А. М. Колодій доктор юридичних наук, професор
| Вид материала | Документы |
- Парламентське видавництво, 5723.42kb.
- Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
- Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
- Національна юридична академія України, 6335.29kb.
- Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
- Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
- Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
- С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.
2. Система органів державної влади України
Конституційна система органів державної влади та її елементи; способи класифікації органів державної влади.
Органи державної влади утворюють певну систему, яка характеризується функціональною та організаційною єдністю. Єдність системи органів державної влади обумовлена їхніми соціальним призначенням і метою діяльності. Органи державної влади відоб-
ражають єдність інтересів і волі народу, яку вони покликані реалізувати. Функціональна єдність системи органів державної влади передбачає спільність їхніх завдань і функцій, у процесі їх реалізації вони діють спільно, тісно взаємодіють між собою. Організаційна єдність системи органів державної влади виявляється в тім, що одні органи обираються або призначаються іншими, одні керують діяльністю інших, одні підзвітні та підконтрольні іншим тощо.
Стаття 6 Конституції України, закріплюючи принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, визначила також і відповідні види органів у системі органів державної влади України: органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Кожний із цих видів (незважаючи на спільні риси: статутно-правовий характер, участь у реалізації завдань і функцій держави, державно-владний характер повноважень, загальні принципи організації та діяльності тощо, які обумовлюють єдність системи органів державної влади України), характеризується специфічними ознаками (об'ємом компетенції, порядком формування, організаційними і правовими формами діяльності тощо) і являє собою її відповідну підсистему (систему нижчого рівня). Своєю чергою, окремі підсистеми системи органів державної влади (зокрема органи виконавчої та судової влади) можуть мати окремі ланки, які визначаються за різними критеріями - функціями, характером компетенції, територією діяльності тощо.
Органи законодавчої влади в демократичних державах - це представницькі законодавчі органи - народні (національні) представництва або легіслатури, які утворюються шляхом вільних і загальних виборів. Вони виражають волю всього народу, і їхньою основною функцією згідно з принципом поділу влади є законотворчість. Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституювання Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади не означає, що закони в Україні можуть прийматися лише цим органом. Законодавча влада може здійснюватися народом України не тільки через своїх представників у Верховній Раді, а й безпосередньо - всеукраїнським референдумом,- хоча практики проведення законодавчого референдуму в Україні ще немає.
Органи виконавчої влади відповідно до принципу поділу влади утворюються для здійснення виконавчої та розпорядчої діяль-
233
ності з керівництва господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами життя суспільства . До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить насамперед Кабінет Міністрів України - вищий орган у цій системі. Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу інших органів виконавчої влади:
а) центральних- міністерства, державних комітетів (державних служб) і центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;
б) місцевих - місцевих державних адміністрацій, місцевих органів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.
Специфічними рисами органів виконавчої влади є те, що вони:
по-перше, формуються призначенням;
по-друге, здійснюють особливий вид діяльності - виконавчу і розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання Конституції та законів України, актів Президента України як безпосередньо, так і шляхом адміністративної правотворчості;
по-третє, здійснюють діяльність на засадах поєднання єдиноначальності й колегіальності.
Органи судової влади - суди відповідно до принципу поділу влади здійснюють судову владу шляхом конституційного, цивільного, кримінального та адміністративного судочинства. Конституція України до системи судових органів відносить суди загальної юрисдикції (ст. 125 Конституції України) та Конституційний Суд України (ст. 147 Конституції України). Специфічними рисами органів судової влади є те, що вони:
по-перше, провадять особливу юрисдикційну діяльність -правосуддя. Ця діяльність має правоохоронний характер, вона спрямована на охорону від будь-яких зазіхань на закріплені Конституцією України засади конституційного ладу, права і свободи людини і громадянина, права інститутів громадянського суспільства;
по-друге, суди - це завжди колегіальні органи;
по-третє, свою діяльність суди провадять в особливих процесуальних формах із дотриманням специфічних принципів - гласності в розгляді справ, змагальності й рівноправ'я сторін тощо.
Особливе місце в системі органів державної влади України
1 Алехин А. П., Кармоішцкш А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.-М.: Зерцало, 1996.-С. 122.
посідає Президент України. Конституція України безпосередньо не відносить Президента України до якоїсь певної гілки влади (законодавчої, виконавчої чи судової) і закріплює його статус як глави держави, що дає можливість зробити висновок про особливий характер президентської влади як специфічної самостійної гілки влади (представницької за Б. Констаном). Проте це не означає, що Президент України стоїть над усіма іншими гілками влади, які мали б бути йому підпорядковані. Здійснюючи функції глави держави, Президент України бере участь у формуванні інших гілок влади (наприклад, призначає позачергові вибори до Верховної Ради, призначає персональний склад Кабінету Міністрів України і третину суддів Конституційного Суду України) і взаємодіє з ними. Конституція України наділяє Президента України певними владними повноваженнями стосовно до органу законодавчої влади - Верховної Ради України та органів виконавчої влади. Але ці повноваження є необхідними елементами «системи стримувань і противаг», яка забезпечує необхідний баланс влади і передбачає відповідні контрольні повноваження і щодо Президента України, наприклад, право Верховної Ради України усувати Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111).
Особливу групу органів державної влади, які також безпосередньо не входять до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади, становлять органи прокуратури. Згідно зі ст. 121 Конституції України Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять опе-ративно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду строком на п'ять років за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України (ст. 122 Конституції України). При цьому Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, яка має наслідком його відставку з посади.
235
Та обставина, що органи прокуратури не віднесені безпосередньо до однієї з трьох гілок влади, дає підстави трактувати їх як державні органи, що не належать до органів державної влади . Такий підхід, на нашу думку, є недоцільним з огляду як на досить проблематичну відмінність понять «орган державної влади» і «державний орган», так і з урахуванням того факту, що органи прокуратури наділені державно-владними повноваженнями та беруть певну участь у функціонуванні судової гілки влади.
* * *
Відповідно до конституційних положень система органів державної влади України будується на засадах принципу поділу влади. При цьому в основу класифікації органів державної влади покладено вид (форму) державної діяльності, здійснювану тим чи іншим органом. їхня класифікація, як відомо, в літературі та чинному законодавстві здійснюється й за іншими критеріями, що показано в таблиці 3.
Таблиця З
Класифікація органів державної влади України
| Критерій класифікації | Види органів |
| 1. Спосіб формування | 1) виборні (Президент України, Верховна Рада України); 2) такі, що призначаються (Кабінет Міністрів України, органи прокуратури) |
| 2. Територіальний масштаб діяльності | 1) вищі (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України) і центральні (міністерства, державні комітети); 2) місцеві (місцеві державні адміністрації, місцеві суди загальної юрисдикції) |
| 3. Характер компетенції | 1) загальної компетенції (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцева державна адміністрація); 2) галузевої компетенції (Міністерство вугільної промисловості, Державний комітет лісового господарства); 3) міжгалузевої компетенції (Міністерство праці та соціальної політики, Державний комітет з енергозбереження); 4) внутрішньогалузевої компетенції (місцеві органи галузевих міністерств) |
| 4. Порядок вирішення питань, віднесених до їхньої компетенції | 1) колегіальні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України); 2) одноосібні (Президент України) |
' Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Фе-дерации.- С. 306.
Крім терміна «орган державної влади», в Конституції України використовується також термін «державні установи», яким позначається сукупність установ, здебільшого соціально-культурного призначення, що перебувають у державній власності. Це, зокрема, відповідні освітні заклади, установи охорони здоров'я, кінотеатри, театри, бібліотеки, клуби, палаци культури тощо. Наприклад, під установами охорони здоров'я в законодавстві України розуміються підприємства, установи та організації, завданням яких є забезпечення різноманітних потреб населення в галузі охорони здоров'я (ст. З Основ законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 p.).
3. Принципи організації та діяльності органів державної влади
Поняття принципів організації та діяльності органів державної влади; універсальні конституційні принципи організації та діяльності органів державної влади.
Принципи організації та діяльності органів державної влади - це основоположні вихідні положення, на яких базуються побудова й функціонування органів державної влади. Принципи організації та діяльності органів державної влади дістали закріплення в Конституції та в законах України, і їх можна поділити на дві групи:
1) універсальні- притаманні всім видам органів державної влади, державному апарату України в цілому;
237
2) спеціальні - такі, що визначають побудову й функціонування лише окремих видів органів державної влади і пов'язані зі специфікою здійснення відповідних видів державної діяльності.
* * *
Універсальними конституційними принципами організації та діяльності органів державної влади України є:
1. Принцип суверенності та єдності системи органів державної влади - полягає в тім, що система органів державної влади (державний апарат у цілому) від імені й за дорученням народу України виступає носієм державної влади, а діяльність органів державної влади базується на засадах верховенства, повноти й неподільності державної влади в середині країни та незалежності від будь-якої іноземної влади і рівноправності в зовнішніх зносинах. Цей принцип випливає з положень статей 1, 5 Конституції України.
2. Принцип поділу влади - стосовно організації та діяльності органів державної влади випливає з положень ст. б Конституції України і виявляється в тім, що, по-перше, органи законодавчої та виконавчої влади формуються відносно незалежним один від одного шляхом (Верховна Рада України обирається виборцями, а персональний склад органів виконавчої влади визначається Президентом України або відповідними посадовими особами органів виконавчої влади); по-друге, сфери компетенції органів, що їх здійснюють різні гілки влади, чітко розмежовані Конституцією України; по-третє, різні види органів державної влади наділені Конституцією України взаємними контрольними повноваженнями, які в сукупності становлять систему «стримувань і противаг».
3. Принцип законності - випливає із загальнішого конституційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України) і полягає в тім, що органи державної влади організуються і діють лише на підставі та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ст. 19 Конституції України).
4. Принцип участі громадян у формуванні й діяльності органів державної влади - отримав досить широку конкретизацію в Конституції України. Так, у ч. 1 ст. 38 йдеться про право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади, а в ч. 2 ст. 38 - про те, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби.
Важливою формою участі громадян у діяльності органів державної влади є індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40), а також реалізація їх конституційного права оскаржувати в суді рішення, діяльність чи бездіяльність органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).
5. Принцип позапартійності - закріплюється в ч. З ст. 37 і полягає в забороні створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах державної влади (за винятком Верховної Ради України, де утворюються партійні фракції), а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.
У літературі, крім названих, виділяють також інші універсальні принципи, а саме: соціальної справедливості; 'гуманізму і милосердя; поєднання переконання і примусу; привселюдності, відкритості і врахування громадської думки1; виборності2 тощо.
Гусарєв С. Д., Олійник А. Ю., Слюсаренко О. Л. Загальна теорія держави і права (терміни, визначення, елементи змісту). Навчальний посібник.- К/ НАВСУ, 2000.- С. 64.
М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. Конституционное право Российской Федерации.- С. 306.
239
Розділ VII
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
1. Місце Верховної Ради України в системі органів державної влади
Верховна Рада України - парламент України; поняття, риси та види парламентів; функції Верховної Ради України як парламенту України.
Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (виконавча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність..на основі виконання закону.
Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів референдумом -явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України -парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність полягає в тому, що:
1. Уперше від часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р.) представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень доктрини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконавчої функцій за формального верховенства представницького законодавчого органу - парламенту - стосовно до інших органів державної влади1. Звичайно, це не передбачає буквального відтворення в сучасних реаліях України всієї системи парламентаризму в повному обсязі. Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням квазіпрезидентської форми правління в Україні. Така форма правління, в основу якої покладено модель «жорсткого поділу влади», заперечує один із найважливіших принципів парламентаризму - верховенство парламенту над виконавчою владою (урядом). Так, згідно з ч. 1 ст. 87 Конституції України Верховна Рада України може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, але кінцеве рішення щодо його відставки може прийматися лише Президентом України (п. 9 ст. 106, ч. 6 ст. 115 Конституції України).
2. Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як попередня Конституція 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з новою Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки - орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) - втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.
1 Див., наприклад: Конституционное (государственное) право: Справоч-ник / Под ред. В. И. Лафитского.- С. 106.
241
Парламент - родова назва вищого колегіального загальнонаціонального представницького і законодавчого органу в демократичних державах, який відображає суверенну волю народу і працює на постійній основі (паралельна назва - легіслатура). Попередниками парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму. Так, наприклад, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори. У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального представницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.
Протягом VIII-XIV ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Генеральні штати у Франції, Рада королівства в Англії1). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент». Так, історія парламенту Англії бере свій початок з 1215 p., коли було підписано Велику хартію вільностей (Magna Carta), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент почав працювати на постійній основі - згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.
Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почала лише після буржуазних революцій XVII-XVIII ст.
Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:
по-перше, це - загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю територію держави (суб'єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент - єдиний орган у державі, який правоспро-можний видавати акти вищої юридичної сили - закони;
по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рі-
1 Вважається, що англійський парламент існує з 1265 p., коли вперше були скликані збори, які обмежували владу короля і досить широко представляли інтереси країни (поряд із баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного графства і по два представника від кожного міста).
шень - це обов'язково колегіальний орган, що складається з парламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів України), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;
по-третє, як представницька установа парламент провадить діяльність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;
по-четверте, формується парламент (у повному складі або частково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шляхом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, що забезпечує його легітимний характер;
по-п'яте, парламент - це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодавчого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх-функцій держави.
Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно -форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:
1. Парламенти в країнах, де в основу організації державної влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - парламенти типу арени1). Парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводиться до обговорення ідей та напрямків політики, що формується урядом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентськими формами правління (наприклад, Велика Британія, Італія,
Молдова).
2. Парламенти в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - перетворювальні (трансформувальні) законодавчі органи або парламенти типу конгресу2). Такі парламенти існують у країнах із президентською (дуалістичною) формою правління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської
1 Див.: Норман Орстін. Роль законодавчої влади в демократичному суспільстві.-Viena: USIS, 1995.-С. 5. Там само.
відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямків політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси й їхня назва: перетворювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті1.
3. Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади,- парламенти змішаного типу2.
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обумовлений визначеною Конституцією України змішаною (президентсько-парламентською або квазіпрезидентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:
1) підзвітністю і підконтрольністю уряду (Кабінету Міністрів України) парламенту;
2) наявністю у глави держави (Президента України) досить широких повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (законодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право вето тощо).
Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.
* * *