А. М. Колодій доктор юридичних наук, професор
| Вид материала | Документы |
- Парламентське видавництво, 5723.42kb.
- Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
- Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
- Національна юридична академія України, 6335.29kb.
- Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
- Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
- Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
- С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.
2. Виборча система України
Поняття й види виборчих систем; призначення виборів.
Термін «виборча система» в науці конституційного права також використовується у двох значеннях - широкому і вузькому.
У широкому значенні під виборчою системою розуміють систему суспільних відносин, які складаються з виборами органів публічної влади та визначають порядок їх формування. Ці відносини регулю-
ються конституційно-правовими нормами, які в сукупності утворюють конституційно-правовий інститут виборчого права.
Виборча система у вузькому значенні - це певний спосіб розподілу депутатських мандатів між кандидатами залежно від результатів голосування виборців або інших уповноважених осіб. При цьому виокремлюють три основні види виборчих систем, які різняться порядком установлення результатів голосування1 (схема 21):
система більшості - мажоритарна;
система пропорційного представництва - пропорційна;
змішана система - пропорційно-мажоритарна.
мажоритарна
базується на принципі: обраним вважається кандидат, який отримав установлену більшість голосів виборців на виборчому окрузі, в якому він балотувався, або в цілому по країні (у разі президентських виборів)
в Україні застосовується на президентських і місцевих виборах
пропорційна;
передбачає такий порядок визначення результатів голосування, за якого розподіл мандатів між партіями, що виставили своїх кандидатів до представницького органу, здійснюється відповідно до кількості отриманих ними голосів
в Україні буде запроваджена з 1 жовтня 2005 р. на парламентських і місцевих виборах
пропорційно-мажоритарна
заснована на поєднанні елементів мажоритарної та пропорційної систем: наприклад, частина депутатів обирається за однією системою, частина - за іншою
в Україні застосовується на парламентських виборах (до 1 жовтня 2005 р.)
Схема 21. Виборчі системи
1 У літературі використовуються також інші критерії класифікації виборчих систем, за якими виділяють, наприклад, систему єдиного голосу, що не передається (система кумулятивного вотуму), систему єдиного голосу, що передається тощо (див.: Конституционное (государственное) право зарубеж-ньіх стран.- Т. 1-2.- М: Изд-во БЕК, 1996.- С. 360-381.
191
Так, мажоритарна виборча система базується на принципі: обраним вважається кандидат, який отримав установлену більшість голосів виборців на виборчому окрузі, в якому він балотувався, або в цілому по країні (у разі президентських виборів). Подібна система може бути застосована як в одномандатних, так і в багатомандатних округах. В останньому випадку від округу обирається визначена кількість депутатів (якщо голосування відбувається по окремих кандидатах) або ж виборці голосують за список політичної партії, і всі депутатські мандати по округу забирає список партії, який набирає більшість голосів.
Мажоритарна система має кілька різновидів - відносної, абсолютної або кваліфікованої більшості. Мажоритарна система абсолютної більшості (або французька модель) передбачає, що переможцем на виборах стає кандидат, який набирає більше половини (50% плюс один голос) голосів у відповідному окрузі. Подібна система застосовується сьогодні досить рідко, оскільки здебільшого вимагає проведення другого туру голосування, до участі в якому допускаються два кандидати, які набирають найбільшу кількість голосів у першому турі. Поширенішою є мажоритарна система відносної більшості (англійська модель), за якої переможцем визнається кандидат, який набирає більше голосів, ніж будь-який інший претендент. Мажоритарна система кваліфікованої більшості передбачає, що для обрання кандидат має набрати значно більше половини голосів виборців.
Пропорційна виборча система передбачає такий порядок визначення результатів голосування, за якого розподіл мандатів між партіями, що виставили своїх кандидатів до представницького органу, здійснюється відповідно до кількості отриманих ними голосів. Така виборча система передбачає утворення великих багатомандатних округів і забезпечує представництво партій у виборних органах відповідно до їхньої популярності у виборців. За пропорційної системи розподіл мандатів між політичними партіями здійснюється за допомогою виборчої квоти (виборчого метра), яка визначається одразу ж після виборів поділом загальної кількості голосів, поданих у багатомандатнім окрузі, на число мандатів, що припали на цей округ. Ідея пропорційної виборчої системи була обґрунтована Луї Сен-Жюстом іще 1793 p., але почала застосовуватися лише наприкінці XIX ст. (Сербія, 1888 p.; Бельгія, 1889 р. тощо). Сьогодні пропорційна система поширена більш як у 60 країнах світу.
Останнім часом набуває широкого застосування змішана ви-
борча система (наприклад, Албанія, Італія, Росія, ФРН, Угорщина), заснована на поєднанні елементів мажоритарної та пропорційної систем: наприклад, частина депутатів обирається за однією системою, частина - за іншою, що дозволяє одночасно використати переваги кожної з цих двох систем.
В Україні застосовуються різні виборчі системи: на виборах Президента України та місцевих виборах - мажоритарна, на виборах народних депутатів України - змішана. При цьому змішана система виборів народних депутатів України характеризується такими рисами:
по-перше, і за мажоритарною (відносної більшості), і за пропорційною системами обирається однакова кількість народних депутатів України - 225;
по-друге, багатомандатний округ визначено як загальнодержавний.
З 1 жовтня 2005 p., коли набуває чинності нове виборче законодавство України, виборча система України зазнає суттєвих змін. Так, вибори народних депутатів України проводитимуть повністю за пропорційною системою: «вибори депутатів здійснюються за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі» (ч. З ст. 1 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Досить складною буде виборча система на місцевих виборах:
депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад обиратимуться за пропорційною системою;
депутати сільських, селищних рад, сільські, селищні, міські голови - за мажоритарною системою (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
Слід зазначити, що як мажоритарна, так і пропорційна виборчі системи мають певні недоліки. Так, мажоритарна система - досить результативна і проста у застосуванні, але вона сприяє неадекватному відображенню у складі представницького органу політичного спектра суспільства та призводить до втрати великої кількості голосів, а це має наслідком послаблення представництва в парламенті чи іншому виборному органі.
Пропорційна система теж має істотні недоліки: по-перше, вона передбачає неперсоніфіковані вибори - виборчі списки партій фор-
193
муються партійним керівництвом келійно і виборці фактично голосують за кандидатів, про яких їм нічого невідомо; по-друге,' пропорційна система вимагає сталої багатопартійності, яка характеризувалася би досить чіткою поляризацією політичних сил, що дозволяє після виборів сформувати стабільну парламентську більшість.
Процедура призначення виборів передбачає встановлення уповноваженим органом дати голосування. Виборче законодавство відповідно до положень Конституції України встановлює порядок призначення виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів залежно від виду виборів, які можуть бути черговими, позачерговими (достроковими), повторними, проміжними, першими (схема 22).
Чергові вибори народних депутатів України проводяться із закінченням конституційного строку повноважень Верховної Ради України і не потребують окремого рішення про їх призначення
////
Строки проведення виборів у Конституції та новому виборчому законодавстві України визначено так.
1. Вибори Президента України:
- чергові проводяться із закінченням конституційного строку повноважень Президента України (в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Президента України - ст. 103 Конституції України);
- позачергові проводяться із достроковим припиненням повноважень Президента України (в період дев'яноста днів з дня припинення повноважень - ст. 103 Конституції України).
2. Вибори народних депутатів України:
- чергові відбуваються в останню неділю березня останнього року повноважень Верховної Ради України, а виборчий процес розпочинається за 120 днів до дня виборів. Центральна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу не пізніше ніж за 125 днів до дня виборів;
- позачергові відбуваються в останню неділю шістдесятиден-ного строку з дня опублікування указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.
3. Місцеві вибори:
- чергові призначаються не пізніш як за 120 днів до дня виборів, а їх виборчий процес розпочинається за 90 днів до дня виборів;
- позачергові призначаються не пізніш як за 70 днів до дня виборів, а їх виборчий процес розпочинається за 60 днів до дня виборів;
- повторні проводяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня оприлюднення територіальною виборчою комісією рішення про їх призначення;
- проміжні проводяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування рішення про призначення виборів;
- перші призначаються не пізніш як за 120 днів до дня виборів, а початок їх виборчого процесу оголошується не пізніш як за 90 днів.
3. Виборчий процес в Україні
Поняття виборчого процесу та його суб'єкти; засади виборів і виборчого процесу; стадії виборчого процесу: складання списків виборців; утворення виборчих округів і виборчих дільниць; виборчі комісії; висування і реєстрація кандидатів; передвиборна агітація; голосування; підрахунок голосів виборців і встановлення підсумків
195
голосування; встановлення результатів виборів; офіційне оприлюднення результатів виборів і реєстрація депутатів.
Виборчий процес - урегульована правовими та іншими соціальними нормами діяльність органів, організацій, окремих громадян, їхніх колективів і груп (суб'єктів виборчого процесу) з підготування і проведення виборів до представницьких та інших виборних органів державної влади і місцевого самоврядування.
Суб'єктами виборчого процесу визнаються особи, органи та організації, наділені Конституцією та виборчим законодавством України правами та обов'язками стосовно організації та проведення виборів, зокрема:
• виборці;
• зареєстровані кандидати в депутати, кандидати на пост Президента України, кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови;
• уповноважені представники, довірені особи, офіційні спостерігачі від партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, від кандидатів;
• виборчі комісії - спеціально утворені виборчі органи;
• органи державної влади та органи місцевого самоврядування;
• партії (блоки), їхні місцеві організації, які висунули кандидатів.
У виборчому законодавстві регламентація виборчого процесу здійснюється: по-перше, закріпленням засад виборів і виборчого процесу; по-друге, детальним регулюванням усіх стадій (етапів) виборчого процесу; по-третє, визначенням порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів виборчого процесу; по-четверте, встановленням засад фінансового та матеріально-технічного забезпечення підготування і проведення виборів.
***
Засади виборів - відправні положення, які визначають принципи виборчого права та види виборчих систем, що застосовуються на відповідних виборах. Наприклад, новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» до основних засад парламентських виборів відносить (ст. 1) таке.
1. Народні депутати України обираються громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням.
2. Кількісний склад Верховної Ради України визначається Конституцією України.
3. Вибори депутатів здійснюються за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі.
Засадами виборчого процесу слід вважати відправні ідеї, положення, основні принципи діяльності суб'єктів виборчого процесу. До них виборче законодавство України відносить (наприклад, ч. 2 ст. 11 Закону України «Про вибори народних депутатів України):
1) законність і заборону незаконного втручання будь-кого у виборчий процес. Це передбачає, що волевиявлення народу під час виборів має бути легітимним, відбуватись у спосіб, прямо передбачений законом. Неприпустимими є будь-які порушення закону, прав суб'єктів виборчого процесу. З метою забезпечення виконання цієї вимоги законодавство України передбачає можливість оскарження порушень, що мають місце в організації та проведенні виборів, а також установлює юридичну відповідальність (кримінальну, адміністративну і конституційно-правову) за порушення виборчого законодавства;
2) політичний плюралізм і багатопартійність, що забезпечує конкурентний, альтернативний характер виборів, а це, своєю чергою, є важливою ознакою їхнього демократичного характеру;
3) публічність і відкритість виборчого процесу, які виступають важливою передумовою чесних і демократичних виборів. Загальновідомо, що розвиток демократії безпосередньо пов'язаний із рівнем та якістю інформованості й правової освіченості громадян. Відповідно до виборчого законодавства України публічність і відкритість виборчого процесу має бути забезпечено:
по-перше, наданням виборчими комісіями громадянам інформації про перебіг підготування та проведення виборів;
по-друге, обов'язком виборчих комісій забезпечити своєчасне ознайомлення громадян зі списками виборців, з відомостями про кандидатів у депутати (із виборчими списками партій (блоків), з передвиборними програмами партій (блоків), відомостями про кандидатів у депутати, програмами кандидатів у депутати, зареєстрованих в одномандатних округах, із порядком заповнення виборчих бюлетенів. Вони також зобов'язані сповіщати населення про підсумки голосування і результати виборів депутатів;
по-третє, своєчасним доведенням до відома громадян рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що стосуються виборів депутатів, а також рішень виборчих комісій через засоби масової інформації або в інший спосіб;
197
по-четверте, об'єктивним висвітленням перебігу підготування і проведення виборів засобами масової інформації;
4) рівність прав партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, та рівність всіх кандидатів, що забезпечується однаковою процедурою висування кандидатів у депутати й однаковими для всіх партій (блоків), кандидатів умовами проведення передвиборної агітації, фінансуванням виборчих кампаній за рахунок коштів Державного бюджету України, наданням рівних прав кандидатам тощо;
5) свободу передвиборної агітації, рівні можливості доступу до засобів масової інформації незалежно від їхньої форми власності, що забезпечується можливістю здійснювати передвиборну агітацію у будь-яких формах та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Так, громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми партій (блоків), кандидатів, їхні політичні, ділові та особисті якості, вести агітацію за або проти тощо;
6) неупередженість органів державної влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і органЬа-цій, їхніх керівників до партій (блоків), кандидатів, що передбачає заборону надавати в тій чи тій формі будь-які переваги окремим суб'єктам виборчого процесу з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб та керівників підприємств, установ і організацій, які повинні керуватися вимогами закону і не брати до уваги корпоративні інтереси чи особисті якості .кандидатів, інших суб'єктів виборчого процесу.
* * *
Виборчий процес відбувається в певній, чітко визначеній виборчим законодавством послідовності і складається з кількох етапів - стадій виборчого процесу. Нове виборче законодавство передбачає такі стадії виборчого процесу (наприклад, ч. 4 ст. 11 Закону України «Про вибори народних депутатів України»):
1) складання списків виборців;
2) утворення виборчих округів;
3) утворення виборчих дільниць;
4) утворення виборчих комісій;
5) висування й реєстрація кандидатів;
6) проведення передвиборної агітації;
7) голосування;
8) підрахунок голосів виборців і встановлення підсумків го-
9) встановлення результатів виборів та їх офіційне оприлюднення.
Списки виборців складаються з метою: по-перше, надати можливість проголосувати кожному виборцеві, забезпечивши цим реалізацію конституційного принципу загального виборчого права, по-друге, виключити можливість участі у виборах осіб, які не мають права голосу або не можуть його реалізувати.
У складанні списків виборців забезпечується також і реалізація конституційного принципу рівного виборчого права: виборець включається до списку виборців лише на одній виборчій дільниці (за місцем постійного проживання або тимчасового перебування, на суднах, які перебувають у день виборів у плаванні тощо). Це виключає можливість плюрального вотуму, тобто голосування на кількох виборчих дільницях, наприклад, за місцем реєстрації та місцем фактичного проживання.
Так у процесі складання списків виборців провадиться реєстрація виборців, під якою розуміють посвідчення права брати участь у виборах, що здійснюється визначеним у законі колом органів перед виборами, а самі списки виборців виступають документами, на підставі яких виборцям у день виборів видаються виборчі бюлетені.
Із світового досвіду відомі два основні варіанти складання списків виборців: шляхом необов'язкової (особистоїабо добровільної) реєстрації виборців, коли громадянин повинен сам турбуватись про його включення до списку виборців і особисто зареєструватися у відповідному органі як виборець, або шляхом обов'язкової (публічної чи державної) реєстрації, за якої прізвище виборця автоматично включається до відповідного списку виборців із досягненням ним передбаченого законом віку.
Виборчим законодавством України передбачається обов'язкова реєстрація виборців: до списків виборців автоматично включаються всі громадяни України, які досягли або на день виборів досягнуть 18-річного віку і які мають право голосу. При цьому процес реєстрації виборців на виборах народних депутатів України (ст. 31 Закону України «Про вибори народних депутатів України») визначає порядок складання списків виборців у два етапи (схема 23):
1) спочатку для підготування і проведення голосування виконавчі органи сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районних у містах рад або органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їхні повноваження,
199
до 1 жовтня року, який передує року проведення чергових виборів народних депутатів України, складають загальні списки виборців, які проживають на території відповідного села, селища, міста, району в місті, на підставі відомостей про місце їхнього проживання, за формою, встановленою Центральною виборчою комісією. До загального списку виборців включаються громадяни України, які досягай або на день виборів досягнуть 18-річного віку і мають право голосу та які на день складання списку проживають на відповідній території;
2) після утворення виборчих дільниць виконавчі органи сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районних у містах рад або органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їхні повноваження, на основі відповідних загальних списків виборців складають списки виборців по кожній звичайній виборчій дільниці за формою, встановленою Центральною виборчою комісією. На спеціальних і закордонних виборчих дільницях списки виборців складаються відповідними дільнични-
ми виборчими комісіями на підставі відомостей, поданих керівниками відповідних закладів, установ, представництв, капітанами суден, командирами військових частин (формувань), де утворені такі виборчі дільниці, не пізніш як за 20 днів до дня виборів.
Виборчий округ - територіальна або інша виборча одиниця, в межах яких об'єднуються виборці для обрання депутатів.
Виборче законодавство України передбачає формування лише територіальних виборчих округів, тобто таких, що формуються за територіальною ознакою1.
Залежно від того, скільки депутатів обирається в кожному виборчому окрузі, розрізняють одномандатні (уніномінальні) та багатомандатні (поліномінальні або плюриномінальні) виборчі округи. Від одномандатного виборчого округу обирається лише один депутат, і вони утворюються за мажоритарної виборчої системи. Від багатомандатного виборчого округу обираються два та більше депутатів, і ці округи утворюються головно за пропорційної системи.
Виборче законодавство України передбачає утворення як одномандатних (для виборів депутатів сільських, селищних рад), так і багатомандатних - загальнодержавного (для виборів народних депутатів України) та багатомандатних для виборів депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим виборчих округів.
В утворенні одномандатних округів має бути дотримана вимога приблизно однакової кількості виборців у кожному окрузі (ч. 1 ст. 17 Закону України «Про вибори депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
Ця вимога пов'язана з особливостями утворення одномандатних округів і спрямована на максимально повне забезпечення реалізації конституційного принципу рівного виборчого права завдяки встановленню рівної ваги голосів виборців. Так, середня чисельність виборців по виборчому округу встановлюється поділом кількості виборців, що належать до відповідної територіальної громади села селища, на кількість депутатських мандатів. В ідеалі необхідно забезпечити повну рівність усіх виборчих округів за кількістю
1 За непрямих виборів такими одиницями можуть бути представницькі органи нижчого рівня, або колегії виборців. Крім того, відомі випадки утворення виборчих одиниць за виробничою (КНР) чи етнічною (Фіджі, Сінгапур) ознаками
201
виборців, чого фактично ніколи не можна досягти. Вимога рівності округів за кількістю виборців ставить заслін можливому зловживанню в нарізанні округів. Подібні зловживання можуть призвести до утворення округів із суттєвою різницею в кількості виборців, наслідком чого буде різна «вага» голосу. Так, наприклад, якщо в одному виборчому окрузі 1400 виборців, а в другому - 70, то голос виборця в першому окрузі буде вдвічі «легшим», ніж у другому, і для перемоги кандидата в ньому необхідно набрати вдвічі більше голосів, ніж кандидатові у другому окрузі. Зрозуміло, що подібні зловживання є грубим порушенням принципу рівного виборчого права і можуть значною мірою наперед визначити підсумки виборів. Подібні зловживання, пов'язані з навмисним порушенням єдиної норми представництва в нарізанні виборчих округів, дістали назву виборчої географії або джеримендерингу (термін виник у США 1812 p., коли в одній з газет було розміщено малюнок одного з виборчих округів штату Массачусетс у вигляді саламандри (англ. Salamander), і цей малюнок назвали Derrymander - губернатором штату тоді був Е. Джеррі, який практикував махінації з нарізанням виборчих округів, щоби забезпечити перевагу своїй партії).
Згідно з новим виборчим законодавством для виборів народних депутатів України утворюються загальнодержавний і територіальні виборчі округи.
Загальнодержавний багатомандатний виборчий округ охоплює всю територію України.
Територіальних виборчих округів утворюється 226: 225 на території України та один закордонний територіальний округ. Кількість таких округів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їхнього адміністративно-територіального поділу та кількості виборців на підставі даних спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі статистики. Територіальний виборчий округ включає в себе один або кілька районів, міст, районів у містах. До складу закордонного територіального виборчого округу входять усі закордонні виборчі дільниці.