Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон

Вид материала

Закон

Содержание Глава 8. Государственные служащие Верховенства Конституции РФ и федеральных законов Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их не­посредственного действия Обязательности для государственных служащих решений Внепартийности государственной службы. Отделения религиозных объединений от государства. Социальной защищенности государственных служащих. Стабильности кадров государственной службы. Глава 8. Государственные служащие

Подобный материал:

• Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон, 7765.9kb.
• Роскартографии Конституции Российской Федерации. Принятая на референдуме в 1993 году, 59.02kb.
• Президент Российской Федерации, статус и полномочия закон, 94.22kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 3572kb.
• Конституции Российской Федерации, Модельного закон, 98.72kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 721.26kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 603.74kb.
• Конституции Российской Федерации. Вразвитие положений Конституции Российской Федерации, 326.22kb.
• Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной, 244.56kb.

§ 1. Понятие государственной службы

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государствен­ной службы. До второй половины 1990 г. в специальной литерату­ре чаще всего оно определялось на основе действовавших право­вых актов исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организа­ций, являющихся государственными служащими (см. § 2 данной главы);

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понималась в широком и узком смыс­ле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выпол­нению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — к выполне­нию служащими своих обязанностей в государственных органах.

Однако данные исходные подходы отвлечены от иных пред­ставлений о государственной службе, имеющихся в законодатель­стве. В частности, ее разновидностью является военная служба, име­ющая особое функциональное назначение.

Специфическая концепция государственной службы положе­на в основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государствен­ной службы в Российской Федерации"¹ (далее — Закон РФ о госу­дарственной службе). В трактовке этого закона государственная служба — профессиональная деятельность по обеспечению испол­нения полномочий государственных органов. При этом к государ­ственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь опреде­ленных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, испол­няют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделя­ются на государственные и негосударственные. Разновидностью


Глава 8. Государственные служащие


141


Раздел II. Субъекты административного права


140





государственных являются государственные должности государ­ственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, уста­навливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, консти­туциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполне­ния полномочий государственных органов (Президент и Председа­тель Правительства РФ, министры и др.).

К категории "Б" относятся государственные должности, учреж­даемые в соответствии с законодательством РФ для непосредствен­ного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории "В" относятся должности, учреждаемые государ­ственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связы­вается служебная деятельность лиц, замещающих такие должнос­ти. Государственные должности категории "А" не признаются го­сударственными должностями государственной службы, следова­тельно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению пол­номочий соответствующих органов не охватывается понятием госу­дарственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное зна­чение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах го­сударственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории "А", и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить то, что депутаты Государственной Думы за­нимают должности категории "А", но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции РФ) и, следова­тельно, не являются государственными служащими.

Перечень государственных должностей и государственных дол­жностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и, являющемся его частью, Реес­тре государственных должностей государственной службы РФ. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требо­вания к лицам, их замещающим.

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях техничес­кого обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопре­деленность относительно того, в каких органах учреждаются госу­дарственные должности. В нем сказано: "...в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов

РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соот­ветствии с Конституцией РФ". Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, не­обходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под "иными". Несомненно, что ими являются территориальные орга­ны, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией РФ обозначена Администрация Прези­дента РФ. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу здесь учреждаются государственные должнос­ти, не входящие в категорию "А". Хотя Конституция РФ в прямой форме не предусматривает образование Центральной избиратель­ной комиссии РФ, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон РФ об основах государственной службы умалчивает об "иных государственных органах" субъектов РФ, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государствен­ных должностей.

Таким образом, по букве и смыслу Закона об основах государ­ственной службы государственную службу осуществляет юридичес­ки ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в сво­их руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов ("элита власти"), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Однако Закон об основах государственной службы также не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия го­сударственной службы, исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом РФ от 18 марта 1998 г. "О воин­ской обязанности и военной службе" военная служба определяет­ся "как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней развед­ки и федеральных органах государственной безопасности". Для та­кого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

§ 2. Виды государственной службы

Деление государственной службы на виды обусловлено феде- , ративным устройством РФ, принципом разделения властей, особен­ностями отраслей и сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма различаются: а) федеральная государственная служба, находящаяся в веде­нии Российской Федерации (п. "т" ст. 71 Конституции РФ);


143

142
Раздел II. Субъекты административного права

б) государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (см. п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся лишь кад­ры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи не яв­ляются лицами, замещающими государственные должности государ­ственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности, на них не распространяется действие Закона об осно­вах государственной службы).

Актом, специально посвященным регламентации основных воп­росов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа феде­ральной государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными правовыми актами. Более того, закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирую­щие государственную службу в федеральных органах государствен­ной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т. д.

Как отмечалось, Конституция РФ в прямой форме не затра­гивает вопроса о государственной службе в субъектах РФ. Но, от­нося к ведению РФ лишь федеральную службу, тем самым пред­решает, что государственная служба в субъектах находится в их ве­дении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах РФ получили специальную регламентацию, подоб­но федеральной государственной службе; во-вторых, государствен­ная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами; в-треть­их, отдельные вопросы государственной службы в субъектах РФ регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция РФ не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах РФ. Например, на государственных служащих субъектов РФ рас­пространяется, за установленными исключениями, действие трудо­вого законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В таком же ведении находится установление общих принци­пов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

Глава 8. Государственные служащие

Закон РФ об основах государственной службы является, в сущ­ности, "стержневым", ибо содержит по определенным вопросам нор­мы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функцио­нировании государственной службы также в субъектах РФ. Напри­мер, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т. д.

Следовательно, решение кадровых вопросов относится не толь­ко к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции РФ, но и к другим органам субъектов РФ.

Однако, с точки зрения конституционного разграничения пред­метов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнитель¹ ной и судебной властей. За этими рамками остается служба в орга­нах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной вла­сти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции РФ "Судебная власть" является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с не­пременным учетом многообразия и специфики сфер государствен­ной деятельности. В специальном смысле к государственной отно­сится служба в различных специализированных отраслях и сфе­рах — военная служба, служба в органах внутренних дел, тамо­женных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характер­ным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

§ 3. Принципы государственной службы

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов кон­кретизированы в Законе РФ об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в пре­дусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государ­ства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нор­мах, имеющихся в самом законе, например, относительно к прин­ципу профессионализма и компетентности государственных служа­щих и др.

Закон об основах государственной службы закрепляет следу­ющие принципы:


145


144


Глава 8. Государственные служащие


Раздел II. Субъекты административного права




1. Верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструк­циями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их не­посредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без ка­кой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государствен­ную должность обусловливаются характером должностных обязан­ностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функ­ций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержа­нию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руко­водителями в пределах их полномочий и в соответствии с законо­дательством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненно­сти руководителей. На этот счет Законом об основах государствен­ной службы установлены правила, которыми он должен руковод­ствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в пра­вомерности полученного распоряжения обязан в письменной фор­ме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение и в) вы­шестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие — руко­водитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвер­ждает указанное распоряжение, государственный служащий обя­зан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоря­жение руководитель.

7. Единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе.

8. Гласности в осуществлении государственной службы.

9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

10. Ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненад­лежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна за~ нимать особое место среди мер, направленных на совершенствова­ние системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой на­рушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ве­дет к правовому нигилизму.

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной службы. В системе го­сударственной службы не допускается создание организаций поли­тических партий и движений. Государственные служащие при ис­полнении должностных обязанностей не связаны решениями обще­ственных объединений и обязаны руководствоваться законодатель­ством.

12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут вли­ять религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т. д. Государственным служащим на от­дельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

14. Стабильности кадров государственной службы. Положе­ние государственного служащего не должно зависеть от политичес­кой конъюнктуры, конкретной личности политического руководи­теля, необоснованных организационных импровизаций.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, кото­рые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдель­ные требования (например, о верховенстве Конституции РФ, обя­зательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсаль­ным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны со­блюдать Конституцию РФ, законы, а также подзаконные акты, из-


Раздел II. Субъекты административного права


146


147


Глава 8. Государственные служащие




данные в пределах компетенции и в соответствии с законодатель- | ством.

§ 4. Система правовых актов о государственной службе

В Российской Федерации нет правового акта, который регули­ровал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и консти­туциями республик, уставами субъектов РФ, иными правовыми ак­тами РФ и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах госу­дарственной службы, Трудовой кодекс РФ.

Специальными правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной службы в военизированных и пра­воохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, дея­тельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные, контрольно-надзорные функции (транс­порта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами РФ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и-военной службе"¹, от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих"², от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции"³; Положением о про­хождении службы в органах налоговой полиции РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г.⁴, Положе­нием о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденным поста­новлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.⁵, и др.⁶ В различных правовых актах предусматриваются особенности госу­дарственной службы в таможенных, налоговых и иных государ­ственных органах.

Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы от­личается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Кон­ституции и уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курган­ской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно рег­ламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации госу­дарственной службы; понятия государственного служащего облас-

¹ СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.

² ВВС РФ. № 6. Ст. 188.

³ ВВС РФ. № 29. Ст. 1114.

⁴ ВВС РФ. №29. Ст. 1110.

⁵ ВВС РФ. № 2. Ст. 70.

⁶ См., например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в та­моженных органах Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 31 июля.

_ти, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта РФ к его веде­нию (см., например, п. "о" ст. 37 Устава Ставропольского края, п. "л" ст. 5 Устава Иркутской области)¹;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. "к" ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетен­ции тех или иных органов и высших должностных лиц (руководи­телей) субъектов РФ.

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не един­ственными актами, содержащими нормы по вопросам государствен­ной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты законы о го­сударственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопро­сов государственной службы, распространяют свое действие на оп­ределенные категории государственных служащих.