Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон

Вид материала

Закон

Содержание Глава 3. Административно-правовые нормы Глава 3. Административно-правовые нормы Глава 3. Административно-правовые нормы Глава 3. Административно-правовые нормы

Подобный материал:

• Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон, 7765.9kb.
• Роскартографии Конституции Российской Федерации. Принятая на референдуме в 1993 году, 59.02kb.
• Президент Российской Федерации, статус и полномочия закон, 94.22kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 3572kb.
• Конституции Российской Федерации, Модельного закон, 98.72kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 721.26kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 603.74kb.
• Конституции Российской Федерации. Вразвитие положений Конституции Российской Федерации, 326.22kb.
• Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной, 244.56kb.

§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм

Нормы административного права, обладая качествами право­вой нормы как таковой, несут на себе отпечаток общественных от­ношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-пра­вовых норм.

Административно-правовая норма — установленное государ­ством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и пре­кращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) госу­дарственного управления. Указанные общественные отношения при­нято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выра­жается регулятивная роль административного права, проявляюща­яся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обес­печения должной упорядоченности организации и функционирова­ния как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаи­модействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть соответствующего интересам пра­вового государства, поведения всех лиц и организаций, действую­щих непосредственно в сфере государственного управления и вы­полняющих тот или иной объем его функций (например, админис­трация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздер­жаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на по­ведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере го­сударственного управления, прежде всего и главным образом пред-

назначены для обеспечения эффективной реализации конституци­онного назначения механизма исполнительной власти, то есть ис­полнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государ­ственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законно­сти и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятель­ности;

д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юри­дические средства защиты от посягательств на них. Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность',

е) административно-правовые нормы во многих случаях мо­гут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается уре-гулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отноше­ний; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанав­ливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто уста­навливаются непосредственно в процессе реализации исполнитель­ной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нор­мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоиспол-нения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Административно-правовые нормы нередко являются продуктом административного правотворчества.

Для административного права характерно юридическое опос-редование такой деятельности, основным содержанием которой яв­ляется исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы РФ. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор об­щественных отношений управленческого типа могут характеризо­ваться в качестве одной из важнейших юридических форм право­применения в сфере государственного управления. Данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": пра-воустановительную и правоприменительную. Между этими функ­циями административно-правовых норм — теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность:


36


37

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы


правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельству­ет тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение"законов.

Однако вся совокупность действующих административно-пра­вовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосред­ственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возни­кающих в ее процессе управленческих отношений (например, кон­ституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т. п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия админи­стративно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действу­ющим законодательством непосредственно субъектам исполнитель­ной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы неравнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъек­тами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогич­ными нормами конституционного или законодательного характера, то есть производны от них; последние по своему юридическому зна­чению — первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельно­сти субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им от­водится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредствен­но субъектами исполнительной власти, обеспечивают действен­ность прежде всего конституционных и законодательных право­вых норм. Тем самым они служат одним из существенных юриди­ческих средств, придающих этим нормам характер реально "рабо­тающих" правовых установлений, а также детализирующих и кон­кретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представ­ляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и усло­вий их практического применения (исполнения).

Поэтому на долю административно-правовых норм, создавае­мых субъектами исполнительной власти, падает основная нагруз-

ка по приданию тем или иным позициям, законодательно закреп­ленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного (впро­чем, не только!) права.

При этом важно иметь в виду следующее. Прежде всего адми­нистративно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, по­стольку соответствующие субъекты исполнительной власти долж­ны наделяться полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматри­вает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ пре­дусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утвержде­ния и реализации схем комплексного использования и охраны вод­ных ресурсов¹;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной влас­ти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается.

В Положениях об отдельных органах исполнительной власти их компетенция нередко определяется настолько различными фор­мулировками, что установить границы его нормотворческой деятель­ности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество ис­пользуется преимущественно в целях внутрисистемного регулиро­вания, то есть в интересах внутренней организации механизма ис­полнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм "делегированного" законодательства, то есть законодатель передает тому или иному субъекту исполни­тельной власти соответствующие правоустановительные полномо­чия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетен­ции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспек­тивное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непря­мого действия был установлен конкретный адресат их исполнения

См. СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.


39


38

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы


с одновременным определением объема необходимых для этого под­законных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворче-ства, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответ­ствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение воз­можности установления ведомствами общеобязательных админис­тративно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство РФ приня­ло 10 февраля 1994 г. специальное постановление "О делегирова­нии полномочий Правительства Российской Федерации по управ­лению и распоряжению объектами федеральной собственности"¹.

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмер­но расширять сферу административного нормотворчества. С дру­гой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридичес­ки обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве РФ, в положениях о федеральных министерствах и т. п. Объясняется данная особенность тем, что на характер админи­стративно-правовых норм оказывают определяющее влияние при­рода и социальное назначение государственно-управленческой де­ятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутрен­них структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следователь­но, рассчитаны в значительной степени на регулирование органи­зации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть све­дены к чисто "аппаратным". Роль этих норм значительно более мно­гообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государ­ственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управ­ления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государствен­ного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интере­сы. В первом случае имеются в виду различного рода государствен-

¹ См. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 593 (далее — САПП РФ).

ные по своему характеру образования (предприятия, учреждения и т. п.), а во втором — негосударственные образования политичес­кого, социально-культурного, хозяйственного типа, а также, что осо­бенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализа­ции задач и функций исполнительной власти.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности админи­стративно-правовых норм. Необходимо также подчеркнуть, что эти нормы императивны; это выражается в односторонности содержа­щихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномоч­ных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юри­дических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). При рег­ламентации деятельности аппарата управления она прямо не выра­жена, а предполагается в качестве условия соответствия этой дея­тельности установленной компетенции того или иного субъекта ис­полнительной власти. Диспозиция нормы — это предписания, зап­реты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в ви­де конкретных мер дисциплинарного или административного воз­действия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящи­ми административно-управленческими работниками строятся на на­чалах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государствен­ной службы. С другой стороны, конкретные административные санк­ции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.

§ 2. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регуля­тивной направленности и, соответственно, по своему юридическо­му содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наибо­лее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характери­зуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанно-


41


40

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы


стей и прав, а также ответственность участников регулируемых ад­министративным правом управленческих отношений, то есть фак­тически их административно-правовой статус. В материальных нор­мах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках кото­рого должна функционировать система исполнительной власти (го­сударственного управления), должны действовать участники регу­лируемых управленческих отношений. Такие административно-пра­вовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нор­мы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т. п. Таким образом, материальные ад­министративно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов уп­равления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламен­тируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятель­ности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отноше­нии уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламен­тирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдик­ции, то есть принадлежащих соответствующим органам управле­ния (должностным лицам) полномочий по самостоятельной право­вой оценке поведения лиц или организаций и по применению в не­обходимых случаях установленных мер административно-принуди­тельного характера (например, производство по делам об админи­стративных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект админи-стративно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрис-дикционной. Существенна значимость, например, подготовки и при­нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государствен-

но-управленческой деятельности. Это также процессуальные дей­ствия. В силу этого административно-процессуальные нормы, рег­ламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятель­ности по управлению, прежде всего, практической работы аппара­та управления, можно выделить в особую группу — администра­тивно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ 18 июня 1998 г. Регламенте за­седаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений в редакции от 5 октября 2000 г.¹

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох­ранительные административно-правовые нормы. При этом забыва­ется, что регламентация или регулирование — общее свойство лю­бых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-пра­вовых норм в зависимости от их конкретного юридического содер­жания. В ее основе тот или иной вариант метода административ­но-правового регулирования управленческих общественных отноше­ний. С этих позиций выделяются следующие виды административ­но-правовых норм:

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содер­жащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в го­сударственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должност­ное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней, и т. п.

Многие обязывающие (или предписывающие) административ­но-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязатель­ных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 г. "О милиции" говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 1 всего предусматриваются 24 варианта таких действий)². По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управ­ленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляе­мые нормой административного права их общие обязанности явля­ются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на со­вершение тех или иных действий в условиях, определяемых дан-

См. САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398; СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091. ¹ См. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.


42

43
Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

ной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный ха­рактер. Например, общим является запрещение действий (бездей­ствий), подпадающих под признаки административного правонару­шения. Милиции запрещено применение специальных средств и ог­нестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности, малолет­них (несовершеннолетних)¹ и т. п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нор­мы то, что в них выражается предусматриваемая административ­но-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках кото­рого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного "рыча­га" юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях со­вершать либо не совершать данные действия; дозволительные нор­мы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (доз­волительных) административно-правовых норм зависит от особен­ностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятель­но решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (напри­мер, право на обжалование неправомерных действий должностно­го лица и т. п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменя­ясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Ука­занные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные фун­кции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воз­действия. Так, в порядке осуществления государственного экологи­ческого контроля соответствующие должностные лица вправе: по­требовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограни­чении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъ-

Глава 3. Административно-правовые нормы

явить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т. п.¹. Очевид­но, что применяется не вся совокупность названных средств воздей­ствия, а лишь те, которые, по Мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные пол­номочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполне­ния которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним по­нимается проявление инициативы уполномоченным работником ис­полнительного аппарата при выборе средств реализации своей ком­петенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управ­ленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации ис­полнительной власти так называемых экономических рычагов (ме­тодов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налого­обложения, применении льготного кредитования и т. п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобра­зием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обя­зательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосудар­ственных формирований, а также федеральных органов исполни­тельной власти с органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации и др.

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выражен*-ных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесооб­разных вариантов решения определенных задач. По своей сути они близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу (например, рекомендации по при-


45


44

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 3. Административно-правовые нормы


менению санкций за нарушение налогового, природоохранного за­конодательства).

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной вла­сти, то есть различных звеньев аппарата государственного управ­ления;

б) административно-правовой статус государственных служа­щих — работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности государ­ственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объедине­ний;

д) отдельные стороны функционирования различного рода ком­мерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефе-дералъные, а также устанавливаемые субъектами Федерации (рес­публиканские, территориальные или региональные и т. п.). По объе­му регулирования административно-правовые нормы могут быть об­щими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, ад­министративно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный харак­тер. В последнем случае их действие охватывает все виды участ­ников регулируемых управленческих отношений.