Приклади бюджетних політик

Приклади бюджетних політик


. Впродовж 1994-1996 років Верховною Радою прийняті або затверджені:

—Регламент роботи Верховної Ради. Ним унормована процедура проходження проекту бюджету і звітів щодо його виконання через Верховну Раду.

— Нова редакція закону "Про бюджетну систему України".

— Положення про порядок оформлення проекту закону про бюджет.

— Нова структура бюджетної класифікації.

— Закон "Про Рахункову палату Верховної Ради України". Нарешті, 28 червня 1996 року прийнята нова Конституція України, в частині четвертій 85-ї статті якої визначені бюджетні повноваження парламенту.

Спираючись на ці нормативні акти, більшість з яких вже застосовується в повсякденній парламентській практиці, Верховна Рада, разом з головним своїм візаві — урядом, поступово і невпинно піднімається на якісно новий рівень взаємовідносин в такій вирішальній сфері державного життя, якою є сфера бюджетного процесу

Исключительная гибкость – вот характерная черта немецкой бюджетной политики. Именно эта гибкость позволяет и противостоять спаду общей деловой активности. Ведь если этот спад начинает приобретать значительные масштабы, правительство имеет право принимать решения о дополнительных расходах в течение текущего финансового года. Причем, в данном случае вообще не надо обращаться к длительной процедуре разработки дополнительного бюджета.

Дело в том, что правительством заранее готовятся соответствующие экономические программы, одобряемые парламентом. В соответствии с такими программами Министерство финансов может получать кредиты в сумме до 5 млрд. марок сверх общей суммы средств, ассигнованным бюджетом. Кроме того, в период значительного спада общей деловой активности возможно существенное сокращение ставок налогов.

Если же имеет место ситуация противоположного порядка, т. е. интенсивный экономический рост, который, однако, может привести в дальнейшем к “перегреву” экономики, Министерство финансов может вообще блокировать отдельные виды расходов и взятие обязательств, которые способны привести к существенному росту государственных расходов в последующие годы

И последний момент: независимо от особенностей того или иного периода экономического развития, парламент ежеквартально должен получать от правительства информацию обо всех сколько-нибудь существенных отклонениях от бюджетного плана и обо всех избыточных и внебюджетных расходах.

в Великобритании.

Парламент, голосуя за выделение бюджетных ассигнований, делегирует исключительно министерству финансов полномочия санкционировать выплаты за счет этих ассигнований. Центральное финансовое ведомство страны, в свою очередь, делегирует полномочия министерствам относительно осуществления большинства текущих затрат. Что касается новых предложений и индивидуальных проектов министерств и ведомств, которые требуют расходов сверх утвержденных финансовых лимитов, то здесь в каждом отдельном случае требуется особое разрешение министерства финансов.

Подобный строго дифференцированный подход к текущим и новым затратам не мешало бы взять на вооружение и нам, поскольку в нашем бюджетном процессе не просматривается даже постановка указанной проблемы.

Что касается Соединенных Штатов Америки, то, прежде всего, необходимо отметить вот какое обстоятельство. В отличие от других развитых стран, полномочия, которые предоставляет бюджет государства, непосредственно не связаны с расходованием денежных средств. Вместо этого бюджет позволяет брать обязательства, которые и приводят к ближайшим или более отдаленным расходам. Речь идет о покрытии денежными средствами:

а) кратковременных обязательств по поводу выплаты зарплаты рабочим и служащим; б) договоров о предоставлении займов; в) договоров о купле земли, недвижимости и т. д.

Сами расходы на протяжении данного финансового года могут осуществляться по обязательствам, взятым как в предыдущие годы, так и в текущем году. Отсюда средства для проведения государственных расходов поступают как за счет неизрасходованных остатков предыдущих бюджетных полномочий, так и за счет бюджетных полномочий, предоставленных на текущий финансовый год.

Надо отметить, что подобная система обязательств создает преемственность в осуществлении ежегодных бюджетных расходов. Иначе говоря, обязательства “не теряются” в новом финансовом году (что, к сожалению, нередко бывает у нас в явной или полускрытой форме). Думаю, что к этому опыту надо присмотреться внимательнее, и в особенности, что касается разработки и реализации обязательств по выплате зарплаты, предоставлению и возвращению займов и ссуд из госбюджета. Ведь соответствующее обязательство того или иного министерства или ведомства можно откорректировать в нужную для госбюджета сторону еще на этапе принятия обязательства. Здесь вполне реальной является возможность экономии государственных средств, их целевого и эффективного использования. Но ведь все это становится весьма проблематичным в нашем случае, когда бюджетные ассигнования на нужды министерств и ведомств нередко являются результатом “под рной” борьбы и перетягивания бюджетного “одеяла”. О каких объективных обязательствах может идти речь в данном случае?


Одним словом, с “кондачка” (как нередко, к сожалению, бывает у нас) планировать расходование, а тем более переброску бюджетных средств никто не позволит – на страже интересов налогоплательщика стоит высшая законодательная власть страны.

Но вот что интересно: после распределения утвержденных бюджетных полномочий между министерствами и ведомствами ответственность за дальнейший контроль в расходовании государственных средств ложиться в значительной мере на сами министерства и ведомства, правда, при этом любой федеральный служащий может подвергнуться самым суровым юридическим санкциям за принятие больших обязательств, чем это позволяют суммы соответствующей бюджетной статьи или бюджетного счета.

К числу таких вопросов относятся следующие: общий объем средств, ко­торые федеральное правительство может расходовать в очередном финансо­вом году; степень обеспеченности необходимых расходов налоговыми поступ­лениями; перечень изменений, которые следует внести в законы о налогооб­ложении для обеспечения надлежащего уровня доходов; размер текущего бюджетного дефицита и объем средств, которые должно обеспечить прави­тельство, чтобы его покрыть; степень необходимости увеличения или сниже­ния федеральных расходов в зависимости от темпов экономического роста; степень необходимости увеличения или снижения налогов для того, чтобы снизить спрос в условиях инфляции; желательные изменения уровня феде­ральных расходов с тем, чтобы уменьшить негативное воздействие федераль­ных займов на уровень учетных ставок.

Если конгрессмен, к при­меру, желает увеличить новые бюджетные полномочия на оборону, то он может предложить такую целевую поправку. Однако в рамках этой поправки необходимо уменьшить расходы в одной или нескольких других областях, чтобы компенсировать это увеличение или же увеличить общий уровень новых бюджетных полномочий, что в свою очередь потребует увеличения или доходов, или размера дефицита в установленных максимальных суммах дефицитов за соответствующие финансовые годы.

Если конгресс, в случае крайней необходимости, решит выделить больше средств на какие-либо цели или уменьшить размеры налогообложения по сравнению с уровнем, намеченным бюджетной резолюцией, или превысить максимальные уровни дефицита, установленные законом, то он в принципе может это сделать, отменив или решив не применять собственные правила, хотя для того чтобы принять некоторые исключения, потребуется не простое, а квалифицированное большинство голосов обеих палат. Однако бюджетные комитеты обычно находят способы заранее информировать конгрессменов о том, соответствуют ли их отдельные законопроекты общим положениям бюд­жетной резолюции. В соответствии с бюджетным графиком палата предста­вителей должна завершить работу над ежегодными законопроектами об об­щих ассигнованиях до 30 июня каждого года. За время, остающееся до начала нового финансового года, обе палаты раздельно рассматривают и принимают все эти законопроекты. Затем палата представителей и сенат должны достичь по ним соглашение, полностью исключающее какие-либо разночтения.

Чтобы быть реалистичными, цифры в резо­люции должны быть основаны на точных макроэкономических данных, на­пример об уровне инфляции, безработице, процентных ставках, общем объеме федеральных расходов и поступлений. Они должны также базироваться на данных о финансировании различных конкретных программ. Как суммарные цифры по новым бюджетным полномочиям, расходам и кредиту, так и рас­пределение этих показателей в функциональных категориях должны рассчитываться на основе информации об уровнях реальных расходов по отдельным программам, которая не всегда бывает доступна в срок.

Для того чтобы какой-либо сенатор мог предло­жить поправку к резолюции по бюджету, которая бы увеличила ассигнования на здравоохранение на 1 млрд. долл., ему приходится подробно объяснять, какая программа по здравоохранению с его точки зрения должна быть рас­ширена и какая, к примеру транспортная программа, будет в результате урезана. Острые дебаты в палате представителей и сенате по бюджетным резолюциям фокусируются не только на проблемах финансовой политики и бюджетных приоритетов. Такие обсуждения могут проходить по относительно небольшим суммам и по отдельным видам федеральной деятельности задолго до того, как комитеты по ассигнованиям дадут окончательные рекомендации по этим вопросам.

В некоторых предложениях содержались еще более радикальные идеи о существенном пересмотре процесса санкционирования и выделения феде­ральных ассигнований. Например, были предложены различные схемы двух­годичной системы санкционирования и выделения средств. Один из проектов дополнительных поправок предполагал, что конгресс будет вначале только санкционировать будущие расходы, причем не просто на последующий фи­нансовый год, а на второй предстоящий финансовый год, считая от текущего; после этого он должен переходить к выделению бюджетных полномочий по предшествующим санкциям на первый предстоящий финансовый год. Другой проект предусматривал, чтобы конгресс на протяжении каждой сессии утвер­ждал программу бюджетного санкционирования на предстоящий финансовый год одновременно с выделением бюджетных полномочий на цели, санкциони­рованные для финансирования в течение предыдущего года.

У всех этих проектов имеются сильные и слабые стороны. Например, возврат к многолетнему или постоянному санкционированию бюджета снизит количество возможностей оперативного пересмотра и внесения изменений в решения исполнительной власти. Автоматически продолжающаяся резолюция не может быть нейтральной по отношению к политическому процессу, так как она устанавливает такие уровни выделения средств, которые неизбежно встретят поддержку одних парламентариев и оппозицию других.

Поправки к закону "О бюджете США" 1987 г. и начала 90-х годов не толь­ко внесли изменения в требования и методы реализации закона, но и пере­смотрели весь бюджетный процесс для решения определенных целевых задач вне зависимости от того, достигаются ли эти цели через соглашения между конгрессом и президентом или выполняются путем приведения в действие механизма секвестирования. Сторонники проведенных законодательных изме­нений утверждают, что они абсолютно необходимы для достижения и устой­чивого поддержания стабильных параметров национального бюджета. Про­тивники этой системы, напротив, часто придерживаются того мнения, что действующий бюджетный закон представляет собой компромиссное созна­тельное отклонение от многих неотъемлемых конституционных бюджетных прав конгресса.

1 За рубежом

1.1.1 КОНГРЕСС США УТВЕРДИЛ ВЫДЕЛЕНИЕ МВФ $18 МЛРД. В 1999 ГОДУ


Вашингтон. Конгресс США утвердил выделение Международному валютному фонду (МВФ) $18 млрд. из бюджета в 1999 году.

В целом расходная часть бюджета США утверждена Конгрессом на 1999 год в объеме $500 млрд.

Помимо $18 млрд., которые планируется предоставить МВФ, в бюджете, в частности, предусмотрено $9 млрд. на предоставление налоговых льгот, $6,8 млрд. планируется выделить на нужды обороны, $6 млрд. составит экстренная помощь фермерам, пострадавшим от засухи, сообщает агентство Bloomberg.

В формировании американского федерального бюджета в той или иной мере участвуют почти все многочисленные структуры исполнительной, зако­нодательной и судебной ветвей государственной власти, у каждой из которых имеются свои, строго очерченные законом бюджетные функции.

Власть американского конгресса над расходованием федеральных средств проистекает из прямого конституционного запрета на изъятие каких-либо де­нег из государственного казначейства, специально не ассигнованных конгрес­сом на конкретно определенные цели.

Американский президент, будучи главой исполнительной власти, по закону - основное юри­дическое лицо, ответственное перед законодательной властью за разработку и исполнение федерального бюджета. С этой целью ему придано специальное Административно-бюджетное управление (АБУ), входящее в состав президентской администрации - Исполнительного управления при президенте США. Руководители министерств и ведомств, включая министерство финан­сов, отвечают перед конгрессом США только в пределах своих конституци­онных полномочий как лица, обосновывающие бюджетные ассигнования на деятельность этих министерств и ведомств в рамках бюджетного проекта администрации, представляемого конгрессу президентом.

Наибольшие изменения в законодательство о бюджетном процессе за последние десятилетия были внесены в 1974 г. законом "О контроле конгресса над бюджетом и замораживанием фондов", в 1985 г. - антидефицитным зако­ном Грэмма-Радмена-Холлингса (Gramm-Rudman-Hollings Anti-deficit Law; PL. 99-177) и последующими многочисленными частными поправками 1987 г. и 90-х годов.

Бюджетный проект президента обычно сопровождается большим объемом справочных статистических данных и документации. В последние годы конгресс стал контролировать общую величину допустимого потолка этого проекта. После рассмотрения содержания бюджетного проекта по существу конгресс ежегодно утверждает 13 отдельных тематических годовых финансо­вых законопроектов, каждый из которых принимается в одном из подкоми­тетов двух раздельных комитетов по ассигнованиям палаты представителей и сената.

Вместе с тем суммы, ассигнуемые на предстоящий финансовый год в рам­ках этих законопроектов, далеко не полностью определяют конкретный раз­мер средств, которые федеральное правительство будет реально расходовать в данном финансовом году. Причина заключается в использовании довольно сложной системы поэтапного выделения средств и осуществления жесткого федерального финансового контроля,

По закону американский конгресс в рамках федерального бюджета утвер­ждает не просто расходные денежные средства, а так называемые бюджет­ные полномочия¹. Федеральные бюджетные полномочия - это целевые права, которые предоставляются федеральному ведомству или министерству для расходования бюджетных средств. Когда федеральное ведомство решает вос­пользоваться своими бюджетными полномочиями (обычно оно это делает сра­зу, как только их удается получить, но бывают и задержки в их использо­вании), то оно принимает на себя конкретные обязательства расходовать бюд­жетные средства, т.е. берет на себя расходные обязательства исходя из имею­щихся бюджетных полномочий. Если бюджетные полномочия - это полномо­чия на расходы, то расходные обязательства - это прямые исполнительные поручения расходовать бюджетные средства. Однако реальные деньги затра­чиваются только тогда, когда исполнительные органы федерального прави­тельства оплачивают счета, например за приобретаемые товары или услуги²; до наступления этого момента денежные средства из федерального казначей­ства фактически не извлекаются, в финансовый оборот не поступают и не расходуются³.

Официально конгресс обычно утверждает бюджетные полномочия только на один финансовый год. Простое бюджетное полномочие, которое не было превращено в расходное обязательство к концу финансового года, автомати­чески заканчивается и уже не может быть реализовано оплатой. Однако в некоторых особых случаях, специально оговоренных в законе, иногда разре­шается превращать целевые бюджетные полномочия в обязательства в тече­ние двух или большего количества лет или даже в течение неопределенного времени. Такие бюджетные полномочия называют "двухгодичными", "трехго­дичными" или "бессрочными". Таким образом, к моменту начала нового фи­нансового года федеральные ведомства могут иметь некоторое количество бюджетных полномочий, которые еще не были превращены в расходные обязательства, но уже были ассигнованы конгрессом в прошлом году или ранее, дополнительно к бюджетным полномочиям, предоставленным в соот­ветствии с финансовыми законопроектами на прошлый финансовый год. Пос­тоянная текущая разница между бюджетными полномочиями и расходами -главная причина того, что общая сумма реальных годовых федеральных рас­ходов обычно оказывается не такой, как вся сумма полномочий, которые конгресс ассигнует каждый год.

Годовой дефицит федерального бюджета в США — это, в основном, разни­ца между поступлениями и расходами, т.е. различие между суммой денег, которую правительство получает от налогов и других источников, и той сум­мой, которую правительство фактически расходует. Соотношение между бюд­жетными полномочиями, утвержденными конгрессом, и текущими реальными расходами исполнительной власти непосредственно зависит от запланирован­ной скорости расходования ассигнований по каждой из позиций. Поэтому сокращение ассигнований какому-то отдельному ведомству на конкретный финансовый год может не привести к сокращению в расходах данного ведом­ства в течение этого финансового года. Например, сокращение годовых полно­мочий ассигнований на заработную плату в размере 1 млн. долл. в действи­тельности может сократить расходы в наступающем финансовом году в боль­шей мере, чем сокращение его годовых полномочий затрат на оборудование в размере 2 млн. долл., так как бюджетные полномочия на заработную плату наиболее вероятно будут полностью израсходованы в течение именно этого финансового года, что оказывается не всегда верно в отношении оборудования.

Посмотрим, что это означает для распределения расходов на оборону. Ес­ли конгресс соглашается с рекомендациями бюджетного проекта президента в том, что военно-морской флот должен приобрести новый крупный корабль, то он может ассигновать сумму средств в форме новых бюджетных полномочий, которая равна общей проектной стоимости корабля. После этого министерство обороны заключает контракт на постройку корабля, и указанное бюджетное полномочие превращается в федеральное расходное обязательство. Корабле­строительная компания при этом может получить некоторую сумму денег немедленно, но полностью оплата строительства обычно не производится до тех пор, пока не будет осуществлена окончательная достройка и поставка флоту завершенного корабля, на что требуется несколько лет. Соответственно, указанные расходные обязательства в рамках бюджетных полномочий минис­терства обороны оплачиваются не сразу, а постепенно. Если конгресс не одоб­рит бюджетное полномочие для приобретения нового военного корабля, то он может ассигновать такую общую сумму расходов на оборону в наступающем финансовом году, которая окажется существенно меньше рекомендованной президентом.

По закону в США существует особый официальный порядок изменения соотношения между бюджетными полномочиями и расходами, отраженный в процедуре "секвестирования" ("сокращения", или "исключения") дефицита. Эта процедура также известна среди специалистов как "бюджетная конфис­кация", поскольку при этом производится изъятие части бюджетных фондов. Закон требует "строго равномерных" процентных сокращений, включая и не превращенные в расходные обязательства балансы бюджетных ассигнований, выделенных конгрессом в предыдущие годы на конкретные оборонные ПРО­граммы, как в новых бюджетных поступлениях, так и в текущих расходах для всех федеральных программ и проектов, подвергаемых процессу "конфискации". Однако в реальной жизни соотношение между текущими расходами по прошлым обязательствам и отмененными новыми бюджетными поступлениями может различаться по конкретным программам в зависимости от практических темпов их расходования.

В последние годы конгресс часто не успевал полностью завершить приня­тие решений по всем целевым законопроектам об ассигнованиях до начала нового финансового года. В связи с этим конгресс принимал текущие "продле­вающие" резолюции, разрешающие ведомствам продолжать платить заработ­ную плату и выполнять свои программы до тех пор, пока их регулярный законопроект по ассигнованиям не становился законом. Резолюции такого рода обычно бывают краткосрочные, однако в некоторых случаях ведомства или министерства финансируются в подобном режиме "продления" в течение целого финансового года.

Интересно отметить, что в случае резкого противостояния различных политических группировок конгресса такая резолюция может быть временно заблокирована, что, в частности, автоматически прекращает выплату заработ­ной платы государственным федеральным служащим. Именно это произошло в 1995-1996 фин. гг. в ходе действий республиканской оппозиции: в результа­те блокирования "продлевающей" резолюции тысячи федеральных чиновни­ков оказались в вынужденных временных отпусках без оплаты содержания.

Необходимо учитывать, что на практике некоторые ассигнования являют­ся постоянными текущими ассигнованиями. Например, федеральное прави­тельство США в постоянно возрастающей сумме ежегодно выплачивает про­центы на государственный долг. Конгресс специально определил, что беспо­лезно ассигновывать средства на это отдельно каждый год: во-первых, пото­му, что указанные проценты необходимо выплачивать в любом случае и конгресс в принципе не может отказать в соответствующей сумме ассигнова­ний, не нарушая законов, и, во-вторых, из-за того, что на некоторые феде­ральные выплаты такого рода могут оказать влияние изменяемые текущие ставки процента, в отношении которых конгресс не имеет права контроля и в результате чего требуемая сумма для уплаты процентов не может быть заранее точно определена. Поэтому конгресс принял специальный закон, ко­торый разрешает выплачивать проценты на государственный долг из любых имеющихся бюджетных средств.

Правила палаты представителей устанавливают, что никакие положения законопроекта и никакие поправки к законопроекту не могут рассматриваться вообще, если они предназначены для цели или программы, которые еще не полностью утверждены по закону, за исключением определенных отдельных федеральных проектов, которые уже находятся в процессе реализации. Лю­бой член палаты представителей может поставить в палате вопрос о порядке и допустимости обсуждения, причем это может предупредить обсуждение не­санкционированных ассигнований, включая и те ассигнования, которые выхо­дят за рамки ранее выделенных полномочий.

Правила сената имеют менее ограничительный характер. Сенат может рассматривать неутвержденные ассигнования, если, например, соответствую­щие полномочия были предварительно обсуждены сенатом во время сессии конгресса, но еще не стали законом. Сенат может рассматривать неутвер­жденные средства и в тех случаях, когда они были дополнительно специально рекомендованы комитетом по ассигнованиям или тематическим комитетом се­ната для прохождения в составе законопроекта. Таким образом, сенат может, и на практике это происходит довольно часта, согласиться с ассигнованиями, которые не могли быть утверждены палатой представителей без отказа от своих правил или их явного частичного нарушения.

Правила палаты представителей и сената предусматривают еще одно весьма строгое общее ограничение на то, что может появиться в общем фи­нансовом законопроекте. Это так называемое "изменение законодательства". В правилах палаты представителей это положение формулируется следующим образом: "Никакое положение, изменяющее существующий закон, не может содержаться в каком-либо финансовом законопроекте" и "Никакая поправка к общему финансовому законопроекту не должна менять существующий закон".

Аналогичное процедурное правило сената гласит, что "комитет по ассигнова­ниям не должен представлять финансовый законопроект, который содержит поправки, предлагающие новое или общее законодательство", и что "ни одна поправка, предложенная другим сенатором и предлагающая общее законода­тельство, не может быть принята в каком-либо общем финансовом законопро­екте"⁴. Из этих правил имеется одно исключение, известное под названием "правило Холмена", применимое в тех случаях, когда новые положения одно­значно сокращают текущие расходы. Раздел 228 закона о федеральном бюд­жете США также позволяет отменять эти пункты с тем, чтобы санкциониро­вать общим финансовым законопроектом отмену ранее утвержденных ассиг­нований. Необходимо подчеркнуть, что, как и правила, запрещающие неут­вержденные ассигнования, этот запрет на "изменение законодательства" в об­щих финансовых законопроектах вводится в силу только в том случае, когда какой-либо член палаты представителей или сенатор сознательно берет на себя инициативу по его осуществлению.

В середине 90-х годов под мощным давлением правоконсервативных сил в США наметилась устойчивая тенденция к заметному сокращению дефицита федерального бюджета. В конце 1995 г. демократическая администрация Клинтона и руководимый республиканцами конгресс достигли принципиальной договоренности о необходимо­сти сбалансировать федеральный бюджет примерно к 2002 фин. г. Эта договорен­ность формально была отражена в проектах федерального бюджета США на 1997 и 1998 фин. гг., представленных администрацией в марте 1996 г. и феврале 1997 г., которые содержали официальные прогнозы и оценки тенденций развития федераль­ного бюджета в предстоящие семь лет, деланные Административно-бюджетным уп­равлением (АБУ) при президенте США.

Руководимый республиканцами конгресс резко активизировал свои усилия по конституционному закреплению режима сбалансированного федерального бюдже­та, оформленного в виде специальной поправки к американской конституции. Соот­ветствующая поправка (в различных редакциях) была поставлена на голосование в обеих палатах конгресса еще в марте 1994 г. (конгресс 103-го созыва), январе, марте 1995 г., июне 1996 г. (конгресс 104-го созыва) и в марте 1997 г. (конгресс 105-го со­зыва). Однако, недобрав буквально считанного числа голосов, пока она не принята⁵

США вступили в XX в. с достаточно прочной и устоявшейся традицией сбаланси­рованного федерального бюджета. Так, общим итогом первого периода американской фискальной истории (с 1789 по 1849 фин. г.) стал суммарный профицит в 70 млн. долл., составивший 6% совокупных федеральных доходов за этот период⁶ В после­дующий период - с 1850 по 1900 фин. г. - бюджет был сведен с суммарным дефи­цитом в 991 млн. долл., также не превысившим 6,4% совокупных расходов за вторую половину XIX в. Таким образом, можно говорить о том, что в целом на протяжении более чем столетия федеральный бюджет США находился практически в сбаланси­рованном состоянии. Следует также принять во внимание то обстоятельство, что периоды дефицитного финансирования были связаны в основном с войнами, кото­рые вели США: в 1812-1815 гг. - с Англией; в 1837-1838 гг. - с индейцами пле­мени семинолов; в 1847-1849 гг. - с Мексикой. Итоговая дефицитность федераль­ного бюджета во второй половине XIX в. объясняется в основном дефицитами времен гражданской войны (1861 - 1865 гг.), на которые приходится около 90% общей величины накопленных бюджетных дефицитов за указанный период, а также испано-американской войной в 1898 г.

В XX в. циклические фазы профицитного и дефицитного состояния федераль­ного бюджета со значительными перепадами значений положительного и отрица­тельного сальдо становятся отчетливо выраженными. При этом речь идет о достаточ­но длительных периодах, в течение которых федеральный бюджет был "хронически" сбалансирован или несбалансирован, и эти состояния были до известной степени независимы как от расстановки политических сил, так и от макроэкономических сил, действовавших в экономике.

"Прогрессивная эра" в американской истории, пришедшаяся в основном на нача­ло нашего века, принесла Америке синдром устойчивых дефицитов: в период с 1901 по 1919 фин. г. (т.е. до самого окончания первой мировой войны) федеральный бюд­жет сводился с дефицитами 11 раз, и при этом суммарные дефициты превысили сум­марные профициты (за семь лет) почти в 80 раз (1), главным образом, разумеется, за счет чудовищных по тем временам дефицитов военных лет (с 1917 г., когда США вступили в войну, по 1919 г.). Достаточно отметить, что суммарные дефициты за эти три года составили около 23,3 млрд. долл., или свыше 70% всех федеральных расхо­дов за этот период⁷.

На смену "прогрессивной эпохе" пришло "консервативное процветание" (1920-1930 фин. гг.), в течение которого федеральные финансы отличались похвальной об­разцовостью, сравнимой разве что с периодом реконструкции (после окончания гражданской войны) и последовавшей за ней ускоренной индустриализацией США в

80-е годы прошлого столетия. В среднем за эти годы профициты составили 17,7% доходной части федерального бюджета (минимальное значение профицита было за­регистрировано в 1920 фин. г. - 4,4%, а максимальное - в 1927 г. - 28,8%). Поэтому с точки зрения последующего анализа важно провести более четкую разграничи­тельную линию между сбалансированным и "положительно" несбалансированным бюджетом. В узком смысле этого определения, сбалансированный бюджет — тот, в котором сальдо доходов и расходов либо равно нулю, либо имеет значения, близкие к нулевым. Бюджеты же с показателями профицита. отмеченными в США в 20-е годы, не являются сбалансированными; скорее, их даже можно считать "положительно" несбалансированными.

"Великая депрессия" и вторая мировая война принесли с собой достаточно дли­тельную эпоху несбалансированных федеральных бюджетов, которые имели ог­ромные — относительно и абсолютно — дефициты (с большим отрицательным саль­до) в период с 1931 по 1946 фин. гг., т.е. в течение 16 лет. В частности, в 1931 —1940 фин. гг. дефициты составляли в среднем 41,6% всех федеральных расходов за этот период; в 1941—1946 фин. гг. — 52,1% (!). Развитие системы национальных экономи­ческих счетов США в послевоенный период позволило определить более точно (на систематической основе) относительную степень тяжести дефицитного финансирова­ния для экономики США в то время. В частности, в 1934—1946 фин. гг. они достигли в среднем почти 10% валового внутреннего продукта (ВВП). Эти показатели стали рекордными за всю фискальную историю США, непревзойденными и по сей день.

В 70-е годы федеральное правительство было чрезвычайно активно в социальной сфере: социальные программы, запущенные во второй половине 60-х годов, в полной мере были развернуты именно в 70-е годы (программы государственного вспомоще­ствования финансируются из фондов федерального правительства). Таким образом, доля расходов на "человеческие ресурсы" выросла с 7,6% в 1970 фин. г. до 11,9% в 1980 фин.г. Именно в 70-е годы была проведена основная часть современного амери­канского законодательства об охране окружающей среды (достаточно дорогостоящие программы), и под влиянием энергетического кризиса федеральное правительство было вынуждено выступить с программами финансирования американской энергети­ки. Деятельность федерального правительства на этих направлениях, относимая аме­риканской бюджетной классификацией к статье "физические ресурсы", также за­метно отразилась на распределении макроэкономических ресурсов — если в 1970 фин. г. федеральные расходы по этой статье составляли 1,6% ВВП, то в 1980 — уже 2,5%.

Конституционная поправка о сбалансированном федеральном бюджете (в самых различных редакциях), представленная на рассмотрение высшего за­конодательного органа США в последние 10—15 лет, выглядит в целом доста­точно просто (как и полагается формулировкам законодательного предполо­жения подобного рода). Она требует от президента США подачи бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год в сбалансированном ви­де; при этом общий размер бюджета должен определяться на основе средне­арифметических доходов за два предыдущих финансовых года. Исключение из этого правила могут быть сделаны только в двух случаях: во-первых, в ус­ловиях ведения США военных действий, и, во-вторых, при экономическом спаде или кризисе. При этом за приостановку действия конституционной по­правки должно проголосовать не менее трех пятых членов как сената, так и палаты представителей. В тех редакциях конституционной поправки, которые ставились на голосование в американском конгрессе с 1982 г., в случае ее одо­брения высшим законодательным органом она должна быть введена в дей­ствие спустя семь лет или же ранее, если ее одобрят не менее двух третей законодательных собраний штатов.

бездефи­цитный или низкодефицитный бюджет в современных условиях серьезно препятствует приоритетному доступу федерального правительства к перво­классным или высококачественным ресурсам и придает фискальной политике определенные черты антибюджетности, при которой прогрессивные бюджет­ные сокращения могут даже в какой-то момент остро поставить вопрос о де­монтаже ряда направлений деятельности и программ американского государ­ства. Показателен в этой связи и тот факт, что в период 1990—1996 фин. гг. общая численность служащих федерального правительства, включая военно­служащих, сократилась почти на 1 млн. - с 5,23 млн. до 4,35 млн. человек

Применительно к середине 90-х годов нашего столетия сокращение дефи­цитов федерального бюджета в 1993-1997 фин. гг. и политическая борьба за его сбалансированность к началу следующего века вполне могут быть интер­претированы как непосредственный результат окончания холодной войны; го­сударственный долг в размере свыше 5,2 трлн. долл. - как долг преиму­щественно "военного" времени, а растущая структурная иммобильность расходной части федерального бюджета — как необходимость его приори­тетного списания (в частности, в конце текущего десятилетия расходы на вы­плату нетто-процентов по государственному долгу будут ненамного уступать военному бюджету США и составят порядка 250 млрд. долл.). Таким образом, современный федеральный бюджет США ориентирован во времени скорее в прошлое (обусловлен потребностями прошлой эпохи), нежели в будущее, и ни в коем случае не является фискальным мостом в XXI в., что и объясняет нынешнюю популярность концепций сбалансированного бюджета, казавшихся одно время атрибутом экономического антиквариата прошлого века.

В этом отношении уменьшающиеся дефициты федерального бюджета могут рассматриваться и в качестве конкретного примера дивиденда мирного времени, обусловленного окончанием холодной войны.

Расширенное воспроизводство военной мощи США потребовало и симметричного увеличения федеральных расходов на людские ресурсы — если в начале 50-х годов расходы на социальные нужды составляли около 12 млрд. долл. (17% совокупных федеральных расходов), то в начале 90-х годов - свыше 770 млрд. (порядка 56% федерального бюджета США), или в 65 раз больше(!)

При этом речь шла именно об ускоренном воспроизводстве рабочей силы и адаптации человеческого фактора к бурным темпам послевоенного научно-технического прогресса. В частности, в период 1962-1992 фин. гг. затраты федерального правительства на такие виды инвестиционной деятельности, как образование и переподготовка рабочей силы, возросли с 6,7 млрд. долл. до 37,2 млрд. долл. (в постоянных ценах 1992 г.), или почти в 6 раз⁸. За этот же период затраты на нужды здравоохранения - безусловно, важнейшего компонента расширенного воспроизводства людских ресурсов США -выросли с 1,2 млрд. долл. до почти 210 млрд. долл., и достигли внушительных 16,0% всего федерального бюджета.

1 Бюджетные полномочия предоставляются законом для реализации финансовых обяза­тельств, которые требуют немедленных расходов или расходов в будущем. Такие полномочия классифицируются по периоду действия или по способу определения имеющихся расходных средств. Основные формы бюджетных полномочий: ассигаования, или финансовые полномочия (разрешают федеральным ведомствам принимать на себя платежные обязательства и осуществ­лять платежи); полномочия на заимствования (разрешение федеральным ведомствам принимать на себя долгосрочные финансовые обязательства или брать в долг деньги под проценты, чтобы осуществлять платежи); полиомочия на заключение контракта (разрешение федеральным ведом­ствам заключать контракты или принимать на себя другие договорные обязательства до получе­ния ассигнований).

2 С юридической точки зрения полномочия на расходы реализуются через выданные к опла­те банковские чеки или выплаченные наличные деньги; государственные расходы полностью включают проценты, нарастающие на федеральный долг и другие формы выплат.

3 По действующему законодательству, расходные обязательства — это стоимостной объем размещенных заказов, заключенных контрактов, полученных услуг или подобных законных обя­зательств федеральных ведомств в определенный период, на который потребуются конкретные расходы в течение данного или последующего финансового года.

4 Б а х С. Введение в процедуру утверждения расходов и бюджета в конгрессе. Исследова­тельская служба конгресса. Вашингтон, 1990, с.21.

5

6 Historical Tables. Budget of the United States Government. FY 1998. Wash., 1997, p. 19.

7 Рассчитано по: Historical Tables, p. 19.

8 Ibid., pp. 157, 159.