринят в искаженном виде, как, например, в отношении методики и практики создания СЭЗ.

6. Следует подчеркнуть, что функционирование ОЭЗ в КНР осуществлялось под строгим контролем со стороны как органов, созданных специально для управления зонами, так и центральных органов представительной и исполнительной власти. Иными словами, свобода экономической деятельности сочеталась с соблюдением правовых предписаний и надзором государства.

Обратимся, например, к нормам, касающимся порядка осуществления в ОЭЗ валютных расчетов. Согласно ст.15 Положения Китайской Народной Республики об особых экономических зонах провинции Гуандун, перевод предпринимателями, а также иностранными рабочими и служащими предприятий особых зон своих законных доходов за границу разрешался после уплаты налогов. При этом перевод осуществлялся в соответствии с действовавшими в зонах правилами контроля над иностранной валютой через находившиеся в ОЭЗ филиалы Банка Китая и другие банки (Согласно решению Госсовета КНР, принятому в сентябре 1983 г., Банк Китая выполняет функции центрального банка и не занимается промышленно-торговым кредитованием и операциями со сбережениями граждан. Помимо него в КНР действует ряд других банков (Народный банк Китая, Народный строительный банк Китая, Промышленно-торговый банк Китая, Сельскохозяйственный банк Китая).). Следует подчеркнуть, что в КНР как в начале проведения реформ, так и в настоящее время осуществляется строгий валютный контроль со стороны государства. Он воспрепятствовал созданию условий для широкомасштабного, неконтролируемого оттока капиталов за рубеж. Напротив, нельзя не признать, что в России подобные условия формировались самим государством, в том числе в процессе организации СЭЗ. Достаточно сопоставить ст.15 Положения об ОЭЗ провинции Гуандун с рядом пунктов Положения о СЭЗ "Кузбасс". Последнее санкционировало право предприятий - резидентов СЭЗ не только начислять гражданам - резидентам СЭЗ "Кузбасс" заработную плату в иностранной валюте, перечисляя ее на специальные счета в банке и выплачивая в виде именных чеков, расчетно-кредитных карточек и других безналичных платежных средств для использования в специальных магазинах зоны, но также выплачивать ее указанным лицам за рубежом. Предприятия-резиденты, а также иностранные граждане также имели право после уплаты налогов вывезти полученные законным путем доходы в иностранной валюте за рубеж. При этом в отличие от КНР не оговаривалась необходимость осуществлять валютные операции через уполномоченные на то национальные банки. Более того, с опережением событий примерно на десятилетие в СЭЗ было разрешено создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Это положение подкреплялось предоставлением всем предприятиям СЭЗ права решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами. Напомним также, что иностранные инвесторы получили право осуществлять инвестиции на территории СЭЗ "Кузбасс" путем создания предприятий и их филиалов, полностью принадлежащих иностранным инвесторам.

Уже упоминалось, что вопреки существовавшему в СССР строгому контролю за внешнеторговыми операциями резиденты СЭЗ наделялись правом самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, включая коммерческое посредничество и бартерные сделки. Следует учитывать, что в начале 90-х годов, вследствие сохранявшейся централизации управления народным хозяйством, на областном и местном уровнях управления практически отсутствовали навыки и механизмы защиты финансово-валютной и внешнеторговой сфер деятельности. Они продолжали действовать в основном на общегосударственном и частично на республиканском уровнях, хотя в РСФСР, руководство которой начало проводить оппозиционную центру политику, механизмы государственного контроля были значительно ослаблены.

Сопоставляя приведенные выше положения, нетрудно понять, какие возможности для легального вывоза капиталов и природных ресурсов региона, подобного Кемеровской области, могло предоставить подобное регулирование. Впрочем, аналогичные выводы напрашиваются при анализе правовых актов, лежащих в основе не только СЭЗ "Кузбасс", но и других образований этого типа. Следует добавить, что, создавая легальные условия для неконтролируемого движения капиталов и материальных объектов через свою государственную границу, Россия формировала пути отмывания как отечественных, так и зарубежных капиталов, имевших сомнительное, а подчас и явно криминальное происхождение.

Дисбаланс, возникший вследствие указанных обстоятельств в мировой финансовой и валютной системах, заставил западные страны принять адекватные меры, выразившиеся в усилении контроля за проведением операций с капиталом, имеющим российское происхождение. На сегодняшний день итогом сказанному служит официальное включение РФ, наряду с самыми известными оффшорными зонами, в список стран, замеченных в активном отмывании "грязных" денег, осуществленное группой из 11 ведущих банков мира (См.: Известия. 2000. 31 октября.). Такой шаг может иметь для российских компаний ряд неблагоприятных последствий. Впрочем, подобная новость не является неожиданной. Следует признать, что существенная роль в утере государством контроля за движением финансовых потоков как внутри страны, так и вне ее принадлежит созданным в России в период 90-х годов свободным (особым) экономическим зонам.

7. Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.

Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ и других нормативных актах. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Имевшие место попытки принять такой закон не увенчались успехом. Поскольку в будущем подобные шаги могут предприниматься вновь, представляется целесообразным остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах".

Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.

Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как уже говорилось применительно к СЭЗ "Кузбасс", в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий. Если вспомнить настойчивость, с которой федеральные власти, ссылаясь на упомянутые выше положения Конституции РФ, добивались отмены всех ограничений режима пребывания физических лиц в Москве, становится непонятным, по каким причинам на протяжении почти целого десятилетия они поощряли существование гораздо более серьезных расхождений между Конституцией РФ и регулированием, действующим не только на региональном, но и на федеральном уровне в отношении СЭЗ.

8. Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ.

Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации. Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.

При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.

Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами. Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на наш взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

9. Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне).

К сфере обрабатывающей промышленности относится широкий перечень производств, включая, например, такую подотрасль, как нефтехимия. Нетрудно представить себе ситуацию, при которой на территории ЗЭП функционирует некое нефтеперерабатывающее предприятие, причем произведенная на нем продукция экспортируется за рубеж. Как известно, продукты переработки нефти пользуются широким спросом и на внутрироссийском рынке. Однако в данном случае вывоз продукции с территории ЗЭП будет осуществляться независимо от ситуации, складывающейся внутри страны. Итак, на основе упомянутого регулирования в форме ЗЭП может быть создан канал сбыта, по которому ценные и востребованные на внутреннем рынке продукты перерабатывающей промышленности смогут беспрепятственно вывозиться за пределы России. Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.

Изложенные соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

В настоящее время трудно с уверенностью судить о перспективах дальнейшего развития свободных (особых) экономических зон на территории РФ.

Есть информация о планах создания двустороннего китайско-российского парка высоких технологий, который должен располагаться в КНР. Имеются и другие аналогичные предложения. Правда, в этих случаях речь идет о российских инвестициях в экономику иностранного государства. Вместе с тем такой опыт может оказаться весьма полезным. Возможно, впоследствии полученные навыки будут способствовать организации подобных парков и в России.

Наряду с восприятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализировать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечественных СЭЗ. В итоге следовало бы дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер нормативного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс создания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект на экономику и социальную сферу тех административных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо внести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ.

Представлялось бы целесообразным разработать специальный федеральный закон, регулирующий порядок создания, функционирования и ликвидации свободных (особых) экономических зон. Впрочем, появление такого акта не должно повлечь за собой упрощение порядка создания зон. Любая экономическая зона с особым правовым режимом должна учреждаться на основе отдельного федерального закона. Помимо этого было бы полезным разработать ряд документов рекомендательного характера, которые могли бы играть роль модельных актов, предназначенных для особых зон различного назначения, например смешанных производственно-экспортных зон, технопарков и пр. Такие модельные акты помогли бы учесть не только российский, но и, что весьма важно, современный зарубежный опыт деятельности СЭЗ.

Для привлечения в зоны потенциальных инвесторов необходима специальная служба, работа которой носила бы открытый, публичный характер. Она бы знакомила инвесторов с особенностями и преимуществами отдельных регионов, служила источником достоверной, подкрепленной статистическими сведениями и экспертными оценками информации, столь необходимой иностранным и отечественным инвесторам.

В современных условиях только открытость властей и их ответственное отношение к проектам, связанным с учреждением новых и поддержкой уже существующих СЭЗ, могут быть залогом успешной деятельности таких образований на российской территории.


Целесообразно заострить внимание на судьбе отклоненного (письмом Президента РФ от 15 июля 2000 г. №Пр-1486) проекта федерального закона «О свободных экономических зонах».

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 9 июня 2000 г., одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 г. и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О свободных экономических зонах" (далее именуется - Федеральный закон).

По Федеральному закону имеются следующие замечания.

Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, поскольку статус особой экономической зоны предусматривает особый режим хозяйственной деятельности (включая особенности налогообложения, таможенного регулирования, в том числе необходимость уплаты ввозной таможенной пошлины при ввозе товаров с территории особой экономической зоны на остальную территорию Российской Федерации), применяемый в пределах ограниченной территории, то естественным следствием этого является необходимость определения границ такой территории (отграничение ее от остальной территории Российской Федерации) и установления соответствующего контроля за перемещением через эти границы товаров, услуг и финансовых средств, а также введение соответствующих административных запретов и ограничений на такое перемещение. Тем самым в Федеральном законе предполагается установление границ (включая таможенные) между субъектами Российской Федерации, ограничивающих свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств внутри Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, которой определено, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74).

В части третьей статьи 3 Федерального закона содержится отсылка на статью 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" как на правовое основание для создания особой экономической зоны. В действительности же статьей 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (которой определено содержание режима приграничной торговли) не предусмотрено создание каких-либо особых зон со специальным режимом предпринимательской деятельности. Существующая практика приграничной торговли предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий. Таким образом, указанная отсылка неверна.

Федеральным законом (статьи 5 - 9) в качестве непременного условия для использования особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне предусматривается необходимость государственной регистрации (аккредитации) в свободной экономической зоне в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Однако зарегистрироваться в такой зоне не представляется возможным, поскольку система органов государственной власти, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц, основана на федеративном устройстве и административно-территориальном делении Российской Федерации, а свободные экономические зоны не являются административно-территориальными единицами Российской Федерации. Таким образом, указанные требования юридически неправомерны и невыполнимы.

Кроме того, в связи с вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации речь в Федеральном законе должна идти о государственной регистрации юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (статьи 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), а не о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Предметом правового регулирования Федерального закона являются отношения, связанные с созданием, функционированием и ликвидацией свободных экономических зон на территории Российской Федерации, инвестициями и предпринимательской деятельностью в свободных экономических зонах (статья 1 Федерального закона). Свободная экономическая зона - участок территории Российской Федерации, где действует особый режим хозяйственной деятельности (статья 3 Федерального закона). Таким образом, положения, регламентирующие особый режим хозяйственной деятельности на территории свободной экономической зоны, составляют концептуальную основу Федерального закона. Вместе с тем именно эти положения, содержащиеся в статьях 6 - 9 Федерального закона, являются наиболее слабыми и непроработанными. Они противоречат налоговому и таможенному законодательству Российской Федерации, и в них отсутствует четкий механизм достижения целей, предусмотренных статьей 4 Федерального закона, что может обернуться напрасной тратой государственных средств и необоснованным сокращением налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. Непродуманный механизм предоставления льгот, предусмотренный Федеральным законом, вместо того, чтобы способствовать модернизации экономики и привлечению инвестиций, в том числе иностранных, может стать средством скрытого субсидирования отдельных организаций, привести к злоупотреблениям.

В качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне в статье 6 Федерального закона определяется частичное (только в отношении иностранных товаров и транспортных средств) применение таможенного режима свободной таможенной зоны, а в статьях 7 - 9 уточняется, что применение названного таможенного режима будет осуществляться только в отношении лиц, зарегистрированных (аккредитованных) в свободной экономической зоне, и при условии соблюдения ими дополнительных требований (заранее определенные объем производимой продукции, объем экспорта продукции и так далее).

Перечисленные положения Федерального закона противоречат Таможенному кодексу Российской Федерации, в соответствии с которым таможенные режимы применяются единообразно на всей территории Российской Федерации, не зависят от лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, не могут применяться частично (только в части, касающейся льгот по уплате таможенных платежей для определенного круга лиц, только в отношении иностранных товаров и транспортных средств без соблюдения других условий соответствующих таможенных режимов).

Положения Федерального закона, согласно которым таможенный режим свободной таможенной зоны применяется на территориях свободных экономических зон, противоречит статье 76 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой таможенный режим свободной таможенной зоны действует исключительно на территории свободной таможенной зоны, созданной в установленном порядке.

Таможенным кодексом Российской Федерации не предусмотрены особенности применения таможенного режима свободной таможенной зоны в зависимости от типа свободной таможенной зоны. В этой части Федеральный закон (статьи 7 - 9) также противоречит Таможенному кодексу Российской Федерации.

В Федеральном законе (статья 6) в качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне названо применение специального налогового режима в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне. Однако, поскольку статья 18 Налогового кодекса Российской Федерации не вступила в силу (статья 3 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"), действующим в настоящее время налоговым законодательством не предусмотрено никаких особенностей налогообложения в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне, и не допускается такая возможность. Таким образом, соответствующая норма Федерального закона не имеет правовых оснований и одновременно противоречит действующему в настоящее время налоговому законодательству.

Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод, что основные положения Федерального закона, определяющие содержание особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне, делают этот Федеральный закон практически неприменимым. Принятие федерального закона, который невозможно применить после его вступления в силу, нецелесообразно.

В Федеральном законе (статьи 7 - 9) перечислены условия, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской деятельности, чтобы пользоваться особым режимом предпринимательской деятельности. Практически все эти условия являются субъективными, нечеткими, декларативными, не поддающимися эффективному контролю. Так, непонятно, должна ли организация для того, чтобы удовлетворять необходимым требованиям, непрерывно в течение всего срока своего существования осуществлять техническое перевооружение собственного производства (и в каких объемах), или достаточно это сделать один раз (этот же вопрос можно адресовать и к требованию совершенствовать технологии и производить новые виды готовой продукции).

Непонятно, каким образом будет выполняться требование об обязательных объемах производства и объемах экспорта, которые должны быть доведены субъектам предпринимательской деятельности администрациями свободных экономических зон, за какой период времени и каким образом такие объемы будут рассчитаны, что будет в случае невыполнения этих заданий (например, при изменении конъюнктуры рынка).

Федеральным законом (статьи 13, 14 и другие) предусматривается, что практически все расходы на создание инфраструктуры свободных экономических зон и на их обустройство (включая строительство зданий, сооружений, дорог и так далее) ложатся в основном на федеральный бюджет, а также на региональный и местный бюджеты (в пределах 20 процентов). При этом вопросы о праве собственности на создаваемые объекты недвижимости и инфраструктуры свободных экономических зон, о порядке использования этих объектов и полученных доходов, а также о судьбе этого имущества в случае ликвидации свободной экономической зоны в Федеральном законе тщательно обойдены.

Из положений статьи 14 Федерального закона можно сделать вывод, что распоряжение всеми средствами, предусмотренными федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории Российской Федерации, а также последующее управление (использование, распоряжение) созданными на эти средства объектами инфраструктуры и недвижимости предполагается передать либо администрации свободной экономической зоны (чье правовое положение в Федеральном законе никак не определено), созданной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо специально образованному акционерному обществу (учредителями которого будут в том числе и участники свободной экономической зоны, другие частные инвесторы). Об условиях, на которых осуществляется такая передача, в Федеральном законе ничего не говорится.

При этом предусмотренная Федеральным законом безвозмездная (поскольку не определено иное) передача бюджетных средств и имущества, приобретенного (созданного) на эти средства, управляющей компании - акционерному обществу, учредителями и акционерами которого являются, в том числе негосударственные организации и граждане (являющиеся к тому же пользователями этого имущества), вызывает недоумение.

По Федеральному закону Президентом внесены и другие замечания.

Таким образом, имеются существенные проблемы в реализации возможностей свободных экономических зон. Существенные проблемы имеются в правовом регулировании данного вопроса.