Geum.ru

История правового регулирования земельных отношений в россии

Вид материалаДокументы

Содержание


3.4. Земельный строй в России в годы советской власти
Подобный материал:
1   2   3   4   5

 

3.4. Земельный строй в России в годы советской власти


 

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Однако дело двигалось медленно, отставая от потребностей обстановки. Стремление учесть все мнения и все обдумать с крайней основательностью не только замедляло работы по подготовке реформы, но и ослабляло ее размах и энергию реформаторского творчества.

Соображения государственного характера о постепенности и законности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе России, задыхавшейся от земельной тесноты и тягот войны. Охваченное мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось, невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений.* Главком Юго-Западного фронта генерал Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., согласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению сроком до трех лет.

 

*Собрание узаконений. 1917. Ст. 498.

 

Несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные правонарушения в стране приобретали все больший размах. Например, в приказе министра продовольствия говорилось, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препятствующие землевладельцам в уборке полей и посевов, снимает с работ военнопленных, принуждает землевладельцев платить повышенную плату за сельхозработы; захватывает хлеба, покосы, инвентарь и т. п.*

 

*Там же. Ст. 1235.

 

«Подливали масла в огонь» политические партии, рвущиеся к власти, подстрекая население к самовольным захватам земли. Так, В.И. Ленин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учредительного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки,* т.е. к самовольному захвату земель.

 

*Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 24.С. 253.

 

Кризис в использовании земель России усугублялся последствиями первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на 1/5 сократились посевные площади,* поля зарастали бурьяном и чертополохом; несмотря на благоприятные климатические условия 1917 г., валовой урожай хлебов, по сравнению с 1913 г. сократился почти на 1/3. Основная часть урожая приходилась на помещичьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.

 

*Сельское хозяйство России в ХХ веке // Статистический сборник. 1917 г. С. 108-113.

 

В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа делегатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов.*

 

*Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов. 1917 г. 19-20 авг.

 

Ознакомившись с ними, В.И. Ленин решил положить их в основу первого земельного закона пролетарского государства.* Как известно, это было реализовано в знаменитом Декрете о земле,** получившем название ленинского.

 

*См.:Фофанов М.В. Как рождался Декрет о земле // Новый мир. 1960. № 4.

**СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

 

Основные положения Декрета сводились к отмене частной собственности на землю, обращению ее в народное достояние, приоритетному пользованию землей трудящимися, принудительному характеру земельных преобразований и т. п.

Декрет действовал в течение шести лет,* но положения его легли в основу советского законодательства, регулировавшего земельные отношения на протяжении всего периода строительства социализма в России.

 

*Там же. 1923. № 10. Ст. 123.

 

Реализация положений Декрета о земле на местах, в губерниях, уездах России была обеспечена заменой земельных комитетов,* посылкой эмиссаров,** созданием посевкомов*** и т.п.

 

*Инструкция о деятельности волостных земельных комитетов // СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 20.

**Инструкция эмиссарам, посылаемым в провинцию // Там же.

***Декреты Советской власти. Т. IV. М., 1968. С. 429-431.

 

Декрет о земле быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»,* Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью»** Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах»,*** Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».****

 

*Там же. 1918. № 25. Ст. 346.

**Там же. 1917. № 10. Ст. 154.

***Там же. 1918. № 42. Ст. 52.

****Там же. 1920. № 36. Ст. 171.

 

Одновременно с нормативно-правовыми актами, устанавливающими правовой статус земель и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренное изменение в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. правоотношений. Например, Положением о социалистическом землеустройстве* вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало введению монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приоритет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный порядок и т. п.

 

*Там же. 1919. № 4. Ст.43.

 

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле»*. Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне созданием Земельного кодекса РСФСР 1922 года** и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем – на союзном уровне принятием Общих начал землепользования и землеустройства.*** Впоследствии ход кодификации и изменений законов шел в обратном направлении: вначале кодификация осуществлялась на союзном уровне, а затем – на республиканском. Так, в 1968 году были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик,**** а в 1970 году на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР.*****

 

*Там же. 1922. № 4. Ст. 41.

**СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст.901.

***СЗ СССР. № 69. Ст. 642.

****Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

*****Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970.№ 28. Ст.581.

 

Правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку реализация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован интерес собственности, производители сельхозпродукции исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов правоотношений и т.п. Например, начиная с 1928 и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о мероприятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они принимались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.

С неменьшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства. Например, Общие начала землепользования и землеустройства, будучи разработанными, свыше года не утверждались, дебатировались положения проекта этого закона; Основы земельного законодательства разрабатывались с 1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т. д.

В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетного положения в земледелии крупного государственного хозяйства (совхоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства – колхозы – должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким образом, была бы национализирована земля у крестьян (Декрет о земле не предусматривал национализации крестьянской земли, в противном случае не удалось бы партии большевиков одержать победу в гражданской войне и Удержаться у власти).

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый период, характеризовалась следующими особенностями:

1) укреплением правового статуса госхозов (совхозов) – государственных сельскохозяйственных предприятий:

а) созданием условий для полного перехода к коммунистическому земледелию;

б) созданием и развитием культурно-агрономических центров;

2) организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» местным органам давалось право «раскулачивания» крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имущества и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны';

1СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.

3) наступлением на частный сектор земледелия. Например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды;

4) применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений. Так, постановлением СНК СССР от 21 июня 1945 г. «О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах» колхозникам (т. е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязывались требования по ведению земледелия; постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах «европейской части СССР» устанавливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с экономикой хозяйств;* постановлением Совета Министров СССР от 17 августа 1950 г. «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д.;

 

*Известия. 1948. 24 октября.

 

5) опорой на добросовестность людей без увязки с личным интересом в результатах производства. Лишь после провалов задуманного производились соответствующие корректировки в законодательстве. Например, в первом Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1930 г. не были в должной мере урегулированы вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т.п. Лишь в 1933 г. Наркомзем СССР издал постановление «О примерных нормах выработки в 1933 году» и «Об оценке в трудоднях различных сельскохозяйственных работ в колхозах»;*

 

*Там же. 1933. 1 марта.

 

6) приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь при наличии учета и контроля за мерами труда и мерами потребления. Как правило, методами проб и ошибок нарабатывались меры регулирования производственных и земельных отношений. Например, только начиная с урожая 1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпродукции колхозами стали устанавливаться с каждого га пашни, т.е. с учетом конкретных расчетов;* только с 1939 г. были разработаны мероприятия по соблюдению норм приусадебных участков и охраны их от разбазаривания;** с 1939 г. введен обязательный минимум трудового участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т. д.;

 

*Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 7 апреля 1940 г. «Изменения в политике заготовок и закупок сельскохозяйственных продуктов» // СП СССР. 1940. № 9. Ст. 235.

**Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» //СП СССР. 1939. №34. Ст. 235.

 

7) резким несоответствием между интенсивностью государственных мероприятий (подчас расточительных) по регулированию землепользования и малоэффективными результатами сельхозпроизводства. Это вынудило сменить тактику государственного управления сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов и совхозов стали доводиться планы (играющие роль закона, обязательные к исполнению) лишь по объему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Планирование же сельхозпроизводства (определение структуры посевных площадей, технологии производства и т. п.) было отнесено на усмотрение самих сельхоз-предприятий;*

 

*См.: Решение партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 4. М. 1968. С. 192.

 

8) консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земельных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 60–80-е годы были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, обязывающие неуклонно исполнять постановление от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики планирования сельского хозяйства», требующие привлекать к ответственности виновных в нарушении этого постановления должностных лиц. Однако положение не улучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не предусмотренные законом плановые задания.

То, что бюрократизм будет важнейшим препятствием и сыграет для административно-командной системы роковую роль, предвидел в последние годы жизни и создатель социалистического государства. В записке наркому финансов В.И. Ленин написал: «Вся работа всех хозорганов у нас страдает бюрократизмом. Коммунисты стали бюрократами. Если что нас погубит, то – это»;

9) порочностью всей системы социалистических отношений, что доказал провал крупных реформ 1953 г., 1965 г., Продовольственной программы 1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов повышения производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного подряда и арендного подряда натолкнулось на такие организационные трудности, что удалось устоять лишь некоторым подрядным коллективам. Потребовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизация общества.

Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки.

Свыше 70 лет социалистического строительства в России доказали необходимость и профессивность товарно-денежных отношений и опасность их ущемления.

Возврат рыночных отношений в землепользование начался с 1987 года, когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарно-денежных отношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися за годы советской власти консервативными традициями. Кроме того, структуры союзного (Союза ССР) уровня долгое время не давали России обрести надлежащий суверенный статус.

Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 году с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.