Е. М. Текст доклада: “Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития.”

Вид материала

Доклад

Содержание Электронная Россия Республика Татарстан Социально-экономическое развитие Структура управления информатизацией региона Проекты электронного правительства Гражданское общество и бизнес в электронном правительстве

Подобный материал:

• Концепция развития металлургической промышленности России до 2010г. Полный текст доклада, 265.26kb.
• Анкета участника международной научно-практической конференции «актуальные проблемы, 62.51kb.
• Конференции, в которой планируется участие с докладом, 96.22kb.
• Название доклада, 6.85kb.
• Заседание II «Перспективы развития информационного общества в Российской Федерации», 1383.15kb.
• Программа XV международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы, 757.92kb.
• Проект программы Круглого стола «Перспективы развития продовольственного рынка России», 16.28kb.
• Темы рефератов по политологии: Современное состояние политической науки: проблемы, 10.21kb.
• Состояние, проблемы и перспективы развития. Материалы VIII международной научно-практической, 2761.66kb.
• Состояние, проблемы и перспективы развития. Материалы VII международной научно-практической, 2398.87kb.

Стырин Е.М.

Текст доклада:

“Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития.”

Термин “электронное правительство” прочно занял свое место в научно-исследовательской литературе по изучению проблем информатизации государственного управления. Самая общая интерпретация термина связана с рассмотрением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как в качестве средства для решения существующих проблем государственного управления, так и в качестве парадигмы, предлагающей новый взгляд на внутригосударственные процессы и процессы взаимодействия государства с обществом и бизнесом.

Спектр государственных задач, решение которых предлагается искать с помощью инструмента “электронное правительство” определяется комплексом культурно-исторических, социально-политических и экономических особенностей каждого отдельно взятого государства.

Несмотря на специфику российской истории и государства, использующего европейский и азиатский вектор государственного развития одновременно, подчеркнем, что «электронное правительство» не должно представляться новым инструментом контроля над гражданами, ведущим к обществу образца 1984 года Дж. Оруэлла.

Поэтому целью данного исследования является адаптация термина “электронное правительство” к российским реалиям государственного управления. Необходимо определить, каково сегодняшнее состояние в использовании ИКТ в государственном секторе РФ. Недостаточно предложить модель того, каким должно быть “электронное” государство. Надо также выделить тот круг проблем, решение которых позволит государству сократить внутренние издержки, уменьшить время выполнения государственных процедур, а гражданам даст новые механизмы благоприятного взаимодействия с государством.

Для достижения поставленной цели недостаточно исследовать проблемы информатизации только на федеральном уровне (хотя ниже в исследовании рассмотрены особенности развития Федеральной Целевой Программы (ФЦП) “Электронная Россия”), потому что реальные проблемы, с которыми соприкасаются власть и граждане, решаются на региональном и муниципальном уровнях государственного управления. В то же время, муниципальный уровень не дает достаточно интересного материала для анализа, поскольку de facto управление в современной России сконцентрировано на верхних уровнях власти. Проблемы же информатизации регионального уровня скорее рассмотрены с позиции “как должно было бы быть”, нежели с позиции “как оно есть сейчас”, и каковы пути решения наметившихся проблем.

Проблемы неоднородности развития регионов, их асимметричных взаимоотношений с федеральным центром не позволяют оценивать электронное правительство по принципу “сверху вниз”.

Применение же принципа “снизу вверх” при исследовании регионального электронного правительства позволяет не только проследить развитие ЭП на однородной территории, но и провести межрегиональное сравнение электронного правительства с последующим обобщением результатов анализа и выявлением ключевых факторов, влияющих на развитие ЭП.

Основным методологическим приемом исследования было выбрано глубинное интервью, которое проводилось с представителями регионов, отвечающими за развитие ИКТ в органах государственной власти. Интервью, рассчитанное в среднем на один час, проводилось с руководителем регионального органа государственной власти, разрабатывающего и реализующего политику в области электронного правительства, а также по возможности с техническими специалистами, представителями других ведомств (внутренними пользователями информационных систем) и гражданами (внешними пользователями). Таким образом, отчасти решается проблема верификации полученных результатов. Другим методом верификации является анализ регионального портала и оказываемых государственных услуг в режиме онлайн, а также материалов аналитического характера, посвященных формированию электронного правительства региона.

На данном этапе проанализированы следующие семь регионов: Калужская, Орловская, Пензенская, Нижегородская области, Пермский край, республики Чувашия и Татарстан.

В качестве примера развития регионального электронного правительства в РФ выбран процесс информатизации обладающего мощным экономическим, человеческим потенциалом региона: Республики Татарстан (РТ). Выбор Татарстана в качестве примера позволяет выявить и проанализировать ключевые для успешного развития электронного правительства в регионе факторы: экономическое развитие и социальное обеспечение региона, структура управления информатизацией региона, количество и степень реализации проектов электронного правительства в регионе, структура взаимоотношений региональных властей с местными властями и с федеральным центром, лидерство в региональном электронном правительстве, степень участия гражданского общества и бизнеса в электронном правительстве, барьеры, мешающие реализации электронного правительства.

Прежде чем перейти к особенностям регионального электронного правительства (ЭП) РФ, отметим ряд особенностей ЭП на федеральном уровне.
^

Электронная Россия

Хотя однозначно нельзя утверждать, что развитие электронного правительства является приоритетным направлением государственной политики, с начала 2000-х годов этому аспекту уделяется некоторое внимание. Первым существенным шагом на пути построения электронного правительства стала разработка и принятие в 2002 году федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия» как ответа на вызовы, связанные с освоением возможностей информационных технологий (ИТ) в государственном управлении, построением информационного общества. ФЦП “Электронная Россия” рассчитана на восемь лет до 2010 г. По мнению разработчиков программы, должно быть преодолено отставание России от развитых стран в уровне использования и развития ИКТ. Координатором программы выступило министерство Информационных Технологий и Связи РФ, а активное участие в реализации и контроле за выполнением программы осуществляет Министерство экономического развития и торговли.

В рамках программы требуется решить разнообразные задачи. Помимо формирования единого информационного пространства страны, реализуемая в настоящее время программа «Электронная Россия» предполагает проведение мероприятий по повышению эффективности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы и формирование необходимого кадрового потенциала. Что касается конкретных проектов, которые разрабатываются под эгидой программы, то здесь следует, в первую очередь, отметить следующие направления:

• создание порталов органов государственной власти всех уровней;
  
• внедрение технологии электронных закупок;
  
• формирование систем объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР);
  
• разработка системы электронных административных регламентов (ЭАР);
  
• создание географических информационных систем (ГИС);
  
• внедрение ИКТ в систему образования и здравоохранения.
  

Существенное значение придается разного рода региональным программам. При этом речь идет как о финансовой помощи регионам, так и о концептуальном сотрудничестве в решении актуальных проблем с помощью ИКТ.

Отмечая заявленное в концепции ФЦП “Электронная Россия” понимание руководства РФ в необходимости повышения информационной открытости, прозрачности деятельности государственных структур, улучшению интеграционных процессов в государственном секторе, необходимо сказать о факторах, препятствующих эффективной реализации ФЦП “Электронная Россия”. Прежде всего, это отсутствие единой стратегии на уровне федерального центра во взаимодействии с регионами по предлагаемым проектам. В результате происходит реализация локальных проектов, и трансферт приобретаемого положительного опыта становится невозможен. Как отмечают представители региональных администраций, «все мероприятия не связаны, лоскутны, каждое ведомство решает свои задачи. Минсвязи занимается созданием “физической” инфраструктуры ИКТ: «железо», прокладка оптического волокна, создание локальных сетей определенного уровня безопасности, МЭРТ – программным обеспечением, а общая стратегия отсутствует».

Также снижает эффективность работы наличие большого числа государственных структур, ответственных за реализацию проектов в рамках ФЦП и, как следствие, невозможность четкого определения центров ответственности.

Наконец, в настоящее время в программе задействовано не больше половины регионов РФ. Изначально предполагалось, что на первом этапе будет привлекаться только часть регионов для пилотного внедрения проектов и их последующего тиражирования. Однако этап проведения пилотных проектов уже завершается, и необходимо переходить к другим механизмам внедрения элементов электронного правительства. Следует отметить, что в настоящее время в ФЦП вносятся изменения, которые должны способствовать ее более эффективной имплементации
^

Республика Татарстан

Социально-экономическое развитие

Социально-экономические условия республики Татарстан можно смело назвать вполне благоприятными. Республика - крупный регион РФ с хорошими климатическими условиями, развитой промышленностью и сельским хозяйством. Пожалуй, наибольшее значение в современных условиях является даже не развитие экономики в Татарстане, а наличие природных ресурсов, в первую очередь, нефти – нефтяную компанию “ТАТнефть” можно несколько метафорично назвать регионообразующим предприятием Татарстана. Как следствие, в республике достаточно высокие доходы населения по сравнению со средними доходами в РФ. Республику Татарстан (РТ) связывают особые отношения с федеральным центром: подчеркивается особый статус РТ, отражающийся на налогообложении и финансовых потоках. Политически регион отличается консерватизмом - устойчивым и стабильным руководством во главе с М.Ш. Шаймиевым. Особенностью региона является ярко выраженная самобытность региона, здесь достаточно сильны националистические движения, в результате чего РТ способна оказывать заметное влияние на весь ход общественных событий в России.
^

Структура управления информатизацией региона

Система управления электронным правительством в РТ носит достаточно сложный и децентрализованный характер, в разработке стратегии и ее реализации участвует большое количество органов государственной власти (См. схему на рис.1). В отличие от большей части субъектов РФ, в Татарстане функция принятия стратегических решений возложена не на Министерство информатизации и связи, а на Правительственную комиссию при Кабинете Министров. Министерство же отвечает за координацию, контроль, мониторинг, бюджетирование проектов ЭП. Для обеспечения координации общереспубликанских проектов и проектов информатизации отдельных ведомств в республике создан Совет ИТ-менеджеров органов государственной власти, состоящий из представителей органов государственной власти, ответственных за проекты информатизации. Существенная роль в разработке и реализации проектов электронного правительства отводится сторонним экспертам, представителям различных отраслей экономики, политики и бизнеса РТ. Их участие формализуется Общественным координационным советом по связи и информатизации. Именно этот орган вносит предложения по приоритетным направлениям реализации электронного правительства, а также осуществляет оценку целесообразности реализации мероприятий и научно-техническую оценку решений.

Непосредственное управление программой информатизации, заключение договоров с организациями-исполнителями, а также обеспечение их своевременного и качественного осуществляется Центром информатизации РТ.

Особое внимание уделяется проблеме безопасности: создан совет по безопасности, а также в каждом отраслевом государственном подразделении определены ответственные за безопасность. При осознанной необходимости постоянного мониторинга проблем безопасности наряду с непрерывным обучением служащих пока трудно судить о качестве и результатах работы в этом направлении в связи с начальной стадией ключевых проектов ЭП в РТ.

Рис.1. Структура управления информатизацией в Республике Татарстан



^ Проекты электронного правительства

Среди успешных проектов, реализованных в РТ, следует отметить создание универсального портала www.tatcenter.ru. Число пользователей портала неуклонно растет, а портал служит эффективным инструментом по инвентаризации ресурсов региона и повышению положительного имиджа правительства в регионе, а региона в РФ.

В планах администрации республики также внедрение системы документооборота и электронной цифровой подписи (ЭЦП), несмотря на отсутствие подзаконных актов в федеральном законе об ЭЦП. Еще одним реализуемым проектом является создание РИАС “Прогноз”, а также разработка электронных административных регламентов (ЭАР) и создание электронных услуг (e-services) для граждан.

Отдельно в республике осознается проблема нехватки квалифицированных кадров, поэтому в Мининформсвязи предпринимается стандартный набор мер по созданию центров повышения квалификации чиновников, стандартов в оценке квалификации и т.д., рассчитанных до 2010 года. Несмотря на то, что республика только переходит на вторую стадию развития электронного правительства¹, обратим внимание системный подход в управлении информатизацией региона.

Лидерство

Успешная реализация проектов электронного правительства невозможна без политической воли руководства. По словам сотрудников Мининформсвязи республики, Президент М.Ш. Шарипов заинтересован в успехе государственных ИТ-проектов, а Кабинет Министров республики создал специальную государственную структуру (7) (см. на рис.1), отвечающую за реализацию электронного правительства, которая сама выполняет ряд проектов и контролирует сроки выполнения проектов отраслевыми министерствами, начавшими придавать повышенное внимание успеху проектов электронного правительства. Важной заслугой Мининформсвязи республики является возможность постановки конкретных целей и задач, обозначенных в программе “Электронный Татарстан”, рассчитанной до 2010 года.

Состав государственных исполнителей программы “Электронный Татарстан” представляет собой команду государственных менеджеров – единомышленников, исповедующих корпоративный подход к государственному управлению и расширяющих фронт союзников в государственном аппарате республики.
^

Гражданское общество и бизнес в электронном правительстве

В Мининформсвязи республики подчеркивают, что целью программы “Э-Татарстан” является не развитие ИКТ как таковых, а улучшение с их помощью социально-экономической ситуации в регионе. Однако жители региона сегодня выступают в роли пассивных потребителей услуг, которые разрабатываются в ГУ “Центр информатизации РТ”. Как и в остальных регионах наибольший интерес к присутствию государства в Интернет проявляют жители столицы, в то время как в районах республики интерес заметно ниже. Очевидно, объясняется данное явление лучшей ИТ-инфраструктурой столицы, а также уровнем образования и особенностью профессий столичных жителей. Отметим, что число пользователей республиканского портала www.tatcenter.ru неуклонно растет, но на данном этапе развития электронного правительства четкой государственной программы по разъяснению возможностей ИКТ в регионе нет. Вопрос о том, будут ли использоваться ИКТ в регионе для построения гражданского общества остается открытым.

Участие бизнеса в государственных ИТ-проектах обусловлено созданием благоприятных условий для развития отечественной ИТ-отрасли в целом: разумное налоговое регулирование со стороны государства должно сочетаться с готовностью коммерческих ИТ-структур предложить действительно подходящие ИТ-продукты для государства. Пока же наблюдается прямой трансферт бизнес-решений в государственные структуры, что вызывает негативную реакцию чиновников как в аспекте поддержания должного уровня безопасности, так и в функциональной применимости подобных ИТ-решений.

Удачным примером в Татарстане может стать конкурентная деятельность государственной организации и планируемой коммерческой по развитию и поддержке системы электронных государственных торгов республики. Пока же преимущество в выполнении ИТ-проектов для государства принадлежит государственным же организациям.

Барьеры

К ограничениям подхода, реализуемого в РТ, можно отнести:

• Сложность и масштабность некоторых реализуемых проектов не позволяет их проработать до конца. Абстрактность ожидаемых результатов, влекущая как финансовые, так и политические риски.
  
• Отсутствие кадров
  
• Приоритетность рекомендаций федерального центра, способных идти в конфликт с целями программы
  
• Недостаточность финансовых инвестиций, связанная с нехваткой условий для финансовой привлекательности ИТ-проектов для бизнеса.
  
• Нехватка развитого ИТ-рынка отечественных компаний для поддержки реализации ИТ-проектов государства.
  
• Слабая осведомленность граждан о проектах ЭП в РТ и концентрация преимущественно на внутренних проблемах государственного сектора.
  
• Управление в корпоративном стиле может не позволить учесть особый статус проблем уровня РТ.
  

В целом опыт Татарстана представляет интерес, как пример относительно независимо разработанной программы информатизации региона. Стремясь подчеркнуть свой особый статус и самобытность, Татарстан в большей степени ориентируется на собственные потребности и ресурсы, нежели на поддержку федерального центра. Существенные успехи, достигнутые на этом пути, подтверждают продуктивность выработки самостоятельной стратегии, которая реализуется независимо от нестабильного курса центрального правительства. В то же время, такой путь содержит и ряд потенциальных опасностей. В частности, трудности могут возникнуть при интеграции различных региональных систем, разработанных без единого методологического стандарта.

Рассмотренный пример развития электронного правительства в Республике Татарстан демонстрирует, что процесс дальнейшей эффективной информатизации государственного управления в Российской Федерации будет во многом зависеть от своевременно принимаемых управленческих, а не технологических решений на уровне федерального центра. Выработка единых для всех регионов РФ рекомендаций и стандартов имплементации электронного правительства, четкое определение приоритетов проектов ЭП в рамках ФЦП, тесно связанное с размерами их финансирования, направленного на ощутимый результат, являются необходимыми условиями для качественного улучшения социально-экономической обстановки в стране.