Geum.ru

Министерство экономического развития российской федерации

Вид материалаДоклад

Содержание


5. Рассмотрение альтернативных подходов к урегулированию вопросов, связанных с функционированием саморегулируемых организаций
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   21

5. Рассмотрение альтернативных подходов к урегулированию вопросов, связанных с функционированием саморегулируемых организаций

5.1. Применение механизмов солидарной и субсидиарной ответственности


В соответствии с частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации субсидиарная (т.е., фактически дополнительная) ответственность третьих лиц возникает только после неисполнения или неполного исполнения должником своих обязанностей перед кредитором. В свою очередь, солидарная ответственность наступает единовременно, т.е. кредитор имеет возможность выбора в части обращения претензий непосредственно к должнику или лицам, являющимся наравне с ним ответственными перед кредитором. Таким образом, при солидарной ответственности кредитор вправе предъявить требование об исполнении как ко всем должникам совместно, так и к любому из них в отдельности, причем как полностью, так и в части долга.

Указанные подходы могут быть рассмотрены в качестве альтернативных вариантов настройки механизма предъявления исковых требований к средствам компенсационного фонда саморегулируемых организаций (СРО) в случае причинения лицами, являющихся членами таких организаций, вреда или ущерба третьим лицам. Следует отметить, что в настоящее время в большинстве отраслей, в которых применяются механизмы саморегулирования предпринимательской или профессиональной деятельности, как в обязательном, так и добровольном порядке, реализован принцип субсидиарной ответственности, за исключением, например, сферы аудиторской деятельности43.

Применение механизма субсидиарной ответственности характеризуется установлением строгой последовательности выплат в случае причинения членом СРО ущерба третьим лицам: средства страхования ответственности виновника причинения ущерба – средства виновника причинения ущерба – средства компенсационного фонда СРО – в отдельных случаях средства государства44. Таким образом, реализация принципа субсидиарной ответственности позволяет в режиме ex-post (т.е., по факту) решать задачу очищения рынка от недобросовестных участников, поскольку за счет взыскания средств по первым двум элементам представленной цепочки45 к моменту возникновения необходимости осуществления выплат из компенсационного фонда лицо, являющееся виновником причинения ущерба, фактически подходит банкротом.

Следует отметить, что в базовой модели саморегулирования компенсационный фонд является не столько механизмом реального возмещения ущерба и ответственности, сколько средством «круговой поруки» и искусственным атрибутивным признаком СРО – фактически, чем менее эффективным является контроль, осуществляемый саморегулируемой организацией в отношении своих членов, тем более частыми будут являться выплаты из компенсационного фонда СРО, что, в свою очередь, ведет к необходимости его постоянного пополнения за счет дополнительных взносов всех членов СРО, и в случае отсутствия такой возможности – к риску утраты статуса саморегулируемой организации. Т.е., условно говоря, состояние компенсационного фонда (в том числе, частота выплат) косвенно указывает на эффективность осуществления СРО своих первоочередных функций.

С другой стороны, в соответствии с базовым принципом управления рисками, механизмы страхования ответственности обеспечивают в рамках указанного подхода реализацию принципа диверсификации рисков, и, как показывает мировая практика, механизмы страхования сравнительно более эффективно позволяют решать задачу обеспечения компенсации ущерба третьим лицам, обеспечивая и более высокую, по сравнению с судебными механизмами, оперативность принятия решений за счет привлечения к установлению факта причинения ущерба и его виновников страховых компаний, и более высокий уровень объемов страхового покрытия.

В свою очередь, применение принципа солидарной ответственности при взыскании средств за причинение ущерба с членов саморегулируемых организаций связано с целым рядом рисков, в том числе.
  1. Отсутствие стандартов и правил46 саморегулируемых организаций в совокупности с введением солидарной ответственности СРО приведет к возникновению «правового вакуума». Т.е., фактически саморегулируемые организации будут поставлены в условия, при которых на них целиком и полностью будет возложена ответственность за неисполнение их членами норм и правил, к разработке которых указанные СРО не имеют прямого отношения. Более того, для отдельных отраслей, в частности, для строительного комплекса реализация указанного подхода будет сопряжена с необходимостью осуществления контроля за исполнением членами СРО устаревших и зачастую противоречащих друг другу норм отдельных ГОСТ и СНиП и, соответственно, нести ответственность по большинству случаев причинения вреда вне зависимости от того, справедливы, адекватны и исполнимы ли существующие требования. Кроме того, в условиях отсутствия установленных в законодательстве исчерпывающих требований по осуществлению контроля СРО за своими членами, контрольные мероприятия в большинстве отраслей на сегодняшний день носят крайне формальный характер и, по большей части, сводятся к документарным камеральным проверкам, т.е., наличию и достоверности установленных законодательством необходимых документов членов СРО, но никак не к проверке качества и безопасности осуществляемых членами СРО работ. Таким образом, введение принципа солидарной ответственности будет вести возникновению ответственности СРО при одновременном отсутствии возможности осуществления контроля (недостаточности контрольных полномочий) за соблюдением членами СРО еще не до конца сформулированных требований.
  2. В указанных условиях очевидным представляется риск реализации механизма «поощрения» недобросовестных участников рынка – фактически член СРО, являющийся виновником причинения ущерба, будет наделен возможностью различными способами уходить от собственной ответственности, перекладывая бремя возмещения ущерба на СРО, т.е., в первую очередь, на добросовестных участников рынка. Указанные способы могут выражаться в прямом сговоре с пострадавшим (в том числе и в случаях, когда ущерб и не был нанесен), указании на то, что у СРО финансовые ресурсы куда более значительны47 и получить финансовую компенсацию из средств компенсационного фонда можно более оперативно. Одновременно виновник причинения ущерба может реализовывать в отношении себя процедуры ликвидации, реорганизации, банкротства и т.п., затрудняя или делая невозможным применения иска регресса в своем отношении. С другой стороны, реализация принципа солидарной ответственности может привести и к тому, что сами СРО будут в значительно большей степени заинтересованы отстаивать интересы заведомо недобросовестных членов48.
  3. Для тех отраслей, в которых средства компенсационных фондов незначительны, введение принципа «солидарности» не станет действенным стимулом к повышению эффективности контроля (даже при условии наличия соответствующих технических и правовых возможностей), просто потому, что вопрос пополнения компенсационного фонда в размере 3 тыс. рублей едва ли будет являться критическим для участников рынка. Вместе с тем, ужесточение требований по размеру компенсационного фонда также представляется нецелесообразным ввиду того, что необходимость «омертвления» существенных объемов финансовых средств будет являться дестимулирующим фактором для создания СРО в добровольной сфере.

Вместе с тем, необходимо отметить, что «точечное» применение принципа солидарной ответственности может являться достаточно хорошим стимулирующим фактором для повышения эффективности контроля за исполнением членами СРО установленных требований.

Во-первых, указанный принцип достаточно хорошо укладывается в конструкции, в рамках которых саморегулируемая организация в той или иной форме привлекается к экспертизе (оценке, подтверждению достоверности или качества) результатов деятельности свих членов. Так, например, согласно Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в ряде случаев саморегулируемая организация должна проводить экспертизу отчетов об оценке49, выполненных оценщиками – членами данной СРО. Для указанных целей, в СРО оценщиков предусмотрено формирование экспертного совета, уполномоченного проводить указанную экспертизу. Таким образом, логичным представляется применение принципа солидарной ответственности СРО для случаев, когда членом такой СРО нанесен ущерб, но экспертным советом саморегулируемой организации в отношении отчета об оценке (или в общем случае – продукта, результата услуг и т.п.) вынесено положительное заключение.

Реализация указанного принципа представляется возможной и в части СРО, осуществляющих свою деятельность на добровольных началах и разработавших и утвердивших соответствующие стандарты, правила и иные документы, обеспечивающие исполнение членами СРО установленных норм и правил, т.е., фактически принцип солидарной ответственности допустим в тех случаях, когда сама саморегулируемая организация ответственна за весь комплекс документов, устанавливающих «правила игры» в соответствующей сфере.

Таким образом, осуществление повсеместного перехода к принципу солидарности при возмещении ущерба за счет средств компенсационного фонда представляется, по меньшей мере, преждевременным до установления стандартов и правил, принятых саморегулируемыми организациями, и формирования соответствующих контрольных институтов. Вместе с тем, применение указанного подхода представляется допустимым в отдельных случаях, требующих урегулирования в индивидуальном порядке.

Следует отметить, что аналогичное замечание касается и обсуждаемого предложения по отказу от осуществления плановых проверок в отношении членов любых саморегулируемых организаций. До создания необходимых условий для обеспечения, по меньшей мере, необходимого уровня безопасности на уровне саморегулируемых организаций, непроведение проверок в отношении членов СРО может стать ключевым стимулом по созданию таких организаций, тогда как более оправданной представляется обратная ситуация, т.е., отказ от проведения проверок как следствие эффективно функционирующей системы саморегулирования.

В настоящее время наиболее актуальной представляется проработка вопросов, связанных с установлением стандартов и правил на уровне СРО или созданием альтернативных механизмов, обеспечивающих установление необходимых требований, в частности, с привлечением национальных объединений к исполнению указанных функций, т.е., формированием институциональных признаков института саморегулирования, вопросов, связанных с осуществлением контроля на уровне СРО, вопросов, связанных с возмещением ущерба в случае исключения члена, причинившего ущерб, из состава саморегулируемой организации, а также проработка вопросов обеспечения необходимого уровня контроля и ответственности в СРО в обязательной сфере, в частности, в привязке не к компенсационному фонду саморегулируемой организации, а непосредственно к статусу саморегулируемой организации.