История и современность

Вид материала

Контрольные вопросы

Содержание Глава 6.3. БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ Демократизм дипломатической службы 1. Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное 2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света 3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях — решение вопросов на возможно более низком уров­не. 4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров Контрольные вопросы

Подобный материал:

• Землеустройство как комплекс мер по рациональной организации сельского хозяйства, 35.79kb.
• Международная научно-практическая конференция «кооперация: история и современность», 28.8kb.
• Социальная работа на урале: история и современность межвузовский сборник научных трудов, 2331.27kb.
• Русская Православная Церковь. История и современность. Для участия в работе конференции, 52.11kb.
• Тательная деятельность детского оздоровительного лагеря: история и современность сборник, 2465.08kb.
• Рекомендации Научно-практической конференции "Вепсы: история, культура, современность", 18.05kb.
• Доклад на научно-практической конференции «Народный костюм: история и современность», 84.34kb.
• Лев Николаевич Гумилёв, 3521.13kb.
• М. Ю. Зеленков мировые религии: история и современность учебное пособие, 2981.27kb.
• М. Ю. Зеленков мировые религии: история и современность Учебное пособие, 3369.49kb.

Глава 6.3.

БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ


ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА — служба в структурах внешнеполитического ве­домства, организованная на основе пожизненного (долгов­ременного) найма, специальной профессиональной подго­товки кадров и конкурентного прохождения службы.

ДЕМОКРАТИЗМ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ проявляется в ее открытости, доступности для всех соци­альных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижений.


На организацию дипломатической службы любого государства влияют особенности исторического развития страны, активность и разветвленность ее международных связей, формы конституцион­ного строя, устройство государственной власти и управления, на­личие собственной интеллектуальной базы для набора кадров и обучения персонала и некоторые другие. Из всего многообразия выработанных практикой подходов к формированию дипломати­ческих служб можно выделить те модели, существенные компо­ненты которых в той или иной мере присутствуют в большинстве стран.

1. Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное

С точки зрения общего и особенного показательны дипломати­ческие службы Великобритании и США. Общими для них являет­ся то, что:

— они выделены в особый вид государственной службы, со своими правилами набора кадров, рангирования, продвижения по служебной лестнице и другими собственными кадровыми характе­ристиками;

— прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;

— несмотря на провозглашение равных возможностей поступ­ления на службу для всех граждан, дипломатические службы Анг­лии и США сохраняют исторически свойственный им корпоратив­ный, элитарный характер;

— работа дипломатических служащих организована на профес­сиональной основе, т.е. на основе заключения пожизненных (в от­дельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (го­сударством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной при­чине дипломатическая служба, в отличие от политических компо­нентов в дипломатических ведомствах, часто называется професси­ональной;

— карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.

Наряду с вышеперечисленными общими признаками и черта­ми в организации, формах и стиле деятельности, дипломатические службы Великобритании, с одной стороны, и США, с другой, имеют немало существенных различий. Отметим наиболее значи­мые.

Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.

В США ситуация иная: кадры профессиональной дипломатии («Заграничная служба США») — лишь один из многочисленных инструментов осуществления внешнеполитический линии. Прези­дент США может принять во внимание, а может и игнорировать мнение профессиональных дипломатов, в том числе точку зрения руководителя центрального дипломатического ведомства (госде­партамента) и американских послов за рубежом.

Указанные выше принципиальные различия во многом обу­словлены различными ролью и местом профессиональной дипло­матической службы в системе дипломатических учреждений в обеих странах. Так, в Великобритании профессиональные кадры замещают 85—90% вакансий оперативного характера во всех дип­ломатических ведомствах в Лондоне и на зарубежных постах. В США эта цифра не превышает 15—20%.

После формирования нового правительства руководством побе­дившей на парламентских выборах в центральное дипломатичес­кое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Каковы бы ни были различия во внешнеполитичес­кой программе и в дипломатической линии между ушедшим в от­ставку и новым правительством, вновь избранные политические лидеры не меняют прежний кадровый состав ведомства. Подоб­ный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.

По этой причине он порой вызывает удивление и непонимание со стороны дипломатов других государств.

Так, по свидетельству очевидцев, ни советская, ни американ­ская делегации на Потсдамской конференции 1945 г. не могли по­нять, почему лидеры победившей 26 июля 1945 г. на парламент­ских выборах лейбористской партии премьер-министр К.Эттли и министр иностранных дел Э.Бевин прилетели в Потсдам на пре­рванную на время выборов конференцию в сопровождении тех же советников, помощников и экспертов, которые работали с их предшественниками-консерваторами У.Черчиллем и Э.Иденом.

В США вновь избранный президент, как правило, заменяет главу центрального дипломатического ведомства (государственного секретаря), почти всех его заместителей, руководителей ведущих оперативных подразделений, а также не меньше половины всех послов. В целом в США при обычных обстоятельствах только две трети глав дипломатических представительств за рубежом — ка­рьерные дипломаты. Остальные — «политические назначенцы», т. е. лица, близкие к руководству победившей на выборах полити­ческой партии и пользующиеся личным доверием главы государст­ва.

В Великобритании, напротив, назначение на пост посла кого-либо извне карьерной службы — событие исключительное. Необ­ходимость в таком назначении должна быть определенно мотиви­рована ссылкой на соответствующее положение одного из указов монарха в Совете¹. Например, назначение непрофессионального дипломата Д.Ормсби-Гора послом Великобритании в Вашингтоне в начале 60-х годов обосновывалось личным пожеланием короле­вы Елизаветы II, удовлетворившей просьбу президента США Джона Кеннеди.

В 90-х годах в ряд новых независимых государств, образовав­шихся на территории бывшего СССР, послами были назначены лица из непрофессиональной службы — из университетских, дело­вых, политических кругов. Назначения стали возможными только потому, что в штатном расписании дипломатической службы от­сутствовали специалисты с адекватной квалификацией и подготов­кой для работы во вновь образовавшихся странах. Как только по­требность в кадрах извне отпала, некарьерные послы были замене­ны на карьерных.

Кроме различий во влиянии, роли и месте профессиональной дипломатии во внешнеполитическом процессе, есть и другие осо­бенности, позволяющие рассматривать организационные формы дипломатической деятельности. Великобританию и США в значи­тельной степени можно рассматривать как модели-антиподы. Таков, к примеру, процесс подготовки и принятия внешнеполитических решений, в котором участвует дипломатическая служба. Британский стиль предполагает:

а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами дру­гих ведомств;

б) закрытость до определенного времени проблемы от общест­венности и средств массовой информации;

в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.

Американский стиль, напротив не исключает публичного столкновения мнений, привлечения к обсуждению Конгресса, лоббистских групп, деловых кругов, ученых, широкой обществен­ности и СМИ. При этом выбор окончательного варианта реше­ния — исключительная прерогатива Президента страны.

Подобный способ разработки и принятия внешнеполитических решений чреват серьезными просчетами. Вот один лишь пример: в 1978—1979 гг. Президент США Дж. Картер в своем подходе к си­туации в Иране опирался на некомпетентные рекомендации свое­го помощника по национальной безопасности З.Бжезинского, не приняв во внимание обоснованную точку зрения карьерного дип­ломата, посла США в Тегеране У.Салливана. В результате, поли­тика США в Иране потерпела фиаско. А американская диплома­тия лишилась молодого талантливого посла, который предпочел уйти в отставку. С ним ушло немало других подготовленных спе­циалистов.

Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки такого мето­да принятия внешнеполитических решений, большая часть амери­канских политиков и специалистов из академической среды счита­ют его неизбежным в условиях США: так было задумано самими «отцами-основателями» Конституции США. Борьба, как они пола­гали, различных ведомств, учреждений и отдельных лиц по внеш­неполитическим вопросам на основе «сдержек и противовесов» не даст ни одному из действующих лиц возможности монопольно контролировать внешнюю политику и дипломатию страны. Такой контроль противоречил бы, как полагает проф. Л.Хенкин, идеалу американской демократии, естественному праву всех групп обще­ства на участие в решении важнейших для него проблем¹.

2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света

Причины современных различий между британской и амери­канской моделями организации дипломатической службы уходят вглубь истории. С начала XIX в. почти весь аппарат британского МИД обладает статусом «профессиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических ру­ководителей, он имеет свое собственное административное управ­ление, свой табель о рангах и т.п. Да и в последующие годы статус профессионального звена Форин офиса (центральный аппарат МИД) постоянно укрепляется. По административной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра иностранных дел и, ра­зумеется, все его преемники получили право просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из от­делов МИД и из загранучреждений. Причем не только просматри­вать, но и высказывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные дипломатические сотруд­ники через своего непосредственного начальника приобрели канал активного влияния на подготовку и формулирование внешнеполи­тических решений на определяющих стадиях.

Ядром современной кадровой дипломатической службы Вели­кобритании стали не только карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических представи­тельств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровые службы в центре (Форин офис) и в зарубежных дипломати­ческих представительствах существовали как параллельные, незави­симые одна от другой административные системы. Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намно­го опередило создание центральных дипломатических учреждений.

В период между двумя мировыми войнами XX в. прохождение всех ступеней карьеры для большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится профессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере обнару­живается неадекватность организации и кадрового состава британ­ской дипломатии требованиям, вызванным изменениями в харак­тере международных отношений. Преобладание аристократов на службе начинает вызывать протесты в некоторых влиятельных по­литических кругах.

В ответ на новые «вызовы» времени создается объединенная кадровая дипломатическая служба. Прием вступительных экзаме­нов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы. Был открыт доступ к дипломатической службе для жен­щин. Эти и другие мероприятия усилили демократические прин­ципы ее функционирования — внепартийность, прием исключи­тельно на конкурсной основе, соревновательный характер карьер­ного продвижения. В целом демократизм дипломатической службы проявляется в ее открытости, доступности для всех социальных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижении.

17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содружества, объеди­нившего в единое ведомство прежний Форин офис, Министерство Содружества и Министерство колоний. Три кадровые дипломати­ческие службы, долгое время существовавшие раздельно (диплома­тическая служба, профессиональные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. Попытки (при правительстве М.Тэтчер) создать альтер­нативные структуры (в частности, аппарат специального советника премьер-министра по внешнеполитическим вопросам) не смогли ослабить традиционно преобладающую роль профессиональной дипломатии в процессе осуществления внешней политики страны.

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические ин­ституты создавались непосредственно представительными органа­ми (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение не­скольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. Лишь в 1789 г. в соответст­вии с принятой Конституцией США департамент по иностранным делам был преобразован в госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешне­политических ведомств. Государственному секретарю предписыва­ется руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент.

Ряд записанных в тексте Конституции США прерогатив прези­дента впоследствии был истолкован в расширительном плане. В частности, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать по своему усмотре­нию новые посты и структуры, а также контролировать работу ап­парата. Ничего не говорится в Конституции и о профессиональ­ной дипломатической службе.

Долгое время американские политики не считали нужным со­здавать карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и тради­ции Старого Света. Другим аргументом стало популярное с 30-х годов суждение президента Э.Джексона о том, что «обязанности государственных служащих столь просты, что выполнять их по силам любому разумному человеку»¹.

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении систе­мы назначений, в их числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы прези­дент назначал на ведущие посты своих союзников и друзей. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция и другие негативные явления, резко снизилась эффективность работы. Это не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, пре­тензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных про­блем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструмен­ту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и уни­верситетами, с готовностью отбросили «демократическую ритори­ку» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. С 1905 г. постепенно вводится конкурс­ный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, был провозглашен принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет. Чуть позже кадры диплома­тической и консульской службы были объединены в единую сис­тему. Окончательная интеграция кадров госдепартамента и Загра­ничной службы произошла в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба в лице госдепартамента и Заграничной службы начала терять набранный ею в межвоенный период вес и значение. Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами тра­диционных дипломатических учреждений в вопросах осуществле­ния внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные иссле­дователи, «госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положе­ния, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию¹. В посольствах представители военных ведомств и спецслужбы оттеснили кадровых дипломатов на задний план, дей­ствуя порой даже в обход послов. Нередко даже практиковалась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров.

При Президенте Д.Кеннеди авторитет госдепартамента и аме­риканских дипломатических сотрудников за рубежом несколько повысился. Послам США было предоставлено право контроля де­ятельности всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). Госсекретарь Д.Раск призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения». В 1980 г. Конгрессом США был принят закон «О Заграничной службе США». Тем самым профес­сиональная дипломатия и дипломатическая служба страны обрели новую солидную правовую основу.

Тем не менее, главная проблема закрепления за кадровой дип­ломатической службой стабильного места в аппарате государствен­ного управления полностью решена не была. Закон только реко­мендовал президенту производить назначения на высшие дипло­матические посты преимущественно из кадровых сотрудников дипломатической службы. Пройдет год и президент Рейган, игно­рируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) послов из числа своих личных приближенных.

Протекционизм исполнительной власти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Б.Клинтон при назначении новых послов тоже превысил обычную квоту для «назначенцев» (30—35%), назначив почти половину по­слов по протекции.

Одновременно многие опытные дипломатические профессио­налы, чье карьерное продвижение оказалось блокированным пре­зидентскими «назначенцами», вынуждены уходить со службы. Вскоре многие американские политики вынуждены были при­знать, что «из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «уважение к дипломатии США в мире пада­ет». Хорошо это понимают и сейчас. Тем не менее в целом статус дипломатической службы США остается перманентно неустойчи­вым.

3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях

Нельзя не признать, что дипломатическая служба ее Величест­ва и внешнеполитическая система США сохраняют традиционно ключевую роль в разработке и осуществлении основных направле­ний внешней политики этих стран: в поддержании политических связей с другими государствами; в обеспечении участия в между­народных организациях и в решении проблем глобального харак­тера; в информировании международного сообщества о событиях в своих странах; в распространении английского языка; в защите за рубежом интересов своих граждан.

Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппа­рате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических предста­вительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьер­ной дипломатической службы Ее Величества, за исключением слу­чаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне исполь­зуется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобрита­нии в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и ана­литических департаментах Форин офиса.

Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организа­ции, в повестке дня которой на регулярной основе находятся спе­циальные вопросы — финансы, промышленность, сельское хозяй­ство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства — сотрудники так называемых «внут­ренних» министерств, другая половина — профессиональные дип­ломатические служащие. Но вот во главе представительства — всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответствен­ность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.

Штатное расписание Форин офиса, дипломатических и кон­сульских представительств за рубежом (по данным 1997 г.) состав­ляло 6 тыс. человек (из них 3,5 тыс. — оперативные сотрудники кадровой дипломатической службы, остальные — административ­ный персонал дипломатической службы, принимаемый на работу без прохождения конкурса). Кроме того, в британских посольствах на вспомогательных должностях по контракту работает примерно 7,5 тыс. иностранных граждан¹.

Число персонала у англичан примерно вдвое меньше, чем в со­поставимых с Великобританией, Германией, Францией, Италией. Кроме того, дипломатическая служба Ее Величества обеспечивает деятельность восемнадцати постоянных представительств Лондона при международных организациях, а также политическое направ­ление работы на зависимых территориях (всего 13 территорий).

В структурном отношении Форин офис состоит из политичес­кого руководящего звена (министр, 3—4% государственных и младших министра, один из них — министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный замести­тель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра — директоры. Все ка­рьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответ­ствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подраз­деления — директораты (их — 13).

В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ас­сигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дип­ломатического аппарата Великобритании (включая информационно-пропагандистскую работу, культурную дипломатию, обеспече­ние представительства в международных организациях, гранты не­правительственным организациям) составляет немногим более 1,1 млрд фунтов стерлингов, или 0,3% расходной части бюджета страны.

Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях — решение вопросов на возможно более низком уров­не. 80—90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров — директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в си­туациях государственной важности затрагивающих интересы без­опасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В осталь­ных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппара­та. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно оста­ется беспрецедентно высокой.

В Соединенных Штатах Америки ситуация принципиальным образом отличается от британской. В отличие от Форин офиса, госдепартамент США, как уже говорилось, разделяет ряд внешне­политических полномочий с другими учреждениями — с Минис­терством обороны, Советом Национальной Безопасности, Цент­ральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого Дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно вли­ять на приятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом госдепартаменте и его зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем в Великобритании, сводится, за редкими исключениями, к выполнению исполнительной функций рутинно­го характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британ­ского кадрового дипломата № 1 — постоянного заместителя мини­стра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами дипломати­ческой службы. Нередко последним практически невозможно «пробиться» к высшему руководству Госдепартамента. Тем более, что руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.

Оно включает госсекретаря, его первого заместителя по обще­министерским вопросам (осуществляет общее руководство Госде­партаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за решением административно-кадровых вопросов), пять первых заместителей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответственных за частные участки работы и за отношения с отдельными регионами), более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управ­лениях, каждое из которых возглавляется заместителем или дирек­тором.

По преимуществу эти должности замещаются профессиональ­ными дипломатическими кадрами. А вот все высокие посты в ос­новном «люди со стороны».

В настоящее время США содержат 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах, в которых представле­ны 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Штатное рас­писание Госдепартамента — около 14 тыс. сотрудников, из них ка­рьерных служащих и собственно дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%)¹. Другая особен­ность — многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников), у других государств — втрое меньше.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в по­сольства для поддержания «имиджа» Америки, высокая сменяе­мость кадров и неуверенность значительной части дипломатичес­ких служащих в своем будущем, напряженность в отношениях между представителями различных ведомств, частые реорганиза­ции аппарата и, наконец, рост международного терроризма против посольств США и их сотрудников отрицательно сказываются на эффективности работы Госдепартамента и посольств. Они едва справляются с постоянно растущим объемом текущих дел. Тем более в условиях неуклонного сокращения ассигнований на дея­тельность дипломатических учреждений, численность которых, на­оборот, растет: с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и кон­сульств.

Большой интерес для России представляет опыт, накопленный в Великобритании и США в сфере работы с дипломатическими кадрами. Особенно в вопросах отбора, обучения, продвижения по службе и рангирования, отставки и социальной защиты дипслужащих, находящихся на пенсии.

4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров

Начавшийся в Великобритании после Второй мировой войны процесс демократизации государственного аппарата, расширение его социальной базы, затронул и дипломатическую службу. В ре­зультате в наши дни только треть молодых дипломатов — выпуск­ники Оксфорда и Кембриджа (полвека тому назад они составляли 90—95%). В 1995 г. число женщин, принятых на службу, превыси­ло число мужчин: сегодня более четверти профессиональных бри­танских дипломатов — женщины, среди них — 9 послов.

Руководители дипломатической службы, равно как и Комиссии по делам Гражданской службы Великобритании в целом, выступа­ют против предоставления существенных льгот национальным меньшинствам и отдельным социальным группам. Здесь справедливо полагают, что принцип открытого и равного соревнования при поступлении и прохождении службы наиболее оптимален для сохранения высокого уровня профессионализма на дипломатичес­кой службе.

При этом принципиальные требования к квалификации дипло­матических кадров, сформулированные еще в начале XX столетия, мало изменились. Критерий «дипломат должен быть образован­ным джентльменом»¹ не потерял своей значимости и в полной мере сохраняет свою силу. Сильная политологическая, правовая и общегуманитарная подготовка классического образца, воспитанность и хорошие манеры, устойчивость психики — вот главные требования, которые предъявляются лицам, претендующим на должность дипло­матической службы.

Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональ­ные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собст­венного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исхо­дя из этих соображений, руководители британской профессио­нальной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня.

Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премуд­рость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система кон­курсного отбора кадров. По последним имеющимся данным, кон­курс для поступления в высший разряд службы составляет 120 че­ловек на место, в другой, — «исполнительский» разряд — 86 пре­тендентов на место².

Кадровый дипломатический персонал разделен на два основ­ных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным на­правлением работы является политический анализ. Они направля­ются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит при­мерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е».

В нем состоит большая часть британских послов и профессио­нальных руководителей Форин офиса. Сотрудники же разряда «Е» работают в основном на консульском, информационно-разъясни­тельном, торгово-экономическом, культурном и других направле­ниях деятельности, прямо не связанных с «высокой политикой». Переход из низшего разряда в высший возможен только в середи­не карьеры (на уровне пятого внутреннего ранга службы).

Для поступления на службу по управленческому «элитному» разряду, (менее 1 тыс. человек), претендент должен пройти через систему сложных конкурсных испытаний. Из более, чем 2,5 тыс. претендентов в аппарат зачисляется примерно 23—25 человек. Возраст поступающих — не более 32 лет для разряда «А», не более 45 лет — для разряда «Е».

Конкурс открывается и организуется отборочной комиссией Гражданской (государственной) службы при участии (на заключи­тельном этапе) чиновников высшего звена из МИД и загранучреждений. Претендент представляет в комиссию следующие доку­менты: о британском гражданстве; рекомендации и поручительства из учебных заведений; любые другие документы по своему усмот­рению. Если отсутствует диплом об окончании высшего учебного заведения, то в этом случае претендент должен сдать предвари­тельный квалификационный экзамен. Перед испытаниями пре­тендентам сообщается, что их данные будут проверяться спец­службами.

Методика экзаменов основана на следующих принципах:

— непрерывность экзаменационного процесса;

— чередование различных видов испытаний: письменные рабо­ты (сочинения, тесты и др.), решение задач ситуационного харак­тера, учебные дискуссии в группах, индивидуальные собеседова­ния;

— экзамены производятся одновременно силами штатных со­трудников комиссии, приглашенными психологами-профессиона­лами и кадровыми дипломатами.

Для приведения к единому знаменателю полученных оценок по различным видам испытаний используется шкала личных показа­телей: «способность к самостоятельному анализу», «коммуника­бельность», «умение работать в стрессовой ситуации» и др. Всего таких показателей 11. По каждому из них выставляется отдельный балл, затем выводится суммарная оценка по конкрет­ному экзамену, а в конце — по совокупности всех испытаний. Претенденты, набравшие наибольшую сумму баллов (их число не может превышать число объявленных вакансий), проходят собеседование в Высшей отборочной комиссии, которая и вы­носит окончательное суждение об их профессиональной пригод­ности к работе в соответствующих структурах внешнеполитическо­го ведомства.

Вскоре принятые на работу сотрудники направляются в дипло­матические представительства Великобритании за рубежом на младшие дипломатические должности (но не ниже уровня 3-го секретаря посольства). Подготовка молодых дипломатов непосред­ственно перед назначением минимальна. Все, что им потребуется, «познается в процессе конкретной практической работы»¹.

Лишь с недавних пор учебный отдел Форин офиса начал предлагать начинающим дипломатам небольшие спецкурсы: а) по мировой экономике и финансам, б) методике применения в дип­ломатии новых информационных технологий, в) новинкам управ­ленческой работы и некоторых др. В отдельных случаях их на­правляют на стажировку в крупные фирмы, банковские учрежде­ния или в университеты. Специальная и языковая подготовка проводится исключительно в индивидуальном порядке и по инди­видуальному плану.

На британской дипломатической службе установлено десять служебных рангов. Набор в низший, 10-й ранг, присваиваемый канцелярским служащим, проводится без конкурсных экзаменов, в порядке замещения открывающихся вакансий: канцелярские служащие не входят в состав оперативного дипломатического пер­сонала и считаются вспомогательным персоналом дипломатичес­кой службы.

9-й ранг присваивается лицам, прошедшим по конкурсу в исполнительский разряд службы (соответствует должности атта­ше).

Молодым дипломатам, принятым по управленческому разря­ду, присваивается 8-й либо 7-й ранг, что соответствует должнос­тям третьего и второго секретаря посольства России. 7-й ранг присваивается в случае, если у зачисленного на службу молодого сотрудника имеется диплом об окончании с отличием одного из престижных университетов, опыт практической или научной ра­боты. Его возраст — 26 лет и старше (но не старше 32 лет).

6-й ранг, соответствующий должности первого секретаря по консульским, торгово-экономическим, информационным вопро­сам, присваивается только дипломатам, проходящим службу по исполнительскому разряду. Для многих он представляет «потолок» дипломатической карьеры. Присвоение 5-го ранга (также соответ­ствующего должности первого секретаря, но по политическим во­просам) производится только на основании специального заклю­чения специальной комиссии Форин офиса о пригодности данно­го лица к выполнению работы руководящего характера. Сотруд­никам, проходящим по разряду «А», 5-й ранг присваивается непо­средственно после 7-го без каких-либо предварительных условий. При нормальном прохождении службы дипломаты разряда «А» получают 5-й ранг в возрасте 29—30 лет, а разряда «Е» — в воз­расте 36—40 лет.

В целом структура служебных рангов и должностей британ­ской дипломатической службы выглядит следующим образом:




Продвижение по службе с 9-го по 4-ый ранг (примерно от должности атташе до советника) определяется фиксированным сроком пребывания в каждом ранге и конкурсом персональных ха­рактеристик на сотрудников, представляемых руководителями по­сольств и департаментов Форин Офиса. Судя по имеющимся дан­ным, этот конкурс проводится далеко не формально. По результа­там такого рода конкурсов в первые 13-15 лет вынуждена оста­вить службу примерно четвертая часть дипсостава.

Перевод дипломатов в один из трех высших рангов утверждает­ся министром по рекомендации «высшей отборочной комиссии» составленной из руководящих сотрудников профессиональной службы. Глава службы (постоянный заместитель министра) назна­чается премьер-министром. Одним из обязательных требований для перевода дипломата в верхний эшелон службы является его предшествующий опыт работы по 2-3 функциональным и 2-м ре­гиональным специализациям. Изучение биографий дипломатов высшего звена показывает, что едва ли не во всех случаях в их по­служном списке присутствует годичная стажировка в военном кол­ледже НАТО в Риме и некоторых других высших военных учебных заведениях.

Дипломаты 1—3-го рангов составляют руководящую верхушку профессиональной дипломатической службы. Из их числа запол­няются вакансии глав большинства британских дипломатических представительств, первых заместителей и заместителей министра Глава профессиональной дипломатической службы — всегда дип­ломат первого ранга.

Подводя итоги, подчеркнем еще раз, что при приеме на дипло­матическую службу и ее прохождении, присвоении рангов руководи­тели британского профессионального дипломатического аппарата ру­ководствуются практически исключительно способностями, деловыми качествами и культурой сотрудников. В расчет берутся, конечно личные связи дипломатов с политическим и финансовым истеб­лишментом. Однако этот фактор может иметь весомое значение лишь при наличии у дипломатов всех остальных требуемых ка­честв.

В США, как и в Великобритании, отбор кадров на профессио­нальную дипломатическую службу (Заграничную службу США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». При этом, по ряду существенных параметров, набор на дипслужбу США, как и сам ее кадровый состав, заметно отли­чается от британского варианта. Как уже говорилось, в Великоб­ритании едва ли не единственный критерий при формировании кадрового состава — знания, способности и уровень культуры Американское законодательство, в дополнение к этому, требует, чтобы в аппарате были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения, а также все ее географичес­кие регионы.

В этих целях ряду категорий претендентов при поступлении на службу представляются определенные льготы. Например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, индейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляют в экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего учебного заведения. Для черных аме­риканцев выделены квоты.

Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных воз­можностей при наборе на работу, вызвали недовольство части кад­ровых дипломатов, которые до сих пор убеждены, что расширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, провоцирует психологи­ческую напряженность в дипломатических ведомствах.

Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что именно для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвиже­ния по дипломатической службе. Зачисление в постоянные штаты стал производится только по истечении испытательного срока (3— 4 года). Три высших внутренних ранга Заграничной службы (ка­рьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) были выделены в особую категорию — звено руко;О'acksSenior Foreign Service). Переход в эту категорию обставлен новыми усло­виями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей ка­рьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участка работы.

Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифрами, они назы­ваются в США классами и примерно соответствуют должностям от стажера (атташе) до первого секретаря). Был установлен и макси­мальный срок, в течение которого дипломатический служащий может работать без повышения в классе. Если он, по мнению ква­лификационной комиссии не заслуживает повышения, то должен уйти в отставку досрочно.

Ранее говорилось о том, что связи руководителей британской профессиональной дипломатии с высшими учебными заведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж.Кеннеди программы «новой дипломатии» — носят всеобъемлющий, многообразный и постоянный характер.

Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппа­рата. В студенческих аудиториях читается множество специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой. Выпускни­ки этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы ус­пешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дип­ломатическую службу.

Но этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У госдепартамента есть свой собственный учеб­ный центр — Институт Заграничной службы США. На протяже­нии всей карьеры дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института, в университетах и научно-исследовательских центрах. Причем минимум трижды в течение всего срока дипломатической службы: первый раз — после приема на службу, второй — в середине карьеры, третий — при прохожде­нии стажировки на специальном семинаре для дипломатов высше­го звена.

Повышение квалификации — служебная обязанность. Здесь действует предусмотренное Законом «О Заграничной службе США» правило: карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине — в госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе — крупных компаниях со зна­чительными международными связями.

Начальный курс обучения обязателен для всех дипломатичес­ких служащих. Он включает в себя предметы «общей ориентации» (ознакомление с организацией и методами дипломатической рабо­ты, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (методы экономической работы, консульская служба, методика международных переговоров); изу­чение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата пред­полагается командировать (Институт Заграничной службы обеспе­чивает изучение примерно 60 языков).

По мнению большинства специалистов кадровая дипломати­ческая служба США — относительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновременно наиболее компетентная, квалифициро­ванная и эффективная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, практически со времени создания она непрерывно подвергается критике. Принятие в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остро­ту вопроса. В Законе недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком про­фессионализме, служит национальным интересам страны и необ­ходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».

Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов подкреп­лена и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного диплома­тического профсоюза) оспаривать решения аттестационных комис­сий в специально созданном административном суде, вести пере­говоры с руководством госдепартамента по вопросам условий труда, назначений, увольнений, присвоения очередных диплома­тических классов.

В данной главе мы рассмотрели в сравнении две модели орга­низации дипломатической деятельности. Организационные формы британской дипломатии по сути дела воплощают на практике одно из классических определений дипломатии как деятельности про­фессиональных дипломатов. Все дипломатические инструменты осуществления внешнеполитического курса правительства нахо­дятся в руках сотрудников кадровой дипломатической службы. Ее место и роль в центральном аппарате и в зарубежных представи­тельствах столь весома, что у британских дипломатов имеются ре­альные практические возможности для осуществления функции, отсутствующей в Венской конвенции о дипломатических сноше­ниях 1961 г., а именно функции разработки внешнеполитического курса и подготовки соответствующих рекомендаций для прави­тельства.

Отвечая на вызовы современного международного развития, Великобритания не пошла по пути создания новых, параллельных дипломатической службе структур, а, напротив, предпочла скон­центрировать решение новых задач в традиционных дипломати­ческих ведомствах. В результате дипломатический аппарат в целом остается довольно компактным, маневренным и недорогостоящим.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполи­тических ведомств — принципиально иные, нежели в Великобри­тании. Дипломатия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения профессиональная дипломатическая служба может быть и на деле является лишь одним из многих инструментов осуществле­ния внешнеполитического курса. Не случайно, что влияние обще­ственных групп и граждан на внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем в Великобритании.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определен­ная и важная ниша деятельности — традиционная дипломатичес­кая работа по повседневному поддержанию политических контак­тов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ полити­ческой и экономической информации, консульская работа и ряд других направлений. Но реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институ­тов, а по пути создания новых, дополняющих их, а часто и дубли­рующих их структур. В результате была создана достаточно гро­моздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зре­ния структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмен­та, структурного и кадрового планирования, перманентной нехват­ки средств сейчас в центре внимания руководителей внешнеполи­тического ведомства Соединенных Штатов.

Поэтому, на наш взгляд, контрпродуктивным было бы копиро­вание американской или британской модели дипломатической службы в Российской Федерации. Могут быть учтены лишь от­дельные элементы их опыта, доказавшие свою эффективность и жизнеспособность.

Контрольные вопросы

1. Что вызвало удивление советской и американской делегаций в 1945 г. в Потсдаме, когда туда для участия в конференции вернулась делегация Великобритании, уезжавшая на родину на время очередных парламентских выборов в этой стране?
   
2. Почему в 1781—1789 гг. Госдепартамент США подчинялся не президенту, а конгрессу?
   
3. Почему в США вплоть до 1924 г. не было профессиональной дипломатической службы?
   
4. Какие признаки демократизма дипломатической службы Вы могли бы назвать?
   
5. Какие особенности профессиональной подготовки дипслужащих Великобритании и США Вы могли бы отметить?
   
6. Какие элементы организации дипломатических служб США и Великобритании можно было бы, на Ваш взгляд, использовать в рос­сийских условиях?
   

Литература

1. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М., 1987.
   
2. Матвеев В.М. Британская дипломатическая служба. М., 1990.
   
3. Панов А.Н. Японская дипломатическая служба. М., 1988.
   
4. Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.
   
5. Российская дипломатия в свете мирового и исторического опыта. Сборник научных трудов. Вып. второй / Под ред. В.М.Матве­ева, М.И. Лебедевой. М., 1998.
   
6. Foreign Ministries. Change and Adaptation / Ed. by Brian Hocking. L.: MacMillan Press Ltd. and N.Y.: St. Martin's Press, 1999.
   
7. Hamilton K., Langhorne R. The Practice of Diplomacy. Its Evolution, Theory and Administration. L.-N.Y.: Routledge, 1995.
   
8. Langhorne, Richard. Who are the Diplomats Now? Current Develop­ments in Diplomatic Services. Wilton Park Paper 117. L.: HMSO. April 1996.
   
9. The Role of Diplomacy in Countries in Transition with Special Em­phasis on Education and Training. Diplomatic Academy Year-Book. Vol. 1. No. 1. Ministry of Foreign Affairs of Croatia, Zagreb. 1990.
   
10. Neumann, her The Foreign Ministry of Norway. DSP Discussion Papers. No. 35. Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 1997.
    
11. Kyriakou, John The Origins of the Service Attache: France, Great Britain and the United States. DSP Discussion Papers. No. 60. Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 1999.