Geum.ru

Практика Реализации полномочий, представленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях

Вид материалаКодекс

Содержание


34 административных расследования, по их результатам: - составлено 27
51 протокол об административном правонарушении. По сравнению с 2010 годом (возбуждено 34 дела об АП) увеличение составило 33,3%.
25 дел возбуждены по непосредственно обнаруженным признакам события АП в судебных актах (заседаниях ; - 20
6 дел по фактам, изложенным в обращениях. То есть, 88
При непосредственном обнаружении на собраниях кредиторов основными выявляемыми нарушения являются
Кроме того, дела об административных правонарушениях возбуждались по фактам неисполнения обязанностей арбитражных управляющих по
1 определение об отказе в возбуждении дел об АП не выносились. По сравнению с предыдущим годом (24
При непосредственном обнаружении
Из необходимости надлежащего уведомления как следствие вытекают проблемы соблюдения сроков административного расследования и сос
Подобный материал:


Практика

Реализации полномочий, представленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях


Краткие обозначения:

*Закон о банкротстве – Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»;

*КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

*СРО АУ – саморегулируемая организация арбитражных управляющих;

*НБ – процедура наблюдения;

*КП – конкурсное производство;

*ВУ – временный управляющий;

*КУ – конкурсный управляющий;


Арбитражный управляющий в силу своего статуса осуществляет публичную функцию. Это выражается в способе назначения на процедуру банкротства – арбитражный управляющий утверждается арбитражным судом, в полномочиях, осуществляемых на процедурах банкротства – в процедуре НБ арбитражный управляющий является сторонним лицом, призванным оценить возможность восстановления платежеспособности организации, отвечающей признакам банкрота, в период КП арбитражный управляющий становится руководителем должника со всеми полномочиями.

Государственным органам не предоставлены полномочия по проведению проверок деятельности арбитражного управляющего.

Контроль, осуществляемый СРО АУ недостаточно эффективен.

В этой связи особую актуальность приобретает возможность привлечения арбитражных управляющих за неисполнение ими возложенных на них обязанностей к административной ответственности.

Основной целью административной ответственности является охрана административного правопорядка, а в качестве дополнительных целей служат предупреждение (предотвращение) новых административных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (частная и общая превенция) и формирование у них законопослушных установок поведения.

Часть 3 ст. 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за неисполнение арбитражным управляющим или руководителем временной администрации кредитной организации обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния.

Санкция данной статьи предусматривает наказание для арбитражного управляющего в виде административного штрафа в размере от 2 тыс. 500 руб. до 5 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от шести месяцев до трех лет.

Общие обязанности арбитражного управляющего установлены статьей 20.3 Закона о банкротстве.

Дополнительные обязанности на арбитражных управляющих возлагаются Федеральным законом в каждой из процедур банкротства.

Так, в наблюдении обязанности временного управляющего регламентированы ст. 67 Закона о банкротстве.

Специальные обязанности административного управляющего в ходе финансового оздоровления установлены в ст. 83 Закона о банкротстве.

Обязанности внешнего управляющего установлены в гл. VI Закона о банкротстве.

Кроме того, ст. 117 и 118 Закона о банкротстве четко регламентируют обязанности внешнего управляющего по срокам представления на рассмотрение собрания кредиторов отчета.

Дополнительные обязанности внешнего управляющего при завершении процедуры банкротства установлены ст. 123 Закона о банкротстве.

Специальные обязанности конкурсного управляющего установлены гл. VII Закона о банкротстве.

Суд разъяснил, что положения ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ носят бланкетный характер, вследствие чего привлечение к ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ возможно лишь при установлении нарушений положений ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"i. Также, суд разъяснил, что нарушения, установленные законодательством о несостоятельности (банкротстве), при привлечении предпринимателя (арбитражного управляющего) к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ оцениваются арбитражным судом как в отдельности, так и в совокупности, но в любом случае все нарушения ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) образуют один состав - ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, объективную сторону данного состава составляет нарушение требований законодательства о несостоятельности (банкротстве)ii.

Кроме того, судебная практика указывает на необходимость установления причинно-следственной связи между действиями (бездействием) арбитражного управляющего и невыполнением процедур банкротства. Так, разъяснил, что условием привлечения временного управляющего к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, является доказанность следующих обстоятельств: фактов невыполнения временным управляющим правил, применяемых в период наблюдения, предусмотренных законом; факта совершения им противоправных действий по невыполнению указанных правил; виновность в совершении этих действий (бездействия); наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) временного управляющего и невыполнением процедур банкротстваiii.

Следует отметить, что дела об АП в отношении арбитражных управляющих возбуждаются при наличии достаточных данных, указывающих на событие АП, содержащихся во внешней информации (судебные акты, уведомления о проведении собраний кредиторов).

Так, за 2011 проведено 34 административных расследования, по их результатам:

- составлено 27 протоколов об административных правонарушениях;

- вынесено 10 постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях;

По протокольной форме составлено 24 протокола об административных правонарушениях;

Вынесено 1 Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

Всего составлен 51 протокол об административном правонарушении. По сравнению с 2010 годом (возбуждено 34 дела об АП) увеличение составило 33,3%.

Из 51 возбужденных дел об АП:

- 25 дел возбуждены по непосредственно обнаруженным признакам события АП в судебных актах (заседаниях ;

- 20 дел возбуждены по непосредственно обнаруженным признакам события АП при реализации функции по участию органа по контролю и надзору в собраниях кредиторов;

- 6 дел по фактам, изложенным в обращениях.

То есть, 88% дел об АП составляют дела, возбужденные в ходе реализации функции Управления по участию в собраниях кредиторов и судебных процессах.

В связи с увеличением возбуждения дел об АП при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на событие АП, характер выявляемых правонарушений изменился.

Так, 2011 году дела возбуждались по следующим фактам:

При непосредственном обнаружении на собраниях кредиторов основными выявляемыми нарушения являются:

- невключение в уведомления о проведении собраний кредиторов всех сведений, предусмотренных законом.

- неуведомление должника, кредиторов, органа по контролю и надзору о проведении собраний кредиторов;


При реализации функций органа по контролю и надзору по участию в арбитражном процессе по делу о банкротстве выявлены следующие нарушения:

- непредставление арбитражному суду по его требованию всех сведений, касающихся конкурсного производства;

- непредставление собранию кредиторов отчета конкурсного управляющего о своей деятельности (из судебных актов);

Кроме того, дела об административных правонарушениях возбуждались по фактам неисполнения обязанностей арбитражных управляющих по:

- осуществлению полномочий арбитражного управляющего по ведению реестра требований кредиторов лично;

- соблюдению правил продажи имущества должника (из судебных актов);

- принятию мер, направленных на поиск, выявление и возврат имущества должника (из судебных актов);

- проведению собраний кредиторов лично;

- использованию только одного счета должника;

Понятие административная практика включает также принятие решений об отказе в возбуждении дел об АП и прекращении производства по делу об АП в случае проведения административного расследования.

В 2011 году вынесено 1 определение об отказе в возбуждении дел об АП не выносились. По сравнению с предыдущим годом (24 определения) сокращение составило 95%.

Данный факт обусловлен, тем, что в 2010 году Определения выносились по обращениям уполномоченного органа. В связи с исключением из поводов к возбуждению дел об АП сообщений уполномоченного органа вынесение Определений об отказе в возбуждении дел об АП по ненадлежащим поводам не предусмотрено.

Вместе с тем, должностными лицами за указанный период вынесено 10 постановлений о прекращении производства по делу об АП по результатам административного расследования. По сравнению с 2010 годом (7 постановлений) увеличение составило 30%.

В отличие от возбуждения дел об АП по внутренней информации, получаемой по результатам контрольных мероприятий (например, валютный, земельный, таможенный контроль и т.д.) возбуждение дел об АП по внешней информации представляет определенные трудности.

Во-первых, это ограниченность поводов к возбуждению дел об АП (непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов).

Во-вторых, жесткие требования к информации, содержащей достаточные данные, указывающие на наличие события АП. Ввиду того, что отношения государственных органов и лиц являются публичными правоотношениями, обязанность доказывания обстоятельств дела лежит именно на административном органе. Таким образом, материал практически должен содержать не только сообщение о правонарушении, но всю доказательственную базу по делу. С учетом специфики дел об АП, совершаемых арбитражными управляющими, таким объемом информации субъекты обращений не обладают.

При непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на событие АП, также отсутствуют какие либо данные, подтверждающие состав АП и тем более данные подтверждающие причинно-следственную связь между действием (бездействием) арбитражного управляющего и неисполнением им своих обязанностей.

Недостаток доказательств возможно восполнить при производстве административного расследования.

Административное расследование - факультативная стадия производства по административным делам, которая проводится лишь после установления события административного правонарушения и только тогда, когда информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу, недостаточно.

Административное расследование определено как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местностиiv.

При анализе административной практики Управления нельзя не отметить, что в области административно-правовой охраны в сфере несостоятельности (банкротства) сохраняются негативные тенденции к совершению правонарушений в указанной сфере со стороны арбитражных управляющих, деятельность которых фактически должна быть направлена на управление делами должника и "спасение" от банкротства, в определенной мере обусловленные пробелами законодательства, недостаточно точным и корректным регулированием указанной сферы.

В настоящее время определенную трудность представляет обеспечение Управлением надлежащего уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, о дате, месте и времени составления протокола об АП.

Понятие "надлежащее извещение" не конкретизировано в КоАП РФ указанием на определенные способы информирования лиц, привлекаемых к административной ответственности, о составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении, а также Кодексом не определен круг лиц, которым должны быть вручены такие извещения.

Оценочный характер этого понятия и его неоднозначное толкование определили, с одной стороны, формирование противоречивой практики судебных и административных органов в признании надлежащим или ненадлежащим извещения о составлении протокола и рассмотрении дела и, с другой стороны, создали широкие возможности злоупотребления процессуальными правами со стороны лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Так, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10), указано, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно, следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств) (п. 24.1).

При ведении административного расследования и извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени, в том числе и составления протокола об административном правонарушении, должностными лицами Управления учитывается позиция судов относительно того, что же признавать надлежащим извещением лица о совершении процессуальных действий.

Например, из судебной практики следует, что сходя из логического толкования ч.4.1. статьи 28.2 КоАП РФ административный орган должен обладать информацией о надлежащем извещении названных лиц на момент составления протоколаv.

Реализация подобных правил зачастую не оказывается серьезным препятствием для уклонения правонарушителей от ответственности. Должностные лица Управления сталкиваются с ситуациями, при которых лицо, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, отказывается получить уведомление лично, расписаться в получении заказного письма и т.д. Достаточно часто в силу отсутствия соответствующего лица в момент доставления уведомлений заказные письма, телеграммы вручаются иным лицам, проживающим по указанному адресу. Соответственно, лицо может сообщить о том, что повестка ему не вручалась, а суд при наличии иной подписи в извещении не расценивает это как надлежащее извещение.

Существующий порядок не всегда эффективен. При значительных затратах (материальных (в виде оплаты стоимости заказных писем, телеграмм и т.д.), организационных, эмоциональных и т.п.) он не гарантирует успешное решение задачи обеспечить надлежащее уведомление соответствующего лица и доказать факт такого уведомления.

Еще одним элементом надлежащего извещения является его заблаговременность, т.е. у лица или его защитника должно быть достаточно времени для подготовки своих возражений по делу об административном правонарушении. Так, лишение привлекаемого к административной ответственности лица возможности мотивированно возражать против выдвинутого в отношении его обвинения вследствие непредоставления такому лицу времени для подготовки своих объяснений и возражений по материалам административного дела является существенным нарушением процедуры составления протокола об АП.

Обеспечение заблаговременного уведомления с учетом необходимости подтверждения получения уведомления лицом (пробег почты, срок хранения корреспонденции и т.д.) значительно увеличивает временные затраты на производство по делу об АП.

В практике Управления основным вопросом надлежащего уведомления лица о дате, месте и времени составления протокола об АП является адрес, по которому такое уведомление должно быть направлено.

В КоАПе РФ не оговорено по какому адресу должно быть направлено уведомление. Как варианты для арбитражных управляющих это могли бы быть адреса саморегулируемых организаций, организаций-должников. Согласно Федеральному закону «О защите персональных данных» сведения о месте жительства могут быть получены в ФМС с согласия лица. Установленные адреса места жительства иным способом как правило вызывают сомнения о суда.

Из необходимости надлежащего уведомления как следствие вытекают проблемы соблюдения сроков административного расследования и составления протоколов об АП.

Исходя из судебной практики уведомление на составление протокола об АП должно быть направлено после того, как должностное лицо убедилось в наличии события и состава административного правонарушения. Такой подход как правило, приводит к пропуску сроков составления протоколов об АП.

Само по себе нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не исключает производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 КоАП Российской Федерации, тем не менее длительность и неоднократность уведомлений увеличивает сроки от обнаружения достаточных данных, указывающих на событие АП или фактического завершения административного расследования до составления протокола об АП.

Поскольку органом, рассматривающим дела об АП в отношении арбитражных управляющих является суд, административную практику Управления невозможно оценивать без анализа судебной практики по этим вопросам.

С этой целью специалистами отдела 1 раз в год проводится анализ всех судебных решений, принятых по заявлениям Управления.

В 2011 году сроки судебного рассмотрения дел об АП заметно увеличились. Для выяснения причин в решение данного оперативного совещания внесен пункт о проведении анализа судебных решений на предмет сроков судебного рассмотрения и установление причин, повлекших их увеличение.

Несовершенство правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях можно рассматривать в качестве одной из причин, препятствующей повышению эффективности деятельности административных органов. Производство по делам об административных правонарушениях урегулировано недостаточно полно, а некоторые его вопросы - схематично.

Решение данной проблемы возможно только на уровне внесения изменений и дополнений в законодательство.

Имеет смысл разделить требования по надлежащему уведомлению по принципу подведомственности. А именно, категории дел, по которым административный орган только составляет протокол об АП и направляет его на рассмотрение в суд и категории дел, которые административный орган рассматривает по существу.

Для категорий дел, по которым административным органом только составляется протокол об АП внести изменения в КоАП РФ в соответствии с которыми, лицо должно считаться уведомленным по истечении срока пересылки почтовой корреспонденции, независимо от того, проявило ли оно интерес к указанному письму или нет.


Начальник отдела С.А.Прокопьева



i Постановление тринадцатого арбитражного Апелляционного суда от 23.06.2009 по делу № А56-12789/2009;

ii Постановление восемнадцатого арбитражного Апелляционного суда от 17.03.2010 по делу № А07-25553/2009;


iii Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.10.2010 по делу № А33-10670/09;


iv Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. постановлений Пленума Верховного суда РФ от 25.05.2006 № 12, 11.11.2008 № 23, 10.06.2010 № 13);

v Постановление второго арбитражного Апелляционного суда от 28.07.2010 по делу № А29-3346/2010;