Il servants of summary punishments are considered, theoretical and applied problems of a disciplinary responsibility of the state civil servants is-are followed

Вид материала

Документы

Содержание Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих

Подобный материал:

• Additional professional training of civil servants as a factor in the success of professional, 138.31kb.
• In article actual problems of the state and legal building of Russia in comparison, 138.79kb.
• The property right as a basis of functioning of any lawful state always submits, 194.75kb.
• The state and the problems of the youth associations’ development: sociological analysis, 169.17kb.
• The organization of cash monetary circulation and maintenance of its stability and, 176.49kb.
• Conference program summary, 213.77kb.
• Intellectual property fundamentals summary of the lecture, 20.48kb.
• Summary Table Voluntary Product Accessibility Template, 115.29kb.
• Тской models to model of mutual responsibility in an education sphere, to strengthening, 945.89kb.
• Програма конференції «Актуальні питання клінічної медицини» програма конференції «Мікроелементози, 8571.39kb.

А.V. МАRYAN,

the candidate of jurisprudence, the senior lecturer of the All-Russia institute Improvements of professional skill of employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia


IS ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF THE DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF THE STATE CIVIL SERVANTS


In article legal and organizational problems of application to civil servants of summary punishments are considered, theoretical and applied problems of a disciplinary responsibility of the state civil servants is-are followed.


Key words: responsibility, discipline, punishment, manufacture, the sanction, reprimand, dismissal, the remark, the employee, service, check, investigation.


А.В. МАРЬЯН,

кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института

повышения квалификации сотрудников МВД России


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ


В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы применения к государственным служащим дисциплинарных взысканий, исследуются теоретические и прикладные проблемы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.


Ключевые слова: ответственность, дисциплина, наказание, производство, санкция, выговор, увольнение, замечание, служащий, служба, проверка, расследование.

Ответственность – это обязанность отвечать за что-либо¹. Ответственность как элемент правового статуса гражданских служащих производна от обязанностей, в чем проявляется ее юрисдикционный потенциал². В начале XX в. В.М. Грибовский говорил о том, что «ответственность должностных лиц имеет в России громадное значение в виду чрезвычайно многочисленного класса чиновников с одной стороны и громадного их влияния на общественную и государственную жизнь с другой. Ответственность эта делится на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые два вида осуществляются в судебном порядке, последний в административном»³.

В свою очередь, В.А. Козбаненко говорит о том, что «юридическая ответственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершаемых ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. Юридическая ответственность может вызывать изменения правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в состоянии его прав и обязанностей»⁴.

В этой связи коротко остановимся на анализе фундаментальной юридической дефиниции, каковой является категория «юридической ответственности». Как отмечает А.А. Греченков, «изучение дисциплинарной ответственности может быть плодотворным лишь при наличии большой определенности в трактовке юридической ответственности вообще»⁵.

О.Э. Лейст указал на то, что термином «ответственность» может обозначаться одновременно несколько самостоятельных социальных явлений, среди которых следует отметить юридическую ответственность за правонарушения и управленческую ответственность за порученное дело¹.

О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский определили юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного и имущественного порядка. Только сочетание вышеназванных элементов создает юридическую ответственность². С.С. Алексеев определяет юридическую ответственность как применение к виновному лицу государственного принуждения за совершенное им правонарушение³.

Юридическая ответственность в ее личностно-психологическом смысле занимает самостоятельное место в структуре правосознания: это не только факт понимания смысла предписаний правовых норм, но и выработка особого, активного отношения к ним, формирование установок правомерного поведения⁴.

Учитывая наработки теории права, специалисты в области административного права исследовали проблемы дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Служебная дисциплина на гражданской службе – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с законном о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Следует согласиться, что дисциплина государственных служащих не складывается автоматически. Ее формирование и укрепление предполагает соответствующую управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных поддерживать порядок и организованность в системе государственной службы¹.

Вопросы дисциплинарной ответственности должностных лиц как в законодательстве Российской Федерации, так и в отечественной юридической литературе разработаны недостаточно полно. В результате нечеткого и неэффективного регулирования действующим административно-дисциплинарным законодательством целого ряда вопросов, касающихся административной ответственности государственных гражданских служащих, снижается значение этого правового института в деле охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, что создает реальную угрозу правопорядку. Актуальность разработки института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих обусловлена также анализом накопившегося в этой области теоретического и эмпирического материала, необходимостью формулирования новых научно-обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование действующей нормативной правовой основы дисциплинарной ответственности госслужащих в целом².

Дисциплина как социальное явление в перестроечный и постперестроечный период развития России длительное время оставалась невостребованной ни на практике, ни в теории. И, хотя 6 июня 1996 г. был принят Указ Президента России «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»¹, его предписания так и не осуществлены до конца. Одной из причин подобного положения является то, что в юридическом аспекте дисциплина как социальное явление практически не исследовалось. Понятие «дисциплина» богатое по своему содержанию, имеет немало значений.

В этимологических словарях под дисциплиной понимают учебный предмет и отрасль науки или несколько наук, обязательное для всех членов какого-нибудь коллектива подчинение установленным правилам, выдержанность, привычка к строгому порядку². В юридическом смысле дисциплина есть подчинение обязанностям, содержащимся в правовых актах (нормативных, правоприменительных) и в иных социальных предписаниях (нормативных и индивидуальных), направленное на упорядочение определенных общественных отношений, в частности, в системе государственной службы. Как отмечает А.Г. Хозяинов, «особое значение дисциплина имеет в деятельности государственных гражданских служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она выступает элементом профессионализма кадров, значительно повышает культуру их управленческого, его эффективность»³.

Из данной дефиниции можно вывести следующие признаки, наиболее ярко характеризующие понятие «дисциплина». Во-первых, дисциплина есть форма социальной связи субъектов, создаваемая и реализуемая в процессе той или иной совместной деятельности. Во-вторых, дисциплина сопряжена с отношением подчинения одного субъекта другому, в котором содержатся определенные властные либо авторитетные требования, установки, ориентиры. В-третьих, дисциплина непременно связана с подчинением юридическим и иным социальным обязанностям. Самое главное в дисциплине – это выполнение обязанностей, содержащихся в различных предписаниях юридического и неюридического характера. В-четвертых, дисциплина связана с выполнением обязанностей, содержащихся не только в правовых актах нормативного характера, но и в правоприменительных, а также в нормативных и индивидуальных неюридических предписаних. В-пятых, целью дисциплины является состояние упорядоченности социальных связей, ибо ее результатом выступает правопорядок.

Как отмечает А.А. Гришковец, в системе государственной службы неизбежно возникает необходимость обеспечить соблюдение установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо из­вестно, что своими бюрократическими действиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначаль­но верных предписаний. Такое положение подрыва­ет авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. Как отмечает А.А. Гришковец, «приходится констати­ровать, что в постсоветской России ее огромный сти­мулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется»¹.

Вместе с тем нельзя не отметить, что дисципли­нарная ответственность – это именно тот вид юри­дической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к должностным лицам в системе государственной службы. Данное обстоятельство дало ученым-юрис­там основание еще в середине 60-х годов XX в. признать, что именно дисциплинарная ответственность явля­ется основным видом ответственности должностных лиц в системе государственной службы¹.

С подобным нужно согласиться. Действительно, вероятность приме­нения к государственному служащему мер дисцип­линарной ответственности заметно выше, чем, ска­жем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Большинство должностных лиц в системе государственной службы стараются не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступ­лений, допуская при этом, в силу различных причин и стечения обстоятельств, деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки².

Такое положение диктуется самой динамикой государствeннo-управленческой деятельности, которой повседневно заняты государственные гражданские служащие. Отличительным признаком дисциплинарной от­ветственности является то, что ее меры применяют­ся к виновному государственному гражданскому служащему в по­рядке подчиненности вышестоящим государственным органом или должностным лицом, уполномоченным назначать служащего на государ­ственную должность³.

А.А. Греченков определяет дисциплинарную ответственность как обязанность работника ответить перед нанимателем за совершенный им дисциплинарный проступок и нести те меры воздействия, в дисциплинарных санкциях трудового права⁴.

Как отмечает А.Г. Хозяинов, «надлежащая дисциплина в государственном ап­парате – необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполага­ет, что каждый госслужащий неукос­нительно соблюдает правила поведения, установлен­ные в государственном органе, своевременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руководителем законные поручения»¹.

Вполне справедливо отмечал крупный до­революционный юрист и государственный деятель Н.B. Муравьев: «…дисциплина заключается в правильном сознании и в неуклонном вы­полнении служебного долга, а затем и в бдительном охранении того и другого. Сущность этого долга ука­зывается в законах, чувство его подсказывается совестью и преданиями профессиональной и корпора­тивной чести, внешне же его проявления нуждаются в непрестанном за ними надзоре, из которого выте­кает и ответственность нарушителей. Группу лиц на­зывают дисциплинированной лишь тогда, когда вся­кий из них отчетливо знает свои обязанности и когда за исполнением их имеется строгое наблюдение, а всякое от них отступление влечет за собой и соответ­ствующее взыскание»².

Таким образом, можно сделать вывод о том, что режим дис­циплины предполагает как бы две неразрывно свя­занные составляющие: с одной стороны, сознатель­ное исполнение государственным гражданским служащим его дол­жностных обязанностей, а с другой – обеспечение данного режима уполномоченными должностными лицами.

Особенностью дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих является то, что пока имеет место явно недостаточ­ная регламентация дисциплинарного производства на гражданской государственной службе³. Так, Закон г. Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» определяет, что служебная дисциплина на гражданской службе – это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, иными нормативными правовыми актами города Москвы, актами государственного органа и со служебным контрактом». За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;

• выговор;

• предупреждение о неполном должностном соответствии;

• освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Как отмечает М.В. Костенников, «сравнительный анализ федерального законодательства о государственной службе и законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что между ними нет существенных различий. Их и не должно быть. В связи с этим административно-правовые нормы о государственной службе целесообразно кодифицировать только на федеральном уровне»¹.

Несмотря на это, субъекты Российской Федерации могут принимать нормативные правовые акты, направленные на создание правовых и организационных основ укрепления дисциплины. Так, можно приветствовать появления Распоряжения Правительства Москвы от 12 сентября 2005 г. № 1176-РП «О повышении ответственности сотрудников органов исполнительной власти г. Москвы»².

Как отмечает А.А. Гришковец, характеризуя нормы административного права, регламентирующие государственно-служебные отношения, «это обычно это уточняющие нормы, призванные в определенной степени конкре­тизировать дисциплинарную процедуру, также со­здать дополнительные правовые и организационные гарантии для государственного гражданского служащего, в отно­шении которого решается вопрос о привлечении его к дисциплинарной ответственности. Как правило, они ни в коей мере не касаются таких принципиально важных составляющих института дисциплинарной ответственности, как виды дисциплинарных взысканий или сроки давности привлечения к дис­циплинарной ответственности»¹.

В общем, можно констатировать, что институт дисциплинарной ответственно­сти находится под вли­янием законодательства о труде. Именно этим по­рождено большинство его проблем и главная из них – крайне низкий эффект от применения мер дисциплинарной ответственности, не позволяющий обес­печить должный уровень исполнительской дисцип­лины в государственном аппарате. Вместе с тем не­обходимо отметить, что институт государственной службы в целом и институт государственной гражданской службы в частности невозможно рассматривать в отрыве от ка­тегории «ответственность»².

Как отмечает А.А. Гришковец, «не случайно еще в нача­ле 90-х гг. XX в., когда проходил начальный этап становления правовых основ государственной службы, среди принципов, то есть основных идей, положенных в основу ее организации и деятельности, в Положении о федеральной государственной службе был закреп­лен принцип ответственности федеральных государ­ственных служащих за неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных обязанностей»³.

В настоящее время проблеме исследования сущности дисциплинарного проступка посвящен ряд диссертаций¹.

Так, Е.В. Климкина определяет дисциплинарный проступок как противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, возложенных на него законами и иными нормативно-правовыми актами, служебным контрактом и должностным регламентом, за которое уполномоченное лицо обязано применить предусмотренное законом дисциплинарное взыскание².

Специалисты-прак­тики обычно рассматривают дисциплинарный про­ступок госслужащего исключительно как нарушение им внутреннего распорядка, установ­ленного в государственном органе, т.е. трудовой дис­циплины, вроде опоздания на работу или появления на рабочем месте в нетрезвом состоянии. Что касает­ся должностного проступка, то он рассматривается как деяние, связанное собственно с отправлением должностным лицом полномочий по замещае­мой государственной должности, таких, как, скажем, неисполнение в срок порученного задания или несоб­людение порядка работы со служебной информаци­ей. Как видно, в обоих случаях признается, что как должностной, так и дисциплинарный проступок мо­жет совершаться лишь во время нахожде­ния на службе. В остальное время государственный служащий – частное лицо, несет, как правило, все виды юри­дической ответственности наравне с обычными граж­данами.

Мерой дисциплинарной ответственности явля­ется дисциплинарное взыскание. Виды дисциплинар­ных взысканий, применяемых к государственным служащим, нормативно закреплены в законе о государственной гражданской службе. Таковыми являются:

• замечание;

• выговор;

• предупреждение о неполном должностном соответствии;

• освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

• увольнение с гражданской службы.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

• факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

• вина гражданского служащего;

• причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

• характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

• обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

• давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

• обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

• по окончании служебной проверки знакомиться с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

• факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

• предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим, является исчерпывающим и расширитель­ному толкованию не подлежит. Из содержания дис­циплинарных взысканий хорошо видно, что большинство их, за исключением увольне­ния, носит моральный характер и оказывает воздей­ствие исключительно на сознание государственного служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответ­ственности. Положение о федеральной госу­дарственной службе также предусматривало такой вид дисциплинарного взыскания, как понижение в должности. Однако в законах «Об осно­вах государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе» оно не закреплено¹.

Данное положение позволяет сделать вывод о том, что эффект от при­менения к должностным лицам, состоящим на государственной гражданской службе, дисциплинар­ных взысканий остается недостаточным. Единственным дисциплинарным взыскани­ем, которое влечет за собой для государственного гражданского служащего неблагоприятные последствия, можно счи­тать только увольнение. Видимо, поэтому еще в проекте Кодекса о государственной гражданской службе Российской Федерации предлагалось сокра­тить число дисциплинарных взысканий, сохранив лишь три из ныне существующих, а именно: выго­вор, предупреждение о неполном служебном соот­ветствии, увольнение. Такой подход нельзя признать правильным ². Он убедительно опровергается опытом зарубежных государств, где обычным делом явля­ется закрепление в законодательстве и применение на практике весьма широкого спектра дисциплинар­ных взысканий, причем большинство из них не только воздей­ствует на сознание виновного, но и затра­гивает имущественные или служебные интересы го­сударственного служащего³.

Вот лишь некоторые при­меры. Во Франции законодательство предусмат­ривает для чиновников девять дисциплинарных на­казаний, разделенных на четыре группы в порядке снижения строгости. Предупреждение, выговор и вре­менное отстранение от должности на срок до пяти дней образуют первую группу. Понижение класса и вре­менное отстранение от должности на срок от шести до 15 дней, понижение ранга и временное отстранение на срок от 16 дней до шести месяцев, перевод на пенсию и увольнение составляют соответственно 2-ю, 3-ю и 4-ю группу санкций. Во второй группе также предус­мотрены две дополнительные санкции – исключение из списков на повышение и перевод по службе ¹.

Не менее интересные дисциплинарные меры содержат­ся в законодательстве Германии, где установлены семь взысканий: выговор; денежный штраф; умень­шение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим дол­жностным окладом; увольнение со службы; сокра­щение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения². Аналогичные подходы существовали в законодательстве о государственной службе императорской России. Устав о Службе по определению от Правительства, входивший в Свод уставов о службе гражданской 1832 г.³, в частности, предусматривал возможность применения к чинов­нику таких дисциплинарных взысканий, как вычет из жалования, перемещение с высшей должности на низшую, арест, вычет из времени службы (не мог быть более одного года)⁴.

В этом аспекте интересен опыт США. Как отмечает С.Г. Березовская, «весьма широк дисциплинарных взысканий для работников государственной службы. Кроме увольнения в их число включаются: лишение права на повышение в звании, снижение трудового стажа, перевод в неудобно расположенное место работы. В ряде государственных учреждений действует в качестве дисциплинарной меры система штрафов. Медлительность в работе ведет к такому дисциплинарному взысканию как снижение заработной платы. Неофициально, но вполне реально применяется занесение увольнямых служащих в список, лишающий служащего возможности поступления на работу в другое государственное учреждение. Такая мера следует, в частности, за увольнение по нелояльности»¹.

А.В. Куракин отмечает, что во многих зарубежных государствах инициировать и проводить административные расследования и налагать на государственного служащего дисциплинарные взыскания наделяются непосредственные руководители (Канада, Великобритания и др.). В ряде государств руководители расследуют лишь случаи незначительных нарушений со стороны подчиненных. Как серьезные нарушения дисциплинарные проступки рассматриваются специальными государственными органами: Дисциплинарным советом (Люксембург), Административной комиссией (Франция). Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих, в разных странах схожи. В частности, в книге «Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries»² выделяются: предупреждение, замечание, выговор; различные виды денежных взысканий (штрафы, лишение очередной заработанной платы или премии, уменьшение заработанной платы, сокращение или лишение пенсии (Германия); ограничение карьерного роста: понижение в должности, замедление продвижения по службе, перевод на другую работу с изменением места жительства (Испания); временное отстранение от должности; увольнение³.

А.А. Гришковец, говоря о видах дисциплинарных взысканий, отмечает что некоторые авторы, видимо недостаточно понимая природу и содержание госу­дарственно-служебного правоотношения как адми­нистративного, т.е. императивного, а не договорного, продолжают настойчиво утверж­дать, что такие взыскания, как, например, понижение в должности, есть одна из форм принудительного тру­да. По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая мера дисциплинарного взыскания, как фактический перевод на другую ра­боту, тем более в качестве формы принудительного труда не отражает существа государственно-служеб­ных отношений и не соответствует ст. 37 Конститу­ции России. Ссылки на конвенции Международной организации охраны труда о запрещении принудительного труда в данном случае необосно­ванны, так как не касаются государственной службы¹. Во многом именно из-за сохраняющегося отсутствия в отечественном законодательстве мер дисциплинарной ответственности имущественного и служебного характера институт дисциплинарной от­ветственности на государственной службе пока име­ет крайне низкую эффективность.

В отличие от преступлений или административ­ных правонарушений, составы которых четко сформули­рованы соответственно в статьях Особенной части УК РФ и КоАП РФ, составы должностных проступ­ков в законодательстве, как правило, четко не формулируются, и это в целом представляется вполне закономерным, учитывая динамику государственно-управленческой деятельности и, следовательно, мно­гообразие ситуаций, возникающих в рамках реали­зации государственными гражданскими служащими их должност­ных полномочий².

Существует точка зрения на кодификацию законодательства о дисциплинарной ответственнос­ти; предлагалось установить исчерпы­вающий перечень составов дисциплинарных проступ­ков, пусть даже для определенных категорий государствен­ных служащих³.

Как отмечает А.В. Малько, «важнейшим средством предупреждения и пресечения дисциплинарных проступков со стороны должностных лиц, является систематизация дисциплинарного законодательства, в результате чего в этой области могут появиться новые инкорпорированные, консолидированные и, тем более, кодифицированные акты. Думается, следует поддержать высказанные в юридической литературе предложения о разработке и принятии Дисциплинарного устава Российской Федерации, который может быть положен в основу дисциплинарного законодательства и региональных дисциплинарных уставов»¹.

Так, согласно Указу Президента РФ от 1 июня 1998 г. «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы»², федеральные государственные служащие, уполномоченные на ведение и хранение личных дел (формирование их копий) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, могут привлекаться в соответствии с законодательством Российской Федерации к дисциплинарной и иной ответственности за разглашение конфиденциальных сведений, содержащихся в указанных личных делах, и за иные нарушения порядка ведения личных дел.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»³ установлено, что в случае неявки гражданского служащего на заседание указанной комиссии без уважительной причины или отказа его от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Следует сказать, что законодательство о государственной гражданской службе не предусматривает деления дисциплинарных взыска­ний на основные и дополнительные. За каждый дол­жностной проступок на государственного гражданского служащего может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Однако законодательству известны случаи, когда примене­ние к государственному гражданскому служащему дисциплинарно­го взыскания порождает для него иные неблагопри­ятные последствия, кроме тех, что прямо названы в законе. Это дает достаточные основания считать их не чем иным, как дополнительными дисциплинар­ными взысканиями¹.

Большое значение имеют общие принципы нало­жения дисциплинарных взысканий. Следует отме­тить, что при выборе органом дисциплинарной влас­ти дисциплинарного взыскания он должен руковод­ствоваться общими правилами их наложения, кото­рые сформулированы в Трудовом кодексе Российской Федерации. При нало­жении дисциплинарного взыскания должны учиты­ваться тяжесть совершенного проступка, обстоятель­ства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение виновного лица. В общем, опре­деляющим фактором при решении вопроса о выборе дисциплинарного взыскания должен быть принцип соразмерности. Строгость наложенного взыскания должна соответствовать тяжести совершенного проступка. В противном случае есть все основания гово­рить о нарушении общих правил наложения дисцип­линарных взысканий².

Кроме того, следует отметить, что за каждый должностной проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Примени­тельно к мерам дисциплинарной ответственности не предусмотрено поглощение менее строгого взыска­ния более строгим. За каждый должностной просту­пок взыскание налагается отдельно. Наконец, на госслужащего может быть наложено лишь то дисциплинарное взыскание, которое пре­дусмотрено законом. Однако, как отмечалось выше, на практике допускаются иногда вполне оправданные отступления от некоторых из общих принципов наложения дисциплинарных взысканий.

В юридической науке существует мнение, ставящее под сомнение единые для всех государственных служащих независимо от замещаемой государ­ственной должности правила привлечения к дисцип­линарной ответственности. Так, Л.А. Чиканова говорит о том, что более правильным считается дифференцированный подход к регулированию дисциплинарной ответственно­сти государственных служащих с учетом объема пол­номочий тех или иных категорий государственных служащих и степени негативных последствий, могу­щих наступить в результате неисполнения или не­надлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей¹.

Как утверждает Л.А. Чиканова, такое положение может способствовать повышению ответственности тех государственных служащих, ко­торые в силу своих должностных обязанностей правомочны принимать принципиально значимые реше­ния. Думается, что с подобным подходом вряд ли можно согласиться. Дело в том, что в России, как отмечалось выше, привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется по усмотрению ру­ководителя государственного органа. Вопрос о выбо­ре конкретного дисциплинарного взыскания также решается им по усмотрению, но обязательно с уче­том общих принципов наложения дисциплинарных взысканий, а также исходя из предшествующего по­ведения должностного лица. Орган, осуществляющий в отношении госслужащего дисциплинарную юрисдикцию, вполне может провести дифференциацию дисцип­линарной ответственности, но только на стадии вы­бора конкретной меры дисциплинарной ответствен­ности. Ставить выбор меры дисциплинарной ответ­ственности в зависимость от уровня замещаемой дол­жности означает нарушать принцип. Нельзя согласиться с положе­нием, при котором участниками дисциплинарного про­изводства являются, с одной стороны, государственный гражданский служащий, а с другой – администрация государственного органа. Данные субъекты находятся в неравном положении. Реальный гарантий законности и обоснованности приме­нения дисциплинарного взыскания государственный гражданский служащий не имеет. Изучение дис­циплинарной практики, существующей в органах исполнительной власти, позволяет сделать вывод о том, что инструмент дис­циплинарной ответственности особенно активно ис­пользуется администрацией в случае возникновения конфликта между руководителем и подчиненным, а еще чаще – для того, чтобы путем применения дис­циплинарных мер принудить должностное лицо оставить замещаемую им должность¹.

Как отмечает А.А. Гришковец, «судеб­ный контроль при этом недостаточно эффективен, так как должностное лицо решается оспаривать дисциплинарное взыскание в суде только в самом крайнем случае, когда применена такая мера дис­циплинарной ответственности, как увольнение, да и то далеко не всегда. Иные взыскания обжалуются в судебном порядке крайне редко, так как любое подобного рода разбирательство непременно осложнит положе­ние жалобщика, сделает его дальнейшее пребывание в аппарате государственного органа почти наверняка невозможным. Поэтому следует в рамках дисципли­нарной процедуры предусмотреть механизм, который сделал бы дисциплинарное разбирательство более объективным, а применение мер дисциплинарной от­ветственности – законным и обоснованным. В дисциплинарном производстве вполне могли бы принимать участие представители федерального органа по вопросам государственной службы»².

Согласно закону право возбуждать дисциплинарное производство относится к компетенции руководителя государственно­го органа, уполномоченного назначать госслужащего на должность. Соответствующее ре­шение принимается названным руководителем ис­ключительно на основании субъективного усмотре­ния. Специальный правовой акт, каковым, скажем, является протокол или постановление прокурора о возбуждении производства по делу об администра­тивном правонарушении, в данном случае не издается, что объясняется низким уровнем формализации дисциплинарного процесса в отечественной системе государственной службы¹.

Единственным правовым актом, который хотя бы отдаленно можно отнести к документам, фиксирующим момент возбуждения дисциплинарного производства, можно считать рас­поряжение руководителя государственного органа в виде акта о временном отстранении государственного гражданского служащего от исполнения служебных обязаннос­тей до решения вопроса о его дисциплинарной ответ­ственности. Сама собой эта мера не является само­стоятельным видом дисциплинарного взыскания. С полным основанием ее можно рассматривать как про­цессуальную меру обеспечения дисциплинарного производства. Временное отстранение, по утверждению А.Ф. Ноздрачева, является «од­ним из юридических условий объективной проверки (выяснения) всей совокупности обстоятельств, свя­занных с должностным проступком. Оно применяет­ся лишь в тех случаях, когда есть основания пола­гать, что исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей в период проверки должностного проступка нецелесообразно». Однако на основании своей вполне справедливой точки зре­ния цитируемый автор делает в дальнейшем оши­бочный вывод: «временное отстранение государствен­ного служащего, совершившего должностной просту­пок, всегда предшествует применению дисциплинар­ных взысканий»¹.

Изучение дисциплинарной практики в органах государственной власти убедительно показы­вает, что рассматриваемая процессуальная мера ис­пользуется далеко не всегда, напротив, ее применение – редкость. Часто в этом нет какой-либо объек­тивной необходимости, так как обстоятельства дисципли­нарного дела вполне очевидны, а сам виновный не оспаривает обоснованности своего привлечения к дисциплинарной ответственности. Временное отстра­нение от исполнения должностных обязанностей если и применяется, то только в наиболее сложных слу­чаях, когда дальнейшее пребывание предполагаемо­го нарушителя в должности может существенно на­вредить интересам государственной службы, затруд­нит проведение дисциплинарного разбирательства. По своему содержанию данная мера является не чем иным, как процессуальной мерой обеспечения дисциплинарного производства².

Как всякая процессу­альная мера, отстранение от исполнения служебных обязанностей оформляется юридически путем изда­ния руководителем соответствующего локального правового акта. При этом мероприятия, проводимые в рамках проверки, как правило, проводит не сам субъект дисциплинарной власти: он поручает ее дру­гому лицу либо организует специальную комиссию³. С даты издания такого пра­вового акта должен исчисляться срок, от­веденный законом для проведения служебного рас­следования и окончательного решения вопроса о при­влечении государственного служащего к дисципли­нарной ответственности. Данная мера применяется для проверки всех обстоятельств деяния, в соверше­нии которого подозревается должностное лицо. Назначение такого расследования призвано обеспе­чить субъекта дисциплинарную власть подробной информацией, необходимой для законного и объек­тивного разрешения дела¹.

В этой связи позволим себе не согласиться с утвержде­нием И.В. Пановой, которая полагает, что «акты возбуждения дисциплинарного производства отличаются своим разнообразием» и относит к тако­вым «и частное определение суда, и распоряжение (постановление) органов исполнительной власти, и протест (представление) прокурора, и всевозможные докладные, и иные формы реагирования контрольно-надзорных органов»².

Необходимо отметить, что такой акт мо­жет быть только один – соответствующее решение уполномоченного субъекта дисциплинарной власти. Необходимо помнить, что названные акты могут послу­жить лишь поводом, достаточным основанием для возбуждения уполномоченным государственным ор­ганом или его должностным лицом дисциплинарного производства, а не собственно актами о его возбуж­дении. В противном случае имело бы место весьма сомнительное и неправомерное вторжение одного госу­дарственного органа или должностного лица в ком­петенцию другого, так как право привлекать к дисципли­нарной ответственности, в том числе возбуждать дис­циплинарное производство, – исключительная пре­рогатива государственного органа или должностного лица, уполномоченного назначать должностное лицо на государственную должность¹.

Библиографический список:

1. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 90.
   
2. Адушкин Ю.С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения. Саратов, 2002. С. 67.
   
3. Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 74.
   
4. Березовская С.Г. Регулирование «гражданской службы» в США // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 116.
   
5. Греченков А.А. Дисциплинарная ответственность по трудовому праву // Юридическая ответственность: проблемы теории и практики. Минск, 1996. С. 52.
   
6. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (Из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. С. 178.
   
7. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 139.
   
8. Гришковец А.А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. № 9. С. 59.
   
9. Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. № 1. С. 35.
   
10. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 23.
    
11. Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 442.
    
12. Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 13.
    
13. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 314.
    
14. Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006.
    
15. Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 12.
    
16. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003. С. 124.
    
17. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 18.
    
18. Коломийцев В.Ф. Подготовка государственных служащих // Государство и право. 1993. № 11. С. 95.
    
19. Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 111.
    
20. Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (административно-правовой аспект). М., 2002. С. 118.
    
21. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2005. С. 156.
    
22. Лебедев А.Г. Дисциплинарная практика: особенности проведения административного расследования при ее нарушениях // Право в вооруженных силах. 1998. № 6. С. 45.
    
23. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 218.
    
24. Малько А.В. Дисциплина и политика // Право и политика. 2001. № 3. С. 42.
    
25. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155.
    
26. Муравьев Н.В. Из прошлой деятельности (о судебной службе). Т. 1. СПб., 1900. С. 293.
    
27. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 511. Оболонский А.В. Государственная служба США: история и современность // Государство и право. 1999. № 4. С. 103.
    
28. Оболонский А.В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. № 11. С. 60.
    
29. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 170.
    
30. Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1999. С. 233.
    
31. Панова И.В. Административно-процессуальное право. М., 2003. С. 116.
    
32. Прокопович Г.А. Дисциплинарная и материальная ответственность работника // Закон и право. 2002. № 8. С. 12.
    
33. Саганович И.И. Анализ государственной службы Российской Федерации и США: основные сходства и различия // Актуальные проблемы преподавания дисциплин административно-правового и финансово-правового циклов в Московском университете МВД Росси. М., 2003. С. 146.
    
34. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 187.
    
35. Фатеев К.В., Харитонов С.С. Порядок проведения административного служебного расследования // Закон и армия. 1997. № 3. С. 45.
    
36. Хозяинов А.Г. Механизмы укрепления дисциплины государственных гражданских служащих // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 4. С. 35.
    
37. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 37.
    
38. Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.