Судья Земельного Верховного суда Земельный Верховный суд Ольденбурга Основы дисциплинарного права доклад

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

Д-р Хорст Фреельс

Судья Земельного Верховного суда

Земельный Верховный суд Ольденбурга

Основы дисциплинарного права

Доклад в рамках круглого стола по теме „Злоупотребление служебным положением“ 09.11.2011 в Высшей судебной палате Республики Казахстан

Дисциплинарное производство является исключительно важным инструментом привлечения к уголовной ответственности и предотвращения преступлений, связанных со злоупотреблением служебным положением.

Дисциплинарное право регулируется в Германии для государственных служащих на земельном уровне законодательными актами федеральных земель, а для федеральных чиновников – Федеральным законом о чиновниках. Дисциплинарное производство соответственно действует для судей в порядке передачи дела по подсудности и согласно законам Федерации и земель о судьях, однако, оно содержит отдельные особенности, с учетом принципа служебной и персональной независимости судей.

В докладе речь пойдет о значении дисциплинарного производства, в целом, об основном его содержании и о ходе производства. В силу необходимости сделать этот процесс более наглядным автор воспользуется статусом докладчика и приведет некоторые практические примеры из области своей юрисдикции.

Предисловие к теме „Злоупотребление служебным положением“

Назначение чиновника - после прохождения им испытательного срока – в Германии, как правило, связано с пожизненным назначением. Таким образом, возникает абсолютно долгосрочная связь, в основе которой лежат не только двусторонние права и обязанности, но также и двустороннее доверие. Эти особые доверительные отношения не являются лишь каким-то общим, законодательно не нормированным принципом, они четко унифицируются законом.

Для чиновника доверительный характер поведения означает необходимость постоянно помнить о том, что, выполняя свои служебные обязанности, он является представителем государства. Для юридического лица, обладающего правом иметь служащих, это в первую очередь означает долг материально заботиться о подчиненных ему чиновниках.

Обе эти обязанности выходят за рамки того, что известно об экономических отношениях между наемными работниками и работодателями из трудового права. В нем сегодня в большей мере, чем раньше, допускается лишь временная связь между лицами наемного труда и работодателями, поскольку от наемных работников в свободной экономической жизни в особой мере требуется гибкость.

Сегодня, ввиду большей частью пожизненной связи государства со своими должностными лицами дисциплинарному праву отводится совершенно особая роль.

Для государства, в целом, и для юстиции, в особенности, необходимо, чтобы должностные лица – будь то судьи или подведомственные чиновники – в своих действиях были свободны от какого-либо влияния извне.

Только таким образом можно обеспечить, чтобы, с одной стороны, принимаемые решения были правильными по существу, а, с другой стороны, чтобы не подрывалось требуемое доверие к институтам власти.

Поэтому задача самих административных органов, а не только органов уголовного преследования, состоит в том, чтобы всячески противодействовать злоупотреблениям служебным положением и в случае нарушений надлежащим образом их пресекать.

В этой связи решающую роль играет в Германии дисциплинарное производство.

Разграничение дисциплинарного производства и других производств:

Дисциплинарное производство – это, прежде всего, „внутреннее производство“ администрации. Иными словами, хотя речь тут тоже идет о юридических санкциях, но с уголовным производством – проводимым органами уголовного преследования – эти санкции непосредственно не связаны.

Собственно говоря, дисциплинарное производство является институтом государственного работодателя, задача которого – воздействовать на своих должностных лиц. В конечном счете, возникает параллель с применением средств трудового права, которыми пользуется работодатель в условиях свободной экономики, только здесь играют свою роль особенности публичного должностного права.

Служебные инстанции – в лице прямого начальства – контролируют поведение должностных лиц в соответствии со своими правилами, а именно в рамках формального производства.

Разграничить от этого следует обыкновенный служебный контроль. Он позволяет прямому начальнику в любое время – также и за рамками формального производства – реагировать на поведение чиновника, даже если он не нарушил свои обязанности. Такая реакция допустима всегда, например, путем проведения разъяснительной беседы, предупреждений или простых замечаний. Этот инструментарий предметом доклада не является.

Дисциплинарное производство строго разграничивается также от уголовного производства или производства расследования.

Иными словами, определенное поведение может подлежать административной ответственности, не имеющей уголовно-правового значения.

В качестве примера можно сослаться на умышленные нарушения режима назначенного времени или на нарушения обязанности сохранения тайны, не касаясь уголовно-правового запрета на разглашение сведений, составляющих государственную тайну.

В той же мере поведение, имеющее важное уголовно-правовое значение, в административно-правовом смысле значения может не иметь. Это относится, в частности, к мелким процедурным нарушениям, совершаемым за рамками внутреннего распорядка.

Впрочем, между этими двумя производствами вполне может существовать взаимосвязь, о которой сейчас пойдет речь.

Значение производства по предотвращению злоупотреблений служебным положением

Судя по опыту инстанций, занимающихся личными делами персонала, устрашающее воздействие дисциплинарного производства нередко гораздо сильнее, нежели воздействие уголовно-правовых санкций.

Если, скажем, кассира уголовно преследуют за мошенничество на службе в незначительных размерах, то ему, как правило, следует рассчитывать на небольшой денежный штраф. Но если это мошенничество одновременно является нарушением служебного долга, из чего следует исходить, то последствия для него будут значительно хуже. Дисциплинарное производство затронет его не только самими санкциями, но и отразится на всей его дальнейшей служебной карьере и, прежде всего, на его репутации. Поэтому при определенных правонарушениях страх перед дисциплинарным производством бывает значительно сильнее, чем перед уголовным производством, тем более что последнее нетрудно сохранить в тайне, в то время как дисциплинарное нарушение имеет более широкий резонанс.

Дисциплинарное производство имеет особое значение еще и потому, что оно всегда рассматривается в контексте обязанности служебного начальства материально заботиться о подчиненных.

Принцип заботы о подчиненных доминирует в Германии. Иными словами, служебное начальство в определенных служебных рамках обязано отвечать за своих чиновников.

Если чиновник замечен, к примеру, в употреблении спиртных напитков в служебное время, это может повлечь за собой дисциплинарное взыскание. Одновременно же служебное начальство обязано заботиться о своем чиновнике. И оно обязано выяснить, не нуждается ли сотрудник в какой-либо помощи. Требуется провести с ним беседу о необходимости лечения, при известных обстоятельствах желательно провести медицинское освидетельствование. Карательные производства таких сопроводительных мер не знают.

Ввиду особых, доверительных отношений между служебным начальством и государственным служащим дисциплинарное право требует большой тактичности. Это тем более действует в тех случаях, когда чиновника назначают пожизненно, что, например, регулярно практикуется в государствах с развитым чиновничеством.

Изменения в дисциплинарном праве в историческом контексте

Современным мерилом контроля в рамках дисциплинарного производства остается поведение чиновника и судьи, а не их репутация в глазах населения, как было раньше. Главной целью является сохранение дееспособности администрации.

Прежде распространено было мнение, что чиновник и судья в целом должны вести себя безупречно (как на службе, так и во внеслужебное время).

Сегодня внеслужебное поведение повсеместно выносится за скобки. Чиновник и судья больше не должны подвергаться контролю во всех сферах своей жизни. Акцент однозначно сместился в сторону поведения на службе.

Прежнее понятие общей „репутации чиновничества“ уже не имеет выдающегося значения.

Поэтому поведение во внеслужебное время только тогда может обратить на себя должное внимание, если оно подрывает доверие к институту власти, то есть в случае тяжких уголовных преступлений чиновника или других совершенно грубых нарушений. Иначе говоря, образ жизни чиновника принципиальной роли больше не играет.

В политическом и частном аспектах своего образа жизни он абсолютно свободен. Теперь от него не ожидают ни политической лояльности, ни образа жизни, который можно было бы назвать «обычным» или «общепринятым»: он не обязан никому служить примером «образцового характера».

Дисциплинарное производство не подлежит диспозиции политических партий. Поэтому служебное начальство и чиновник не заключают индивидуальных соглашений о своих правах и обязанностях. Дисциплинарное право как часть публичного права является суверенным правом. Изменения вправе производить только законодатель.

Краткий обзор структуры производства

По своему основному принципу производство делится первоначально на две части. Существует служебное дисциплинарное производство, а для контроля – судебное производство в административных судах.

Эти производства, в принципе, проводятся не параллельно, а одно после другого.

Впрочем, в исключительных случаях суд контролирует административное производство не вообще, он имеет первичную подсудность в тех случаях, когда речь идет о серьезных дисциплинарных наказаниях, как, например, об отстранении от должности. Подобные решения подлежат прерогативе судьи, так что производство тотчас же начинается в суде, после того как административный орган завершит свои расследования.

В конечном счете, производство всегда начинается административным органом и заканчивается там же при незначительных нарушениях. Контроль осуществляет суд.

При серьезных нарушениях дело сразу же передается в суд, действия которого контролирует более высокая инстанция.

Детали производства

„Злоупотребление служебным положением“

Главным понятием дисциплинарного производства является „Злоупотребление служебным положением“.

О злоупотреблении служебным положением речь всегда заходит в тех случаях, когда чиновник или судья нарушают свой служебный долг. Но это еще не значит, что, в конечном счете, дело дойдет до дисциплинарного наказания.

Поскольку обязанности судей в особой мере определяются принципом независимости, для них также действуют и особые правила (ср. с дальнейшим).

Таким образом, злоупотребление служебным положением объективно становится нарушением служебного долга, а субъективно – виновностью чиновника или судьи.

Когда имеет место объективное нарушение служебных обязанностей, в конечном счете, для каждого отдельного случая это обстоятельство не регулируется. Законодатель в большей мере старался ограничить круг обязанностей с учетом общих фактических обстоятельств дела.

Так, например, он нормирует „хорошее поведение“, согласно чему каждый чиновник должен вести себя в соответствии с законом, а именно так, как этого требуют уважение и доверие к его профессии. Как можно из этого заключить, формулировки звучат достаточно расплывчато, что существенно затрудняет их применение. Дело в том, что в самом чиновничестве, разумеется, существует немало специфических профессий, и конкретное регулирование обязанностей для каждой из них вряд ли возможно. Специального дисциплинарного права для каждой отдельной профессии представителей чиновничества не существует, дисциплинарное право должно охватывать сразу все сферы деятельности чиновников.

Поэтому сформировалось некое подобие прецедентного права (case law). Суды на протяжении многих лет пытались описывать, что является нарушением служебных обязанностей, а что – нет.

Рамками закона определены различия между внеслужебным и служебным неправильным поведением. При внеслужебном поведении предпосылкой для дисциплинарного наказания должно быть грубое нарушение служебного долга, имеющее особое значение для профессиональной деятельности и для доверия к профессии государственного служащего. Должна существовать прямая объективная связь со служебными задачами. Можно привести такие примеры:

- особо тяжкие уголовные преступления;

незначительные нарушения, когда потерпевшим является само государство (уклонение от уплаты налогов, мошенничество в рамках диспансеризации больных);
мошенничество кассира;
угроза причинения вреда несовершеннолетним учителями;
нарушения закона чиновниками полиции.

При внутренних служебных нарушениях порог дисциплинарных наказаний довольно низок. В принципе, достаточно чиновнику сесть за руль в нетрезвом состоянии во время служебной поездки, чтобы заработать дисциплинарное наказание, в то время как поездка чиновника в таком же состоянии в личных целях была бы недостаточным основанием для наказания.

Частного найма нелегальной рабочей силы чиновником государственного строительного ведомства тоже достаточно, например, чтобы подвергнуть его дисциплинарному наказанию, но этого отнюдь недостаточно, если должностные обязанности чиновника к строительным подрядам никакого отношения не имеют.

Незначительные административные правонарушения и обычные ошибки на службе

Подобные правонарушения – даже если они представляют собой служебные правонарушения – в принципе, не приводят к дисциплинарному производству.

Примерами незначительных административных правонарушений являются:

однократное опоздание на работу;
однократное и несерьезное нарушение графика работы;
попытки вступить в интимный контакт с лицом другого пола, если они не граничат с сексуальным домогательством.

Ошибок по работе также не всегда удается избежать и потому они, как правило, не учитываются. Сюда же относятся обычные неправильные служебные решения, принимаемые повсюду от случая к случаю. Не относятся сюда и случаи длительного и сознательного уклонения от служебных указаний или предписаний, которые опять-таки могли бы стать существенными с точки зрения дисциплинарного права.

Типичные и проблематичные на практике группы дел

Долги / долговая яма

Долги принципиально не приводят чиновника или судью к дисциплинарному производству. Иными словами, разумеется, и чиновник имеет право делать в долги и оказываться в состоянии задолженности.

Грань переходится, когда чиновник по собственному легкомыслию оказывается в долговой яме и на грани полного финансового краха. Поведение, которое приводит к такому состоянию, может стать предметом нарушения служебного долга. В подобных случаях чиновник становится уязвимым и перестает быть свободным от вынужденных действий. По дисциплинарному праву такое поведение может наказываться.

Дорожно-транспортные нарушения

Нарушения общественного порядка, в принципе, не являются дисциплинарными правонарушениями, даже если они были совершены на служебном посту. В виде исключения дело может обстоять иначе только в том случае, если такие нарушения совершаются многократно.

Нетрезвое состояние при участии в дорожно-транспортном движении во внеслужебное время, как правило, не приводит к дисциплинарным мерам, если чиновник как должностное лицо не управлял в это время транспортным средством. Но управление транспортным средством в нетрезвом состоянии при выполнении служебных обязанностей принципиально ведет к дисциплинарному наказанию. Причем, независимо от того, входило управление транспортным средством в прямые обязанности чиновника или нет.

Взяточничество / получение личной выгоды

При уголовных делах, связанных с взяточничеством или с получением личной выгоды в результате злоупотребления доверием, для государственного служащего речь идет о том, что при совершении подобных уголовных деяний всегда появляется причина, связанная с характером его работы. Это совершенно однозначно приводит к злоупотреблению служебным положением, даже в случае получения незначительных подарков. Отсюда необходимость строгого соблюдения принципа, что получение любых подарков запрещено.

Нарушением является не только получение, но и вымогательство подарков или понуждение к обещанию вознаграждения за услугу. Достаточно уже, если даритель или чиновник каким-то образом в своем деловом общении будут руководствоваться условием поднесения подарков.

При этом должна существовать определенная и неоднократная связь с конкретной служебной деятельностью, то есть, запрещено любое получение взятки на службе, даже если оно не имеет привязки к конкретному служебному действию. Это относится и к денежным выплатам третьим лицам: таким, как друзья или родственники.

Достаточно уже одного впечатления, что получение подарков может находиться в какой-либо связи с выполнением служебных обязанностей. Так, например, в адвокатских конторах перед Рождеством запрещается принимать от клиентов сладости или рекламные сувениры, даже если они, действительно, никак не влияют на служебные действия.

Политическая деятельность

Действует принцип, что чиновник обязан не заниматься активно политикой, что вытекает из долга государства соблюдать нейтралитет.

Во внеслужебное время чиновник едва ли подлежит каким-либо ограничениям, если только он не пытается использовать свое служебное место в политических целях, преследуя личные интересы. Но также и во внеслужебное время он не может полностью оставаться политически нейтральным, будучи обязан лишь сдерживать свои политические привязанности, о чем уже говорилось. Так, например, он должен не допускать организации предвыборных мероприятий у себя на службе.

Конкретный ход производства:

Если у начальника по службе возникает подозрение в возникновении служебных правонарушений со стороны чиновника, он действует следующим образом:

Сначала он должен формально начать дисциплинарное производство.

Он приступает к выполнению этой задачи, сформулировав и отдав соответствующее распоряжение. Но это распоряжение не остается лежать в личном деле, оно реализуется в особой процедуре, которая осуществляется, не будучи строго привязана к личному делу.

Если уже с самого начала производства хорошо известно, что невозможно принять какие-либо меры – поскольку, например, речь идет о незначительном нарушении, - то дело заканчивается, не будучи возбуждено.

В качестве следующего шага чиновник должен быть предупрежден о возбуждении дела.

После этого чиновник вправе высказаться по данному делу и поручить своему адвокату представлять его интересы.

Административный орган обязан после этого всесторонне изучить обстоятельства дела. Он вправе анализировать письменные документы, опрашивать свидетелей, а также назначить дознавателя, который проведет эту работу.

После этого результаты следствия излагаются в заключительном отчете. По завершении этой процедуры чиновник получает возможность высказать свою точку зрения в рамках заключительного слушания.

Затем администрация либо прекращает производство, либо принимает дисциплинарные меры.

Чиновник, разумеется, вправе обратиться в административный суд и в судебном порядке обжаловать принятые против него меры.

В целом, могут быть приняты во внимание следующие меры:

замечание: официальное порицание, которое заносится в личное дело;
денежный штраф;
понижение в зарплате на определенный срок (до 1/5 оклада на срок до трех лет);
изменение категории зарплаты с понижением до более низкого разряда тарифной сетки;
лишение прав и обязанностей чиновника.

Какие меры будут приняты, зависит от обстоятельств каждого конкретного дела.

Так же, как и в уголовном производстве, учитываются все отягчающие и смягчающие обстоятельства. При этом речь идет о таких аспектах, как последствия допущенных нарушений для административного органа и для самого чиновника. Все дело в тяжести проступка, в степени вины чиновника: не совершал ли он подобных нарушений в прошлом и т.п. При сокращении зарплаты и денежном штрафе учитывается также материальное положение чиновника.

Подведомственность и подсудность. Административные органы и суд

Административный орган при определенных обстоятельствах вправе проводить дисциплинарное производство самостоятельно. Но прежде чем дело дойдет до судебного контроля, вышестоящий административный орган (например, министерство) вправе проконтролировать и изменить уже принятые меры. Если принимается решение вынести замечание, сократить зарплату чиновнику или оштрафовать его, первичные полномочия сохраняются за административным органом. У чиновника же остается возможность обжаловать решение через административный суд.

Если государственный орган, в качестве более жесткой меры, собирается перевести чиновника в другую, более низкую категорию зарплаты или отстранить его от должности, то он должен еще до принятия мер в свою очередь обратиться в административный суд (так называемая дисциплинарная жалоба), и решение об этих мерах будет принято судом в собственной подсудности. Чиновник опять-таки вправе обжаловать такое решение в вышестоящем суде.

Если государственный орган устанавливает факт служебного правонарушения, но, тем не менее, дисциплинарное наказание не становится предметом обсуждения, он вправе отказаться от дальнейших шагов. В таких случаях высказывается порицание, и правонарушение фиксируется формально, без каких-либо дальнейших последствий для чиновника.

Последствия дисциплинарных мер

Если дисциплинарная мера не подлежит обжалованию и вступает в законную силу, она остается занесенной в личное дело в качестве особого примечания, хотя лишь на определенный срок. Чиновник по истечении конкретного времени должен получить шанс ходатайствовать об отмене санкций. Тогда после истечения этого срока принятая против чиновника мера больше не может применяться, также в случае дальнейших решений о его повышении по службе. При вынесении замечания оно погашается через 2 года, при сокращении зарплаты и при денежном штрафе срок погашения составляет 3 года, а при понижении категории зарплаты - 7 лет. При увольнении со службы санкция может учитываться длительно, например, в том случае, если чиновник после увольнения вновь поступает на работу в другое учреждение.

Во всех остальных случаях по истечении названных сроков дело уничтожается, и все записи погашаются.

Прямая зависимость между дисциплинарным производством и уголовным производством

Как уже упоминалось вначале, оба производства, в принципе, независимы друг от друга. Однако существуют следующие виды прямой зависимости:

При параллельно осуществляемых следственных и уголовных производствах административный орган вправе прекратить дисциплинарное производство, чтобы дождаться результата. Кроме того, реально установленные в ходе уголовного производства обстоятельства дела являются для дисциплинарного производства обязательными. Такая зависимость существует и в отношении административного суда. Если, к примеру, в ходе уголовного производства будет с законной силой установлено, что чиновник совершил определенное деяние, то дисциплинарное производство, которое продолжается сразу же после прекращения уголовного производства, не может предположить, что чиновник не совершал деяния.

В конце концов, оно автоматически привело бы к его увольнению после вступления в законную силу приговора о лишении свободы более чем на один год. Для чиновника это напрямую вытекает из правил, установленных для чиновников и судей, а не из дисциплинарного права.

Особенности дисциплинарного производства против судей

При производстве против судей действуют некоторые особенности хотя бы в силу судейской независимости. В принципе же, общее дисциплинарное право действует – как уже упоминалось – соответственно также и для судей.

Судьи не подлежат служебному контролю, поэтому нарушения в данной области уже в силу этого немыслимы.

Они не подлежат также и никаким служебным указаниям, а потому немыслимы также и наказания за нарушение указаний.

Судей нельзя уволить, поэтому каждое их решение по конкретному делу (за исключением неправосудного приговора) подлежит контролю только со стороны правовой инстанции. Исключение составляет только состав преступления неправосудного приговора.

Таким образом, в качестве нарушений остаются только нарушения уголовного права в ограниченной степени, кроме того в любом случае судьям угрожают дисциплинарные меры вследствие неправомерно затягиваемого процесса рассмотрения дела. Судья принципиально не подлежит никакому соблюдению сроков, в течение которых он должен закрыть производство. Однако если он полностью или преимущественно прекращает работу, может встать вопрос о дисциплинарном взыскании.

Сам государственный орган вправе только высказать замечание.

Все остальные меры – для судей дополнительно предусматривается перевод на другую судейскую должность с той же зарплатой – могут быть приняты только Дисциплинарным судом для судей. Речь идет об особом суде, который был создан специально для принятия решений о дисциплинарных мерах против судей… Принцип независимости должен быть сохранен, то есть, меры против судей ввиду ошибочного решения должны быть приняты независимым органом, а не государственным учреждением. Правда, государственные органы имеют большие возможности влиять на судейскую деятельность.

Дисциплинарный суд для судей укомплектован самими судьями. Он состоит из председателя, одного постоянного и одного непостоянного члена.

Дисциплинарные производства проводятся относительно редко. Для судей они являются абсолютным исключением.

В административных судах они составляют в целом менее 1 % всех производств. (Источник: «Федеральный статистический вестник», 2010 г.)

Blog

Судья Земельного Верховного суда Земельный Верховный суд Ольденбурга Основы дисциплинарного права доклад

Содержание