Некоммерческая организация «Фонд социально-экономических и политических исследований «Региональная стратегия», г. Калининград Сентябрь 2009 г

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Отчет о работе некоммерческой организации «Алтайский фонд микрозаймов» в 2010 году, 49.56kb.
• Программа и организация исследований в исследовании социально-экономических и политических, 124.03kb.
• Татарстанский Центр экономических и политических исследований научное общественное, 871.92kb.
• Решением Совета, 343.42kb.
• Автономная некоммерческая организация национальный институт системных исследований, 139.58kb.
• Public Affairs Center: (095) 945-69-48 Fax: (095) 945-78-99 семинар, 11.51kb.
• Информационное письмо, 25.22kb.
• Уважаемые коллеги!, 63.47kb.
• Иммиграция населения как фактор экономического развития ( на примере развитых стран), 595.95kb.
• «Исследование социально-экономических и политических процессов», 46.76kb.

КАЛИНИНГРАДСКИЙ АСПЕКТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА


Переход Калининградской области в российский анклав в политическом, правовом и экономическом пространстве Европейского Союза и НАТО продолжается уже два десятилетия. Однако до сих пор не поставлена окончательная точка в поисках эффективного механизма адаптации региона к новым реалиям. Российские и европейские политики, дипломаты и эксперты оказались не готовы к возникшей нестандартной ситуации.


Очевидно, что в настоящий момент ни у одной из сторон, вовлеченных в проблему (политической элиты России, руководства ЕС, калининградского сообщества) нет разработанной стратегии адаптации субъекта РФ к новой геополитической и геоэкономической обстановке в Юго-Восточном секторе Балтийского моря. Разработка механизма приспособления существования области внутри ЕС идет методом проб и ошибок, и очень сильно подвержена воздействию политической конъюнктуры. В таких условиях возникает угроза стихийного скатывания к конфронтационной модели развития событий, превращению Калининградской области в очаг напряженности в Центральной Европе.


Россия и объединенная Европа столкнулись с тем, что интеграционный процесс непосредственно затрагивает российский анклав на Балтийском побережье. Вне зависимости от воли сторон, он оказался вовлеченным в данную геополитическую трансформацию. Правда, не как субъект, а как объект. Калининградская область не входит в состав Объединенной Европы и с формально-правовой стороны остается такой же частью России, как и прежде. На этом основании европейские политики заявляли и заявляют, что основная ответственность за развитие регионального сообщества лежит на Российской Федерации. Однако специфика геополитического положения Калининградской области приводит к тому, что внешнеполитические факторы, политика сопредельных государств оказывает прямое воздействие на состояние местного хозяйственного комплекса, социальное самочувствие населения, на личную жизнь каждого человека.


Следует признать, что вопросы адаптации Калининградской области к своему существованию в качестве российского анклава внутри ЕС, попали в повестку дня переговоров между ЕС и РФ со значительным опозданием, практически накануне включения сопредельных стран в Европейское Сообщество. Поэтому стороны сразу оказались в состоянии цейтнота. На комплексный анализ нового положения не было ни времени, ни сил, ни политической воли. Кроме того, российская и европейская политическая элита вынуждены учитывать общественные настроения. Граждане стран ЕС крайне болезненно воспринимают проблему незаконной миграции из стран третьего мира, опасаются экспорта преступности и социальных заболеваний с Востока. Россияне находятся под значительным влиянием антизападных концепций и негативно воспринимают все, что можно трактовать в качестве «уступок» Западу.


В такой обстановке ЕС и РФ концентрируют свое внимание на наиболее острых, «горячих» аспектах калининградского вопроса. К ним относится в первую очередь проблема коммуникации между Калининградом и остальной частью России. Исторически сложилось так, что основная доля пассажирских и грузовых перевозок по данному маршруту осуществляется автомобильным и железнодорожным транспортом. После распада СССР сообщение между различными частями одного государства приобрело международный характер, так как железная дорога и автомобильное шоссе проходят по территории Литовской республики. В 90-е годы этот вопрос решался в рамках двухсторонних договоренностей.


Вступление Литовской Республики в ЕС потребовало изменения национального законодательства и ревизии международных соглашений на предмет их соответствия нормам и стандартам Европейского Союза. Переговоры о заключении нового Соглашения проходили в сложных условиях, так как исходные позиции переговорщиков были диаметрально противоположными. Результатом переговоров по транзиту стало заключение Соглашения, согласно которого были сведены к минимуму формальности, связанные с получение разрешения на проезд через территорию Литвы пассажиров, следовавших из Калининграда в остальную часть России и обратно.


Пока факты свидетельствуют о том, что структуры Европейского Союза последовательно ведут дело к переводу калининградского транзита на общие правила, действующие при международном транзите: с 1 января 2005 года для проезда требуется уже международный паспорт и разрешение литовских властей (эрзац-виза). Следующим возможным шагом в данном направлении может быть требование получать визу в обычном порядке в консульских учреждениях Литовской Республики. Подобные действия усиливают подозрения российской стороны в том, что стратегической целью европейских партнеров является постепенная изоляция Балтийского анклава от остальной части российского общества путем затруднения личных связей между гражданами одного государства. В середине 2000-х годов только 6% населения России имели на руках заграничные паспорта, поэтому новые требования создают проблемы для родственников калининградцев, проживающих в других районах России, а также туристов, желающих отдохнуть на российском участке балтийского побережья. Не говоря уже о том, что шестая часть жителей области принадлежит к украинцам и белорусам. Поездки на этническую родину для этих людей уже сейчас проходят на основании международных правил, так как российско-европейские договоренности по калининградскому транзиту не распространяются на поездки в третьи страны через территорию Литвы.


Достаточно трудностей возникает при определении условий грузового транзита через территорию нового члена ЕС. Данная проблема находилась в основном на периферии внимания переговорщиков, сконцентрировавших свои силы на пассажирских перевозках. В итоге грузовые перевозки на калининградском направлении с лета 2004 года стали требовать значительно больше времени и средств, чем раньше. Это было связано с необходимостью оформления нового пакета документов, ужесточения требований таможенного, ветеринарного и фитосанитарного контроля.


Проблема транзита накладывается на существующую конкуренцию между клайпедским и калининградским маршрутами обслуживания внешнеторговых операций. Для стимулирования загрузки портовых мощностей и всего транспортного комплекса Калининградской области Россия установила протекционистские транзитные тарифы для грузов, следующих по калининградским маршрутам. Перевозки по клайпедскому направлению в таких условиях потеряли значительную часть своей привлекательности и конкурентоспособности. Ответным шагом литовских железнодорожников стало повышение тарифов на калининградском направлении. Стороны неоднократно говорили о необходимости развивать проект «2 К» (совместное использование возможностей портов Калининграда и Клайпеды за счет специализации, перераспределения грузов, формирования общих контейнерных поездов), но реальностью является не столько сотрудничество, сколько борьба на транзитных путях. Конфликт, связанный с введением тотального контроля за литовскими грузами при пересечении российско-латвийской границы, имевший место в августе 2009 года, демонстрирует всю опасность подобного развития событий.

Необходимо отметить, что калининградская ситуация по сути представляет собой комплекс разнообразных проблем, значительная часть которых по формальным признакам может быть отнесена к внутренним. Однако специфика региона как раз и состоит в тесном переплетении международной и внутренней проблематики.


Простого выхода из ситуации, которую в экспертных кругах часто называют «калининградской головоломкой», нет. Однако это не означает подхода к данному аспекту взаимодействия России и ЕС на Балтике исключительно с негативных позиций. Большая часть противоречий между сторонами в калининградском вопросе связана со стихийностью развития ситуации, попытками игнорировать высокий уровень взаимозависимости между внутренней и внешней политикой, сложившийся в этой части Европы. Формально можно развести интеграционный процесс в Центральной и Восточной Европе, адаптацию Калининградской области Российской Федерации к своему новому геополитическому положению, и международные связи между РФ и ЕС, включая отношения с новыми членами Сообщества. Но данная операция представляется только элементом теоретического анализа, философской спекуляцией. В реальности все вышеназванные процессы настолько тесно переплетены, что сложно сказать, где проходит граница между ними.


Необходимо сразу обозначить принципиальное различие в самом подходе сторон к вопросам, связанным с Калининградской областью. Для России центральное значение имеет незыблемость национального суверенитета над данной частью юго-восточной Прибалтики и обеспечение нормальных условий (не ниже среднероссийских) для социально-экономического развития местного социума, как составной части российского общества.


Европейский Союз со своей стороны видит в Калининградской области, прежде всего, потенциальную угрозу, вызов своей внутренней безопасности по широкому кругу проблем от военных до экономических. При этом основные усилия Европейского сообщества направлены именно на локализацию возможной опасности, недопущение ее распространения через новые рубежи ЕС.


Основным вопросом существования Калининградской области, который вызывает осложнение в отношениях между ЕС и РФ, будет достаточно долго оставаться транзитная проблема. Дипломаты обеих сторон регулярно обсуждают данный аспект сотрудничества, но к заметным подвижкам в его решении это не приводит. Можно предположить, что ситуация с транзитом в ближайшие 10-15 лет сохранится в нынешнем состоянии или даже ухудшится.


Европейское сообщество очень обеспокоено проблемой незаконной миграции и экспорта преступности с неспокойного Востока. Калининградский регион рассматривается многими именно с данной точки зрения, как своеобразный плацдарм для проникновения нежелательных элементов на территорию благополучных стран. Эту обеспокоенность пытаются эксплуатировать политики из ряда стран Восточной и Центральной Европы, запугивая своих новых партнеров перспективой проникновения через «калининградскую щель» миллионов китайцев и других жителей третьего мира. Именно так характеризовал потенциал угрозы на восточных рубежах Польши руководитель национальной разведслужбы в своем выступлении в 2003 году. Представитель ведомства, которое принято характеризовать термином «компетентное», не мог не знать, что в среднем за год российские пограничники пресекают около 500 попыток нелегального пересечения границ. Причем не только на российско-польском, но и российско-литовском участках рубежей, которые по периметру окружают Калининградскую область. 80% задержанных на западном направлении - граждане Польши, которые не желают встречаться с собственными таможенниками. Основной поток нелегальных мигрантов движется в Польшу через границы с Белоруссией и Украиной. Но польские власти продолжают активно спекулировать именно на несуществующей угрозе калининградского миграционного трафика.


Такой подход вписывается в общую концепцию жесткой позиции в отношении к проблемам российского анклава на Балтике, а также активно используется для обоснования просьб о дополнительной поддержке «прифронтовых» государств. Данная аргументация находит отзыв в Брюсселе. Только за 2004-2006 годы на обустройство границ с Россией Польша дополнительно получила несколько миллионов евро. В числе приобретений 2006 года – сверхмощная аппаратура, позволяющая обнаруживать мигрантов в автомобильных тайниках по биению сердца. При этом за последние полтора десятка лет попыток пересечь нелегалами калининградский участок российско-польской границы таким способом просто не зафиксировано. Теперь, видимо, польские пограничники будут объяснять подобное положение результатом технического перевооружения восточных рубежей ЕС.


Однако акцентирование внимания на создании новой «берлинской стены» на берегах Балтики представляется однобокой и опасной политикой. Россияне воспринимают новые ограничения пассажирского и грузового транзита между Калининградом и остальной частью страны исключительно с точки зрения ущемления своих гражданских прав и нанесения ущерба внешнеполитическим позициям государства. Озабоченность ЕС незаконной миграцией воспринимается только как повод. Между тем, правительство и общественность России также считают нелегальное проникновение граждан других государств на свою территорию существенной опасностью. Было бы целесообразно объединить усилия ЕС и РФ в противодействии незаконной миграции, а не рассчитывать на успех разрозненных усилий. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Европейский Союз принимает участие в финансировании реконструкции и технического перевооружения пунктов пропуска на калининградских участках российско-польской и российско-литовской границы. С одной стороны, таким образом улучшается инфраструктура служб, призванных бороться с несанкционированным пересечением государственных границ РФ и стран-членов ЕС. С другой стороны, модернизированные пункты пропуска упрощают и ускоряют трансграничные коммуникации законопослушных граждан, сокращают очереди на границах, ограничивают возможности для проявления бюрократического произвола со стороны отдельных представителей таможенного и пограничного ведомств.


В будущем при обсуждении транзитной проблемы с европейскими партнерами российским дипломатам целесообразно увязывать ее с борьбой против незаконной миграции. Соответствующие усилия по пресечению маршрутов переброски жителей Южной и Восточной Азии в ЕС через территорию России – принятие обязательств по реадмиссии задержанных в Европе нелегалов, усиление контроля на юго-восточных границах России и так далее - должно сопровождаться смягчением условий для перемещения наших граждан через рубежи Европейского Союза. Сложной проблемой остается вопрос о возможности предоставления неких эксклюзивных льгот именно жителям Калининградской области. В начале века представители ЕС предлагали подобную схему, которая была отвергнута российским руководством в связи с возможностью возникновения правового неравенства между гражданами Российской Федерации. Можно предположить, что кроме официально объявленной причины, основанием для отказа стали опасения по поводу того, что получение неких особых прав, облегчающих контакты калининградцев с европейцами, будут стимулировать сепаратистские настроения в региональном социуме.


Калининградская область в настоящее время включена в систему мер доверия и мониторинга состояния вооруженных сил, которые осуществляются в рамках соглашений об ограничении вооружений и вооруженных сил в Европе (ОБСЕ), договора об «открытом небе», соглашения о партнерстве между РФ и НАТО. Вместе с тем, следует отметить, что проблема достижения приемлемого уровня безопасности в зоне Балтийского моря решается сторонами в рамках параллельно действующих моделей. При этом действия НАТО воспринимаются российскими военными как потенциальная угроза. Аналогичную реакцию вызывает российская военная активность. За последние десять лет Польша в три раза увеличила численность своих гарнизонов на восточных рубежах. В 2006 году руководство страны начало переговоры с США о размещении на своей территории элементов американской системы ПРО. В середине сентября текущего года данная программа была свернута по инициативе американской администрации. В случае же ее реализации можно было с уверенностью сказать, что подобный шаг вызвал бы соответствующую резкую реакцию России. В этом случае обстановка в Центральной Европе приобрела бы значительный конфликтогенный потенциал, приближающийся к уровню, имевшему место в период «холодной войны».


Подобное положение противоречит уникальной ситуации, объективно сложившейся в зоне Балтийского моря на рубеже тысячелетий. Впервые за многовековую историю соседства приморские государства не имеют друг к другу официальных территориальных и политических претензий, не планируют осуществить насильственные изменения общественного и государственного строя. Вне бассейна Балтийского моря не существует крупных враждебных государств, способных осуществить военное вторжение в данный регион.


Следует признать, что проблемы оборонной политики требуют особо пристального и детального анализа. В любом случае военная тематика должна стать полноценным элементом диалога России и объединенной Европы по вопросам взаимного сотрудничества в бассейне Балтийского моря. Это позволит сторонам глубже понять мотивацию партнеров, их опасения и планы. Наличие постоянно действующей площадки для обсуждения военно-стратегической обстановки в Северо-Западной части Европейского континента должно способствовать дальнейшей стабилизации ситуации. Подобной площадкой могла бы стать рабочая группа Союза государств Балтийского моря при участии ОБСЕ, Совета Европы, политических институтов НАТО и дипломатических структур Европейского Союза. В качестве места для заседания такой группы можно было бы предложить Калининград, Стокгольм и Копенгаген. В целях достижения более широкого взгляда на положение дел в бассейне Балтийского моря рабочая группа могла бы объединить в своей структуре все темы, так или иначе связанные с безопасностью:

- противодействие нелегальной миграции и трансграничной преступности;

- природоохранная деятельность;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в акватории Балтийского моря и прибрежной зоне;

- меры военного доверия и обеспечения безопасности от внешнего агрессора.


Работа в подобном формате отвечала бы потребностям военных аналитиков в планировании и подготовке к разрешению чрезвычайных ситуаций и приносила бы очевидную пользу всем участникам процесса. Вместе с тем данная деятельность не провоцировала бы возрождения взаимных опасений по поводу использования военной силы для разрешения реальных или мнимых противоречий между соседними государствами.


Калининградский регион России может и должен участвовать не только в российско-европейском сотрудничестве в сфере безопасности на Балтийском море. Программы по предупреждению опасного развития ситуаций являются необходимым дополнением к основному направлению взаимодействию. Таковым являются экономические связи и контакты между Востоком и Западом Европы. Поиск своей ниши в этом процессе для российского анклава на Балтике требует объективного анализа имеющегося у Калининграда потенциала.


Объемы потребительского рынка в области невелики, а использование региона для прямого выхода к российскому потребителю затруднены геополитическим положением анклавного региона и объективными ограничениями возможностей местного транспортного комплекса. Основное богатство и преимущество Калининградской области перед другими регионами России заключается в человеческом капитале. Региональный бизнес за два десятилетия контактов с хозяйствующими субъектами сопредельных стран, а также других государств Европы, накопил опыт сотрудничества с представителями иной предпринимательской культуры, научился преодолевать конфликты и противоречия, вызванные попытками адаптировать методы и инструменты западного делового мира к специфической атмосфере транзитного постсоветского общества.


Пока интерес со стороны серьезных иностранных инвесторов к Калининградской области невелик, подтверждением этому служат данные об объемах капиталовложений. С 1992 по 2008 годы регион накопил чуть более 500 млн. долларов США зарубежных инвестиций. Основная часть средств предоставляется в виде краткосрочных торговых кредитов, которые после получения достаточного уровня прибыли немедленно выводятся из местной экономики. Подавляющая масса иностранных и совместных предприятий – небольшие фирмы, специализирующиеся на сбыте и обслуживании внешних контактов калининградского бизнеса. Здесь основную активность проявляют польские и литовские бизнесмены. В их отношении к российскому региону проявляется своеобразная цикличность. В первой половине 90-х годов прошлого века по числу совместных предприятий и заявленных проектов лидировали поляки. К рубежу веков их активность значительно спала. Эстафету поляков перехватили литовцы. Они быстро заняли освобожденные своими предшественниками ниши на рынке Калининградской области и стали наращивать свое присутствие. Литовский бизнес рискнул перевести на территорию российского анклава часть производственных мощностей пищевой и мебельной промышленности. К середине 2000-х годов восточные соседи Калининграда начали реализацию проектов по производству бытовой техники и минеральных удобрений. Сейчас Литовская Республика вышла на 2-3 место среди внешнеторговых партнеров Калининградской области.


Необходимо признать, что в экономической сфере российско-европейских отношений на калининградском направлении существует проблемная зона, оказывающая негативное воздействия на позицию литовских и польских властей и создающая значительные трудности для рядовых граждан сопредельных регионов Польши, России и Литвы. Речь идет о неформальной приграничной торговле.


Приграничная торговля смягчила социальный кризис в смежных регионах Польши, Литвы и России, но вместе с тем принесла с собой многочисленные издержки. Во-первых, с экономической точки зрения подобная деятельность не имеет особого хозяйственного значения. Не создается дополнительная стоимость, разве что некоторое оживление ощущается в области торговли и несколько возрастает платежеспособный спрос граждан. При этом государство не получает никаких налогов от деятельности челноков. А они сами лишены каких-либо социальных гарантий. Во-вторых, приграничный бизнес очень тесно связан с криминалом, настоящими контрабандистами, преступными сообществами, осуществляющими «защиту» челноков и так далее. В-третьих, челночество служит источником постоянных конфликтов на калининградских участках российско-литовской и российско-польской границы.


Одним из препятствий для развития российско-европейских отношений на калининградском направлении служит специфика функционирования управленческих структур с обеих сторон. На уровне исполнителей саботируется основная масса решений, принятых в ходе переговоров политических лидеров. В качестве примера можно указать на историю с формированием российско-европейской рабочей группы высокого уровня для оперативного решения технических проблем, возникающих вокруг адаптации российского региона к существованию в окружении хозяйственного и правового пространства ЕС. Принципиальное решение о создании такой структуры было принято на саммите ЕС-РФ на высшем уровне в 2004 году. Однако по прошествию пяти лет с этого времени ЕС даже не утвердил список лиц, которые должны были представлять Союз в данном органе.


В настоящее время существует потребность в активизации деятельности совместных структур, созданных ЕС и РФ для обсуждения различных аспектов взаимодействия. Следует поднять вопрос о создании Информационного бюро ЕС в Калининградской области с целью получения оперативных и объективных данных о положении дел в Балтийском анклаве, консультационного сопровождения проектов уже на начальной стадии их подготовки. Определенный интерес вызывает предложение о заключении специального соглашения между ЕС и РФ по развитию Калининградской области. Оно может включать в себя рамочный договор и пакет специальных актов по различным направлениям совместной деятельности. Такая конструкция позволяет не ожидать решения всех проблем, а организовать сотрудничество в режиме движения с различными скоростями, в зависимости от уровня готовности сторон к компромиссам по конкретным вопросам.


Необходимо закрепление следующих общих подходов к калининградской тематике со стороны РФ и ЕС:

во-первых, недопущение ухудшения условий социальной среды в результате существования области в окружении государств – членов Европейского Союза;

во-вторых, активизация использования региона в рамках многостороннего российско-европейского сотрудничества.


Однако для решения текущих проблем необходимо создать четырехсторонний рабочий орган. В него должны войти представители пограничных и таможенных ведомств, а также кураторы транспортного комплекса из Литвы, Польши, России и ЕС. На этот орган можно было бы возложить решение оперативных вопросов, которые не требуют длительных дипломатических усилий.


Подготовлено в рамках проекта «Укрепление сотрудничества между исследовательскими центрами Литвы и Калининградской области».