И административного надзора

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Потокин

Игорь Викторович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ

И АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Санкт-Петербург – 2008

Работа выполнена на кафедре управления, административного права

и административной деятельности органов внутренних дел

Белгородского юридического института МВД России

Научный руководитель:	доктор юридических наук, профессор Кононов Павел Иванович

Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Старилов Юрий Николаевич (Воронежский государственный университет)
	кандидат юридических наук Никлонская Анна Викторовна (Северо-Западное таможенное управ-ление)

Ведущая организация:	Омская академия МВД России

Защита состоится « 11 » декабря 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 при Санкт-Петербургском университете МВД России по адресу: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1.).

Автореферат разослан «____» ноября 2008 г.

ченый секретарь

диссертационного совета Д 203.012.01

кандидат юридических наук, доцент

Н.И. Карчевская

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^¹ было закреплено разграничение функций в системе федеральных органов исполнительной власти, при этом функции по контролю и надзору были сосредоточены главным образом в федеральных службах, однако их административно-правовой статус был определен лишь в самых общих чертах. Этот пробел не был устранен в последующих многочисленных редакциях указа^²; общие правовые основы организации и деятельности, то есть основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, не получили закрепления и в системе действующего федерального законодательства.

Одним из следствий отсутствия должного правового регулирования организации и деятельности федеральных контрольных и надзорных структур является то, что, несмотря на формальную передачу функций по контролю и надзору федеральным службам, в системе исполнительной власти продолжает функционировать значительное число других государственных органов и учреждений, осуществляющих, наряду с ними, по существу административный, то есть не президентский, не судебный и не прокурорский контроль и надзор по тем или иным направлениям.

Неслучайно поэтому одной из задач, обозначенной в Концепции административной реформы на 2006-2010 гг.^³, является дальнейшее нормативное упорядочение деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.

Названные обстоятельства свидетельствуют о необходимости более полного и точного определения в федеральном административном законодательстве административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, в том числе последовательного разграничения компетенции и полномочий названных органов.

Подготовка соответствующих предложений по совершенствованию административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора возможна только после проведения необходимых научных исследований в сфере административно-правового регулирования деятельности названных органов.

Следует отметить, что в постсоветской российской административно-правовой науке, в том числе и в период проведения в России административной реформы, комплексные научные исследования проблем административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора не осуществлялись. Не может восполнить этот пробел и единственная посвященная этой проблеме монография С.М. Зырянова, изданная в 2004 году^¹, поскольку, во-первых, в ней рассматривается деятельность только федеральных органов административного надзора, а, во-вторых, отсутствует комплексный системный анализ общих основ и особенностей административно-правового статуса различных федеральных государственных органов, осуществляющих как функцию административного надзора, так и функцию административного контроля.

Изложенное, особенно с учетом существенных изменений в законодательстве и складывающейся практики деятельности федеральных органов исполнительной власти, актуализирует необходимость проведения комплексного системного научного исследования административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности федеральных органов административного контроля и надзора. Предметом исследования являются федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также практика их применения.

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка и обоснование концепции построения федерального законодательства, регулирующего административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также основных направлений совершенствования административно-правового статуса отдельных видов таких органов.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

проведение конструктивно-критического системного анализа действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора;
систематизация видов и организационно-правовых форм действующих в настоящее время в России федеральных органов административного контроля и надзора и осуществление на этой основе теоретической классификации федеральных органов административного контроля и надзора, функционирующих в настоящее время в России;
построение теоретической модели основных общих элементов административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора;
сопоставление данной модели с существующим законодательным закреплением административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора и выявление на этой основе пробелов правового регулирования;
разработка концепции федерального закона, закрепляющего общие основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора;
разработка и обоснование предложений по совершенствованию отдельных федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус некоторых федеральных органов административного контроля и надзора.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, относятся методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.

Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих отечественных ученых – специалистов в области теории права, теории государственного управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, в частности, таких как: Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.П. Беляев, А.И. Бобылев, Н.В. Бугель, В.М. Горшенев, А.И. Гурин, Р.И. Денисов, А.Т. Дмитриев, В.В. Дьяконов, М.И. Еропкин, А.Я. Здир, С.М. Зырянов, А.А. Кармолицкий, А.И. Каплунов, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.И. Котюргин, Б.М. Лазарев, В.Х.Махов, С.Н. Махина, А.В. Морозов, С.В. Пузырев, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, Б.В. Россинский, О.Е. Савенко, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников, Ц.А. Ямпольская и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора.

Эмпирическая база исследования основывается на результатах опроса диссертантом 150 руководителей и других должностных лиц функционирующих в Кировской и Белгородской областях территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Обосновывая выводы и предложения, диссертант опирался также на анализ: более 40 постановлений Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании действий и решений федеральных органов административного контроля и административного надзора; свыше 200 актов, составленных должностными лицами органов государственного пожарного надзора, налоговых и таможенных органов, органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кировской, Ярославской, Ивановской, Костромской областей и республики Коми по результатам проведенных мероприятий по контролю (по материалам судебных дел, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом).

Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автором впервые в постсоветской российской административно-правовой науке системно определены наиболее общие теоретические основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, предложена концепция федерального закона, закрепляющего такие основы и регламентирующего общие правовые формы и методы деятельности указанных органов.

Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются:

уточнение и разграничение понятий «административный контроль» и «административный надзор»;
введение в научный оборот и определение новых понятий «административно-контрольный орган», «административно-надзорный орган», «административный контрольно-надзорный орган»;
определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не выделялись и не исследовались;
осуществление классификации действующих в настоящее время в России федеральных административно-контрольных (надзорных) органов по различным критериям, которые ранее в науке административного права не использовались;
разработка авторской концепции федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», определяющего основы административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;
разработка предложений по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов федеральных административно- контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не формулировались.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Административный контроль представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения физическими и юридическими лицами, находящимися в сфере постоянного или временного непосредственного административно-регулирующего воздействия этих органов, положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в этой сфере.

2. Административный надзор представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности.

3. Административный контроль и административный надзор осуществляется тремя видами федеральных государственных органов:

а) федеральными административно-контрольными органами – федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, не уполномоченными на осуществление административного надзора, но выполняющими функцию административного контроля;

б) федеральными административно-надзорными органами – федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, не уполномоченными на осуществление административного контроля, но выполняющими функцию административного надзора;

в) федеральными административными контрольно-надзорными органами – федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, уполномоченными на осуществление как административного контроля, так и административного надзора.

4. Административно-правовой статус любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа включает в себя следующие основные общие элементы:

а) место в системе федеральных государственных органов;

б) задачи, решение которых возлагается на этот орган:

обеспечение охраны прав и свобод граждан;
обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;
обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т.п.);
обеспечение охраны общественного порядка;
предупреждение административных и иных публичных правонарушений;

в) административные функции, выполняемые эти органом, а именно, функцию административного контроля (надзора), функцию административного регулирования (лицензионно-разрешительная, учетно-регистрационная и согласовательная деятельность), функцию административного удостоверения фактов, имеющих юридическое значение (проведение экспертиз, исследований, сертификации, аттестации), функцию административно-технического расследования техногенных катастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, функцию привлечения физических и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения, к административной и иным видам публично-правовой ответственности;

г) административную компетенцию этого органа: административно-контрольную (надзорную), административно-регулятивную, административно-удостоверительную, административно-следственную, административно-юрисдикционную;

д) административно-властные полномочия (административные права и обязанности) этого органа: административно-регулятивные, административно-удостоверительные, административно-следственные, административные контрольные (надзорные), административные постконтрольные (постнадзорные);

е) ограничения и запреты, установленные для этого органа в процессе осуществления им административного контроля (надзора).

5. Все действующие в настоящее время в России федеральные административно-контрольные (надзорные) органы могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям:

а) организационно-правовая форма;

б) место в системе органов государственной власти Российской Федерации с учетом действия принципа разделения властей;

в) место в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

г) виды выполняемых административных функций;

д) вид контрольной (надзорной) компетенции;

е) объем контрольной (надзорной) компетенции;

ж) объем имеющихся у них административных полномочий, связанных с осуществлением административного контроля и надзора;

з) круг подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор).

6. Наиболее общие основы административно-правового статуса всех федеральных административно-контрольных (надзорных) органов независимо от их видов и организационно-правовых форм могут быть определены в едином федеральном законе «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», концепция которого предлагается в первой главе диссертационного исследования.

7. В целях более полной нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных служб предлагается:

а) определение федеральной службы, содержащееся в п. 4 Указа Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции: «Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов, а также в случаях прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, выявления, пресечения и предупреждения преступлений в определенной для него сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»;

б) в структуре положения о любой федеральной службе выделить и наполнить соответствующими нормами следующие разделы: 1. Общие положения; 2. Компетенция; 3. Полномочия; 4. Организация деятельности.

8. В целях нормативного закрепления административно-правового статуса административно-контрольных (надзорных) органов, являющихся структурными подразделениями федеральных министерств, предлагается дополнить п. 3 Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. двумя абзацами следующего содержания:

– «В структуре федеральных министерств и их территориальных органов, в случаях и в порядке предусмотренных Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, могут создаваться федеральные государственные инспекции».

– «Федеральная государственная инспекция является структурно обособленным органом федерального министерства (его территориального органа), осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов в определенной для данного федерального министерства сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)».

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации понятия административного контроля и административного надзора и критерии их разграничения, подходы к пониманию федеральных административно-контрольных, административно-надзорных, административных контрольно-надзорных органов, определенные диссертантом основы административно-правового статуса указанных органов, проведенная им теоретическая классификация этих органов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в сфере правового регулирования административно-контрольной (надзорной) деятельности.

Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в частности, по подготовке федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», по дополнению Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г., по совершенствованию структуры действующих положений о федеральных службах и другие могут быть использованы в ходе соответствующей правотворческой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рамках проводимой в стране административной реформы.

Изложенные в диссертации теоретические положения об административном контроле и административном надзоре, об административно-правовом статусе федеральных органов, осуществляющих эти виды деятельности, могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам.

Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России.

Результаты исследования получили апробацию в четырнадцати опубликованных автором статьях общим объемом 4,4 п.л. Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на международной научно-практической конференции «Международный терроризм: причины, формы и проблемы противодействия» (г. Белгород, 16.03.2005 г.), четвертой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 15.10.2005 г.), на третьей межрегиональной научно-практической конференции «Российское право: история, современность и перспективы» (г. Киров, 14.04.2006 г.).

Подготовленная диссертантом Концепция федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации» одобрена Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используется им в законопроектной деятельности.

Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, раскрываются его объект, предмет, цель и задачи, характеризуются методологические и теоретические основы, нормативная и эмпирическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертации – «Основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора» – состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе – «Понятие и разграничение административного контроля и административного надзора» – диссертантом на основе критического анализа существующих в науке административного права подходов предлагаются собственные определения понятий «административный контроль» и «административный надзор» и критерии их разграничения.

В качестве критериев разграничения административного контроля и административного надзора как видов государственно-управленческой деятельности в работе предлагается рассматривать:

цели осуществления каждого из рассматриваемых видов государственно-управленческой деятельности;
круг субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор);
характер юридической связи между органом административного контроля (надзора) и подконтрольным (поднадзорным) субъектом.

На основе предложенных критериев разграничения диссертант формулирует определения административного контроля и административного надзора.

Под административным контролем им понимается внешневластная деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов, по проведению проверок соблюдения физическими и юридическими лицами, находящимися в сфере постоянного или временного непосредственного административно-регулирующего воздействия этих органов, положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в этой сфере.

Под административным надзором в диссертации понимается внешневластная деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности.

Далее в работе рассматриваются основные признаки каждого из названных видов государственно-управленческой деятельности.

Во втором параграфе – «Сущность и элементы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора» - выделяются виды государственных административных органов, осуществляющих административный контроль и административный надзор, и исследуются наиболее общие основы их административно-правового статуса.

Анализ соответствующих федеральных нормативных правовых актов показывает, что административный контроль и административный надзор могут осуществляться тремя видами федеральных государственных административных органов:

а) федеральные административно-контрольные органы;

б) федеральные административно-надзорные органы;

в) федеральные административные контрольно-надзорные органы.

Федеральный административно-контрольный орган – это федеральный орган исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, не уполномоченный на осуществление административного надзора, но выполняющий функцию административного контроля. К числу административно-контрольных органов можно, в частности, отнести таможенные, налоговые органы, антимонопольные органы, органы государственного земельного контроля, органы Федерального казначейства, Счетную палату РФ.

Федеральный административно-надзорный орган – это федеральный орган исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, не уполномоченный на осуществление административного контроля, но выполняющий функцию административного надзора. В качестве примеров административно-надзорных органов можно назвать такие органы, как, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Государственная речная судоходная инспекция, органы государственного строительного надзора, органы государственного пожарного надзора Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Федеральный административный контрольно-надзорный орган – это федеральный орган исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, уполномоченный на осуществление как административного контроля, так и административного надзора. К числу таких органов, можно, в частности, отнести большинство федеральных служб, например, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, некоторые государственные учреждения, например, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства.

Далее в диссертации анализируются основные наиболее общие элементы административно-правового статуса всех названных видов федеральных административных органов, осуществляющих как административный контроль, так и административный надзор, условно обозначенных автором одним общим термином – «федеральные административно-контрольные (надзорные) органы».

В структуру административно-правового статуса любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа, по мнению диссертанта, должны включаться следующие основные общие элементы:

1. Место федерального административно-контрольного (надзорного) органа в системе федеральных государственных органов.

2. Задачи, решение которых возлагается на федеральный административно-контрольный (надзорный) орган, к числу которых можно отнести: а) обеспечение охраны прав и свобод граждан; б) обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов; в) обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т.п.); г) обеспечение охраны общественного порядка; д) предупреждение административных и иных публичных правонарушений.

3. Административные функции, выполняемые федеральным административно-контрольным (надзорным) органом, в числе которых выделяются:

а) функция административного регулирования, осуществляемая посредством государственной регистрации физических и юридических лиц и объектов, выдачи физическим и юридическим лицам лицензий и иных специальных разрешений, аккредитации физических и юридических лиц, согласования совершаемых физическими и юридическими лицами действий и подготовленных ими документов, имеющих юридическое значение, учета лиц, объектов, фактов, подлежащих государственному учету;

б) функция административного удостоверения фактов, имеющих юридическое значение для физических и юридических лиц, осуществляемая посредством проведения экспертиз, иных специальных исследований, сертификации и аттестации;

в) функция административно-технического расследования техногенных катастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, создающих угрозу общественной безопасности, осуществляемая посредством проведения соответствующих следственных действий;

г) функция привлечения физических и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения к административной и иным видам публично-правовой ответственности, осуществляемая посредством производства по делам об административных и иных правонарушениях.

Помимо названных административных функций, некоторые федеральные административно-контрольные (надзорные) органы выполняют также функцию выявления, пресечения, расследования и предупреждения преступлений, совершаемых в подконтрольной (поднадзорной) им сфере, а также функцию обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности. К числу таких органов относятся, в частности, органы внутренних дел, таможенные органы, органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, органы Федеральной службы охраны и Федеральной службы безопасности.

4. Административная компетенция федерального административно-контрольного (надзорного) органа, под которой диссертантом понимается круг специальных вопросов, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти, решение которых отнесено к ведению данного органа в соответствии с выполняемыми им административными функциями.

С учетом выполняемых федеральными административно-контрольными (надзорными) органами перечисленных выше функций в работе выделяются следующие виды административной компетенции этих органов: а) административно-контрольная (надзорная) компетенция; б) административно-регулятивная компетенция; в) административно-удостоверительная компетенция; г) административно-следственная компетенция; д) административно-юрисдикционная компетенция.

Помимо административной компетенции некоторые федеральные административно-контрольные (надзорные) органы, выполняющие функцию выявления, пресечения, расследования и предупреждения преступлений, а также функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности наделяются также оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной компетенцией. Такими видами компетенции обладают, в частности, органы внутренних дел, таможенные органы и органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы охраны и Федеральной службы безопасности.

5. Административно-властные полномочия (административные права и обязанности) федерального административно-контрольного (надзорного) органа.

С учетом выделенных выше функций и видов компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в работе выделяются следующие виды административно-властных полномочий этих органов.

5.1. Административно-регулятивные полномочия: а) регистрационные полномочия; б) лицензионно-разрешительные полномочия; в) аккредитационные полномочия; г) согласовательные полномочия; д) учетные полномочия.

5.2. Административно-удостоверительные полномочия: а) экспертные полномочия; б) сертификационные полномочия; в) аттестационные полномочия.

5.3. Административно-следственные полномочия.

5.4. Административные контрольные (надзорные) и постконтрольные (постнадзорные) полномочия.

Административные контрольные (надзорные) полномочия федерального административно-контрольного (надзорного) органа – это те административные права и обязанности, которые необходимы этому органу для реализации административно-контрольной (надзорной) компетенции, то есть для проведения в отношении подконтрольных (поднадзорных) субъектов соответствующих проверок, осуществления сплошного неиндивидуализированного наблюдения и фиксации их результатов.

Административные постконтрольные (постнадзорные) полномочия федерального административно-контрольного (надзорного) органа – это те административные права и обязанности, которые необходимы ему для реализации результатов проведенных в отношении подконтрольных субъектов проверок, результатов наблюдения, а именно для пресечения выявленных в ходе таких проверок (наблюдения) нарушений соответствующих норм и правил, привлечения допустивших их субъектов к юридической ответственности и предупреждения таких нарушений в будущем.

6. Ограничения и запреты, установленные для федерального административно-контрольного (надзорного) органа в процессе осуществления им административного контроля (надзора).

Ограничения, по мнению диссертанта, представляют собой такие требования к деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в соответствии с которыми устанавливаются субъектные, предметные, временные и пространственные пределы этой деятельности (ограничение количества проверок, продолжительности проверок и т.п.)

Запреты, с точки зрения диссертанта, представляют собой такие требования к деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в соответствии с которыми не допускается совершение в ходе этой деятельности отдельных действий (запрет на совершение проверочных действий в отсутствие проверяемого субъекта или его представителя, запрет на разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну и т.п.).

В третьем параграфе – «Классификация федеральных административно-контрольных (надзорных) органов» – диссертантом предлагается развернутая классификация действующих в настоящее время в России федеральных административно-контрольных (надзорных) органов.

Диссертант классифицирует указанные органы по следующим критериям:

а) организационно-правовая форма федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;

б) место федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в системе органов государственной власти Российской Федерации с учетом действия принципа разделения властей;

в) место федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

г) виды административных функций, выполняемых федеральными административно-контрольными (надзорными) органами;

д) вид контрольной (надзорной) компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;

е) объем контрольной (надзорной) компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;

ж) объем административных полномочий, имеющихся у федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, связанных с осуществлением административного контроля (надзора);

з) круг подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых федеральными административно-контрольными (надзорными) органами осуществляется административный контроль (надзор).

В четвертом параграфе – «Проблемы законодательной регламентации общих основ административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов» – диссертант выделяет наиболее важные, с его точки зрения, вопросы правового регулирования деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, требующих решения на федеральном уровне посредством разработки и принятия соответствующего федерального закона. К числу таких вопросов автор, в частности, относит:

а) унификацию и разграничение понятий, используемых в сфере осуществления административного контроля и надзора;

б) определение системы, видов и организационно-правовых форм федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;

в) определение содержания, объема и пределов осуществления федеральными административно-контрольными (надзорными) органами административной контрольной и административной надзорной компетенции, отграничение их от других видов компетенции;

г) определение исчерпывающего перечня общих административно-контрольных (надзорных) полномочий федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, пределов и порядка (процедуры) их осуществления;

д) установление исчерпывающего перечня запретов и ограничений при реализации федеральными административно-контрольными (надзорными) органами предоставленных им административно-контрольных (надзорных) полномочий.

Законодательное решение перечисленных вопросов на федеральном уровне, по мнению диссертанта, возможно путем систематизации и переработки административно-правовых норм, содержащихся в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность федеральных административно-контрольных (надзорных) органов. Как полагает автор, такая систематизация может завершиться подготовкой и принятием специального федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», в котором и должны найти решение перечисленные выше вопросы.

Далее в параграфе излагается общая концепция проекта предлагаемого федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации». В частности, диссертант предлагает следующее структурное построение названного федерального закона:

«Вводная часть (преамбула).

Глава 1. Общие положения (сфера применения закона, виды регулируемых им отношений, основные понятия, используемые в законе, принципы осуществления и виды административного контроля и административного надзора).

Глава 2. Система, организационно-правовые формы и полномочия административно-контрольных (надзорных) органов Российской Федерации.

Глава 3. Правовой статус подконтрольных (поднадзорных) субъектов (права и обязанности субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор), защита их прав и законных интересов, ответственность за нарушение действующего в подконтрольной (поднадзорной) сфере законодательства).

Глава 4. Основания и порядок проведения административно-контрольных (надзорных) проверок и совершения административно-контрольных (надзорных) действий.

Заключительные и переходные положения».

В диссертации раскрывается содержание каждой из названных глав с указанием на те вопросы, которые, по мнению автора, должны регулироваться в соответствующих главах.

Вторая глава – «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов федеральных органов административного контроля и административного надзора» – состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе – «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных служб» – диссертантом критически анализируются федеральные нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса федеральных служб, и вносятся конкретные предложения, направленные на более точное и полное нормативное закрепление особенностей правового положения этих административно-контрольных (надзорных) органов.

В частности, автором вносится предложение сформулировать определение понятия федеральной службы, содержащееся в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314, следующим образом: «Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов, а также в случаях прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, выявления, пресечения и предупреждения преступлений в определенной для него сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)».

Кроме того, диссертант предлагает уточнить в названном Указе Президента РФ виды и существо выполняемых федеральной службой административных функций, в частности, выделить такие функции, как лицензионно-разрешительная и учетно-регистрационная, которые, с его точки зрения, являются функциям административного регулирования и не могут быть включены в содержание функции административного контроля (надзора).

Диссертант полагает, что структура действующих в настоящее время положений обо всех федеральных службах нуждается в совершенствовании. В частности, по его мнению, в структуру положения о любой федеральной службе должны входить следующие части:

Раздел 1. Общие положения (определение понятия конкретной федеральной службы, ее место в системе федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовая основа деятельности, система территориальных органов, подведомственных ей учреждений и иных организаций);

Раздел 2. Компетенция (сфера общественных отношений, в пределах которой осуществляется деятельность федеральной службы, задачи, решение которых возлагается на федеральную службу в соответствующей сфере, функции, выполняемые федеральной службой в соответствующей сфере в целях решения возложенных на нее задач);

Раздел 3. Полномочия (исчерпывающий перечень прав и обязанностей соответствующей федеральной службы, которые должны быть систематизированы по функциональному признаку, то есть в зависимости от вида выполняемой федеральной службой функции: контрольные (надзорные) права и обязанности, постконтрольные (постнадзорные) права и обязанности, в том числе права и обязанности по применению мер административного принуждения, а именно мер административного пресечения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности, регулятивные права и обязанности, удостоверительные права и обязанности, права и обязанности по проведению административно-технического расследования происшествий и инцидентов (при наличии соответствующей функции), права и обязанности по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений (при наличии соответствующей функции), права и обязанности по обеспечению обороны, государственной и общественной безопасности (при наличии соответствующей функции);

Раздел 4. Организация деятельности (структура и организация деятельности центрального аппарата соответствующей федеральной службы, основы взаимоотношений между центральным аппаратом службы и ее территориальными органами, подведомственными федеральной службе учреждениями и иными организациями).

Далее в диссертации обосновывается предложение о реорганизации большинства федеральных служб, находящихся в ведении федеральных министерств, посредством их объединения или присоединения к ним иных контрольно-надзорных органов и создания на их основе федеральных органов исполнительной власти новой организационно-правовой формы – федеральных полиций, находящихся в ведении непосредственно Президента Российской Федерации. В частности, по мнению автора, могут быть созданы следующие федеральные полиции: Федеральная медико-санитарная полиция, Федеральная трудовая полиция, Федеральная культурно-образовательная полиция, Федеральная природоохранительная полиция, Федеральная транспортная полиция, Федеральная финансово-бюджетная полиция, Федеральная техническая полиция, Федеральная архитектурно-строительная полиция.

Создание указанных федеральных полицейских органов, находящихся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, позволит, по мнению диссертанта, сконцентрировать и более результативно осуществлять соответствующие виды административного контроля (надзора), обеспечить большую независимость этих видов властной деятельности.

Во втором параграфе – «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса органов федеральных министерств, осуществляющих административный контроль (надзор)» – рассматриваются особенности административно-правового статуса специальных административно-контрольных (надзорных) органов, действующих в структуре федеральных министерств. К числу таких органов относятся, например, ГИБДД МВД РФ, подразделения государственного пожарного надзора МЧС России, Управление государственного надзора за безопасностью полетов Минтранса РФ и другие организационно обособленные подразделения федеральных министерств.

В целях обеспечения единообразия в построении и деятельности названных органов независимо от того, в структуре каких федеральных министерств они находятся, диссертант считает необходимым, во-первых, определить одну единую организационно-правовую форму, в которой могут функционировать эти органы, во-вторых, установить общие единые требования к структуре и содержанию их административно-правового статуса и соответственно общие единые требования к структуре нормативных правовых актов (положений), определяющих этот статус. Наиболее приемлемой организационно-правовой формой административно-контрольных (надзорных) органов, образуемых в структуре федеральных министерств, автор считает федеральную государственную инспекцию.

В этой связи предлагается дополнить п. 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. двумя абзацами следующего содержания:

– «В структуре федеральных министерств и их территориальных органов, в случаях и в порядке предусмотренных Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, могут создаваться федеральные государственные инспекции».

– «Федеральная государственная инспекция является структурно обособленным органом федерального министерства (его территориального органа), осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов в определенной для данного федерального министерства сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)».

В третьем параграфе – «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных государственных учреждений, осуществляющих административный контроль (надзор)» – рассматриваются особенности административно-правового статуса федеральных государственных учреждений, как подведомственных федеральным органам исполнительной власти, так и не подведомственных им, и выполняющих функцию административного контроля (надзора) в соответствующих сферах их деятельности.

В результате анализа соответствующих федеральных нормативных правовых актов, уставов федеральных государственных учреждений, а также положений об этих учреждениях, диссертант приходит к выводу о том, что федеральные государственные учреждения, действующие в системе исполнительной власти и осуществляющие функцию административного контроля (надзора), по своему правовому статусу сходны с федеральными административно-контрольными (надзорными) органами исполнительной власти. В этой связи автор полагает, что таким учреждениям следует придать статус федеральных органов исполнительной власти соответствующих организационно-правовых форм. Исключение, по мнению диссертанта, может быть сделано лишь для администраций морских рыбных портов, которые в силу специфики своей деятельности выполняют еще и организационно-управленческие функции на территории соответствующих рыбных портов и в их акваториях.

В диссертации предлагается также упорядочить и дополнить содержащиеся в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» нормы, регулирующие административно-контрольную деятельность учреждений Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, не входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.

В четвертом параграфе – «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса иных федеральных государственных органов, осуществляющих административный контроль (надзор)» – анализируются особенности административно-правового статуса некоторых других федеральных государственных органов и организаций, не входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, но осуществляющих функцию административного контроля (надзора), в частности, Счетной палаты РФ, Центрального Банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и нижестоящих избирательных комиссий.

Диссертантом вносятся конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой основы административно-контрольной (надзорной) деятельности указанных органов. В частности, в работе сформулированы соответствующие предложения по уточнению положений федеральных законов «О Счетной палате Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В заключении в обобщенном виде формулируются основные теоретические выводы исследования и предложения по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус федеральных административно-контрольных (надзорных) органов.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Потокин И.В. К вопросу о законодательном регулировании административно-контрольной (надзорной) деятельности в России // «Черные дыры» в Российском законодательстве, № 4 – Москва, 2006. – 0,5 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Потокин И.В. К вопросу о реформировании системы контрольно-надзорных органов исполнительной власти в регионах // Проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: материалы региональной научно-практической конференции – Белгород, 2004.– 0,2 п.л.

3. Потокин И.В. Контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел на транспорте по борьбе с терроризмом // Международный терроризм: причины, формы и проблемы противодействия: сборник материалов международной научно-практической конференции – Белгород, 2005. – 0,3 п.л.

4. Потокин И.В. О классификации административных органов, осуществляющих функции государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов по материалам IV международной научно-практической конференции – Киров, 2005.– 0,3 п.л.

5. Кононов П.И., Потокин И.В. Органы государственного контроля и надзора: подходы к понятию и разграничению // Право и практика: научные труды Кировского института (филиала) Московской государственной юридической академии, № 1 – Киров, 2005. – 0,4 п.л.

6. Потокин И.В. Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти в период реформирования // Актуальные проблемы административного права. Сборник материалов круглого стола 29 апреля 2005 года. – Курск: КФ ОрЮИ МВД России, 2005. – 0,4 п.л.

7. Потокин И.В. Организация взаимодействия государственных контрольных (надзорных) органов с органами внутренних дел в сфере потребительского рынка // Проблемы правоохранительной деятельности и образования: сборник научных трудов докторантов, адъюнктов, аспирантов, соискателей. Выпуск 2. – Белгород, 2005. – 0,2 п.л.

8. Потокин И.В. К вопросу о разграничении органов государственного контроля и государственного надзора // Проблемы современного административного права: сборник научных статей. – Киров, 2005. – 0,4 п.л.

9. Потокин И.В. Административно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов по материалам V международной научно-практической конференции. Часть I. – Киров, 2006. – 0,3 п.л.

10. Кононов П.И., Потокин И.В. Административно-правовой статус органов государственного контроля и органов государственного надзора: основные подходы к пониманию и разграничению // Полицейское право, №1 (5) – Омск, 2006. –

0,4 п.л.

11. Потокин И.В. Особенности административно-правового статуса отдельных видов административно-контрольных (надзорных) органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти России // Российское право: история, современность и перспективы: сборник материалов III Межрегиональной научно-практической конференции юридического факультета Кировского филиала МГЭИ. – Киров, 2006. – 0,3 п.л.

12. Потокин И.В. К вопросу о разграничении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел: сборник материалов региональной научно-практической конференции. – Белгород, 2006. – 0,3 п.л.

13. Потокин И.В. Некоторые аспекты миграционной политики РФ и роль органов государственного контроля и надзора в ее осуществлении // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел: сборник материалов региональной научно-практической конференции. – Белгород, 2006. – 0,2 п.л.

14. Потокин И.В. Административный контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: перспективы развития отечественного законодательства // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел: сборник материалов региональной научно-практической конференции. – Белгород, 2007. – 0,2 п.л.

Подписано в печать 05.11.2008 г.

Формат 60 х 84 1/16. Объем 1,4 п.л. Бумага офсетная, печать ризография

Тираж 100 экз., заказ №____

__________________________________________________________________________________

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии Белгородского юридического института МВД РФ

308034, г. Белгород, ул. Горького, 71.

1 СЗ РФ.2004. № 11.Ст. 945.

2 См.: Указ Президента РФ от 12.05.2008. № 724 (ред. от 06.09.2008) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. № 20.Сст. 2290.

3 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25.10.2005 г. (в ред. от 28.03.2008 г.) // СЗ РФ. 2005 г. № 46. Ст. 4720; 2008. № 14. Ст. 1413.

1 См.: Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

Blog

И административного надзора

Содержание