Возможности и перспективы правового регулирования досудебного обжалования действий (решений) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями
| Вид материала | Документы |
- Порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления,, 23.34kb.
- Порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления,, 24.48kb.
- Порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления,, 23kb.
- Xi обжалование решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных, 47.28kb.
- Постановлени е правительства, 39.74kb.
- Порядок обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц, исполняющих государственную, 72.93kb.
- Ния Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков государственных, 17.7kb.
- Порядок обжалования решений, действий или бездействия должностных лиц, исполняющих, 84.92kb.
- Тематика курсовых работ по гражданскому процессу. Виды гражданского судопроизводства, 16.25kb.
- Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа,, 82.52kb.
3. Практика рассмотрения обращений граждан и организаций органами публичной администрации
3.1. Число обращений в органы власти страны с каждым годом растет1. Если в 2002 году во все федеральные и региональные структуры поступило два с половиной миллиона обращений, то в 2003 году этот рубеж был преодолен. Только на уровне Администрации Президента РФ по итогам 2003 года зафиксировано более 650 тысяч писем, телеграмм, интернет-сообщений и устных обращений, направленных гражданами России, СНГ и Балтии, других зарубежных государств. Значительно улучшилась организация личного приема граждан руководителями государственных органов субъектов РФ - если в 2001 году всеми формами личного приема граждан по стране было охвачено 268 тысяч человек, то в 2002 - 484 тысяч. Доля контролируемых обращений выросла с 41 до 45%.
В то же время, существуют нарушения установленных сроков рассмотрения обращений. Удельный вес просроченных ответов на письма по некоторым регионам превышает 10% и практически не снижается. Более того, в информации по контрольным обращениям, поступающим в Администрацию Президента РФ, не всегда сообщается, был ли дан ответ авторам. Каждый десятый заявитель ответа не получает.
Именно поэтому Президент РФ своим поручением от 17 февраля 2003 года № Пр-287 обратил особое внимание руководителей федеральных и региональных органов власти на необходимость самого серьезного повышения эффективности работы с обращениями граждан.
По информации Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан1 с 10 января по 25 декабря 2004 года в адрес главы государства поступило более 700 тысяч писем, более 50 тысяч электронных сообщений. В приемную Администрации Президента РФ обратилось более 30 тысяч граждан. Основными проблемами, затрагиваемыми в обращениях, являются реализация права на социальное обеспечение, жилье, жилищно-коммунальная реформа, монетизация льгот, положение ветеранов ВОВ. В обращениях находит широкое отражение деятельность органов государственной власти по защите конституционных прав граждан от преступных посягательств. О наличии нерешенных проблем в этой сфере свидетельствует то, что число заявлений и жалоб по вопросам правопорядка ежегодно нарастает на 10-15%.
До сих пор большая часть обращений к Президенту РФ - это прошения или жалобы. Большая часть жалоб подтверждается, однако, несмотря на это, виновные несут наказание всего в 3, 5% случаев2.
3.2. В 2004 году в адрес Правительства Российской Федерации поступило свыше 43500 обращений граждан, что на 16,3% больше, чем в предыдущем году3. Наметилась тенденция ежегодного роста количества коллективных обращений граждан и числа поставленных под ними подписей. В 2002 году коллективным было каждое девятое обращение, в 2003 году - каждое шестое, в 2004 году - уже каждое пятое. В прошедшем году под 9426 коллективными обращениями к Правительству Российской Федерации подписались более 977 тысяч человек, что почти в 3 раза превышает число подписей под обращениями, поступившими в 2002 году. Если в 2002 году под каждым коллективным письмом в среднем было 64 подписи, то в 2004 году - 103.
Анализ содержательной стороны писем, показывает, что большое число обращений, особенно коллективных, написано в поддержку ряда акций и кампаний, проводимых как профсоюзными органами, так и различными общественными организациями. Это относится, в первую очередь, к проведению всероссийских акций, участники которых требовали повышения заработной платы: в 2004 году до 5308 (для сравнения, 2003 год - 4184, 2002 год - 2498). Почта о правах человека за год увеличилась в 2 раза.
Проведение административной реформы, реорганизация органов власти и управления и перераспределение их функций нашли отражение в письмах граждан. Начиная с апреля месяца и до конца года превалирующей темой обращений граждан была монетизация льгот. По 1000 протестных обращений было получено в апреле и мае, более 4500 - в июне, почти 1500 - в июле, по 600-800 - в остальные месяцы до конца года. Обсуждение вопроса о монетизации льгот привело к тому, что количество писем о социальном обеспечении и выплате различного рода компенсаций, а также по оценке деятельности государства и федеральных органов власти увеличилось по сравнению с 2003 годов примерно в 3 раза.
Следует заметить, что с каждым годом снижается число корреспондентов, не пожелавших указать свою фамилию и точный адрес. Объем анонимных писем уменьшился по сравнению с 2000 годом более чем в 4 раза и составляет 1,3% от всей почты, полученной в 2004 году.
Растет число обращений граждан, поступающих по каналам электронной связи на официальный сайт Правительства Российской Федерации. В течение 2004 года получен 1991 запрос, но принято к рассмотрению только 1310, как отвечающих нормам законодательства, установленным для письменных обращений граждан (в 2003 году - 1345 и 1000 соответственно). Территориальная принадлежность электронных писем чрезвычайно широка и включает в себя не только города России, но и страны СНГ и зарубежные государства, однако ровно треть авторов проживает в Москве и Московской области. Тематика обращений граждан, принятых по Интернету, не имеет значительных особенностей по сравнению с обращениями, получаемыми почтовой связью.
Удельный вес обращений граждан, направленных на рассмотрение в соответствующие департаменты Аппарата Правительства, в объеме всей почты снизился с 9,4% до 7,8%. Из 3376 рассмотренных в департаментах обращений 57 (1,8%) направлены депутатами Государственной Думы и 1114 (34,7%) - Администрацией Президента Российской Федерации, в том числе каждое пятое - с контролем. Отделом по работе с обращениями граждан рассмотрено 3147 писем (около 74%) из 4261, направленных Администрацией Президента Российской Федерации в Правительство РФ.
Каждое третье обращение, направленное на рассмотрение в департаменты Правительства РФ, является повторным или многократным. В течение последних двух лет этот показатель ежегодно возрастает на 5% и в 2004 году было получено 1133 жалоб от граждан, не удовлетворенных рассмотрением их предыдущих обращений в департаментах или не получивших ответа.
В 2004 году отделом по работе с обращениями граждан было рассмотрено 39516 обращений (90,8% от общего объема почты), из них 36119 (83,0%) - направлено в федеральные и региональные органы исполнительной власти. Удельный вес обращений, рассмотренных непосредственно в Отделе, держится на уровне 8,5%: 2003 год - 2733 письма, 2004 год - 3704.
Ежегодно снижается количество устных обращений граждан в Аппарат Правительства РФ. В 2002 году в Приемную Правительства обратились 4722 гражданина, в 2003 году - 3973, от которых принято 2408 письменных обращений. Более 70% посетителей Приемной составляют жители Москвы, Московской области и близлежащих регионов. В течение года 23 приема провели заместители Председателя Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти, принявшие 186 человек (в 2002 году - 188), по итогам которых было дано в общей сложности 162 поручения федеральным министерствам и местным органам власти.
Тематика вопросов, поднимаемых в ходе личного приема, разнообразна, но превалируют, как и в 2002 году, вопросы обеспечения жильем (14%), пенсионного (7%) и социального обеспечения (4,6%), медицинского обслуживания (4,7%), обустройства переселенцев (2,2%); 6,4% устных обращений - это жалобы на работу органов суда и прокуратуры, 3,7% - жалобы на работу с обращениями граждан на местах.
3.3. В Министерстве юстиции РФ порядок работы с письменными и устными обращениями граждан определен Инструкцией по делопроизводству, утвержденной приказом Минюста России от 28 июня 2001 г № 191.
По состоянию на январь 2002 года динамика рассмотрения обращений граждан выглядела следующим образом: 1999 г. - 39, 6 тысяч, 2000 г. - 35 тысяч, в 2001 г. - 30 тысяч1. За первое полугодие 2001 г. на рассмотрение руководства Министерства поступило 3683 повторных жалобы. В период с 1998 по 2000 года на личном приеме ежегодно побывало около 7 тысяч граждан, из них около 3 тысяч были приняты руководством Министерства и структурных подразделений. Почти 80 % обращений касались вопросов работы региональных подразделений судебных приставов и исполнения наказаний.
Как показывает анализ обращений, жалобы и заявления на неисполнение судебных решений в центральном аппарате Минюста России и его подведомственных территориальных органах составляют от 40 до 90% от их общего количества. Наибольший удельный вес составляют жалобы на неисполнение судебных решений о взыскании алиментов, выплате пособий на детей и возмещение ущерба, причиненного здоровью увечьем. По линии службы судебных приставов подавляющее большинство жалоб граждан поступает по вопросу неисполнения решений о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей. Однако, как правило, в ходе проверки по данным обращениям выясняется, что должники являются безработными, каких-либо доходов, имущества, на которое можно было обратить взыскание в счет погашения задолженности по алиментам, не имеют.
С 2002 года началась реализация Единой системы статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации, введенная приказом Минюста России от 14 июня 2001 г. № 181, в том числе формы № 12 "Сведения о работе с жалобами, заявлениями и предложениями о проведенных проверках в системе Минюста России", что позволит иметь данные о количестве обращений граждан в целом по всей системе Минюста России и самые различные сведения об их характере, работе с ними и принимать на их основании необходимые управленческие решения.
3.4. В 2003 году в администрацию Сахалинской области поступило 89853 письменных и устных обращения граждан1. Из них - 87192 наказа избирателей получено в период подготовки и проведения в декабре прошлого года досрочных выборов губернатора области. Более 800 направлено на рассмотрение и принятие решения в органы исполнительной власти и местного самоуправления области. Количество письменных обращений граждан, 1247, сократилось на 11% по сравнению с 2002 годом. На 76%. уменьшилось число повторных писем, на 15% - коллективных обращений.
Различен социальный состав обратившихся граждан. Чаще всего (53%) в администрацию области обращаются пенсионеры, в том числе участники и инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды труда. В 2003 году увеличился объем корреспонденции, направленной на рассмотрение областной администрации, которая поступила из Администрации Президента РФ, - 932 обращения. Это на 35% больше, чем в 2002 году. 69 граждан Сахалинской области обратились в Правительство РФ. В 2002 году их было 76.
4. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования и практики рассмотрения жалоб граждан и организаций в административном порядке
4.1. Действующее законодательство РФ о порядке административного обжалования не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. До сих пор отсутствует Федеральный закон, который должен урегулировать порядок рассмотрения обращений граждан и организаций в органы публичной администрации, в том чисде порядок административного (внесудебного) рассмотрения жалоб. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ был принят в трех чтениях законопроект «Об обращениях граждан», однако он был отклонен Письмом Президента РФ от 21 декабря 1999 г. № Пр-1655 и далее снят с обсуждения.
Во многих нормативных правовых актах предусматривается возможность только судебного обжалования. Нет четко сформулированного определения административной жалобы.
Важной гарантией реализации права административного обжалования являются механизмы ответственности должностных лиц и возмещения вреда. Однако данный механизм законодательством урегулирован не в полном объеме. Так, например, статья 17.1 КоАП предусматривает ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или общественных объединений за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а также за несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Однако в отношении обращений граждан и организаций подобной ответственности нет.
Во многом инстанционный принцип порядка административного обжалования нарушается самими гражданами и организациями. Органы публичной администрации превращаются в «почтовые отделения», пересылающие жалобы в соответствующие органы, что объясняется низкой правовой культурой граждан и должностных лиц. Грубые нарушения сроков рассмотрения жалоб граждан и сферхформализм со стороны органов публичной администрации только укрепляют неверие населения в возможность найти правду у чиновника. Однако отказываться от административного порядка обжалования нельзя, так как этот порядок для граждан и организаций проще, экономичнее, доступнее (принцип транспарентности), оперативнее. В нем также соблюдается принцип компетентности и профессионализма - чиновник более компетентен в конкретных вопросах публичного администрирования, чем судья.
4.2. Для решения указанных проблем возможны следующие решения.
Необходимо принятие Федерального закона «Об обращениях граждан», который бы содержал основные положения, касающиеся принципов и порядка рассмотрения всех обращений граждан, а также специальный раздел, посвященный порядку рассмотрения жалоб граждан и организаций. Соответствующие положения возможно отразить и в Федеральном законе «О стандартах государственных услуг», проект которого сейчас находится на стадии обсуждения.
Представляется целесообразным обсудить вопрос о введении в качестве предварительной стадии разрешения жалобы претензионного порядка ее рассмотрения. При этом возможно использовать опыт рассмотрения жалоб налогоплательщиков в налоговых органах.
Статья 100 Налогового Кодекса РФ предусматривает, что налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.
Данный порядок является претензионным порядком рассмотрения жалобы. По сути, речь идет об уведомлении должностного лица, принявшего то или иное решение, о том, что гражданин или организация, получившие такое решение, по определенным мотивам и основаниями с ним не согласны. Претензия должны рассматриваться должностным лицом не более трех дней. В том случае, если должностное лицо не удовлетворит претензию, он обязан переслать такую претензию со своим заключением непосредственно вышестоящему должностному лицу и уведомить об этом решении гражданина или организацию. Такая предварительная процедура обжалования, возможно, повысит эффективность принимаемых должностными лицами решений, и в то же время, поможет выявить существенные недостатки в работе аппарата управления.
Представляется возможным включение претензионного порядка рассмотрения жалоб граждан и организаций в Федеральный закон «Об административных регламентах в исполнительный органах государственной власти в Российской Федерации», проект которого сейчас находится в стадии обсуждения.
Возможно рассмотреть и предложения об образовании при некоторых федеральных органах исполнительной власти в порядке эксперимента коллегиальных юрисдикционных органов, которые бы рассматривали жалобы на действия соответствующих органов и должностных лиц публичной администрации. Формирование таких органов могли бы обеспечить соответствующие федеральные министерства при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности. Факт обращения в такой орган мог бы повлечь приостановление в определенных случаях обжалуемого решения. Решение специального юрисдикционного коллегиального органа следует рассматривать как окончательное, но не исключающее права обращения в суд применительно к стадиям административного порядка обжалования.
Создание подобных юрисдикционных органов может быть утверждено Постановлением Правительства РФ. Возможно, такими федеральными органами исполнительной власти, в которых целесообразно провести подобный эксперимент, могли бы стать Федеральная налоговая служба РФ и ее территориальные органы, а также Минздравсоцразвития России.
И, наконец, должен быть усовершенствован механизм ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб в административном (внесудебном) порядке, а также механизм возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной администрации. Необходимо предусмотреть административную ответственность должностных лиц публичной администрации за нарушение порядка рассмотрения жалоб, а также дисциплинарную ответственность за несоответствие решений и действий должностных лиц органов публичной администрации стандартам государственных услуг.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Правовое регулирование административного обжалования
1.1. Указ Президиума ВС СССР подразделяет обращения граждан на предложения, заявления и жалобы, которые могут вноситься в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации. Государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленных порядке и сроки рассматривать жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Жалобы граждан, поступающие из СМИ, а также выступления и опубликованные материалы, связанные с жалобами, рассматриваются государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями и организациями в порядке и в сроки, предусмотренные Указом Президиума ВС СССР.
Жалобы должны направляться в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются. Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, должны направить их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, известив об этом заявителей, а при личном приеме разъяснить, куда им следует обратиться. При этом запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.
Письменная жалоба гражданина должна быть им подписана с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Жалоба, не содержащая этих сведений, признается анонимной, и рассмотрению не подлежит.
Наряду с обязанностью рассматривать письменные жалобы граждан Указ Президиума ВС СССР устанавливает обязанность руководителей и другие должностных лиц государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций проводить личный прием граждан. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение жалоб граждан в государственных и общественных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители.
При рассмотрении жалоб государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица обязаны:
- внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса;
- принимать обоснованные решения по жалобам и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;
- сообщать гражданам в письменной или устной форме о принятых решениях, а в случаях отклонения жалоб указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования подобных решений;
- систематически анализировать и обобщать жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно, но не позднее 15 дней. Общий срок рассмотрения жалобы - до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, которые обязаны разрешить вопрос по существу. В случаях, когда для рассмотрения жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, общий срок рассмотрения может быть в порядке исключения продлен руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Жалобы военнослужащих и членов их семей должны рассматриваться в более сокращенные сроки.
Необходимо отметить, что общий срок рассмотрения обращений (в том числе жалоб) закреплен и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003), статья 26 которого предусматривает обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
Решение, принятое в связи с жалобой, может быть обжаловано в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение.
Указ Президиума ВС СССР также предусматривает, что в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, жалобы могут быть поданы в суд. Более подробно эта процедура описывается в статье 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995). В соответствии с указанной статьей гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Согласно п.15 Указа Президиума ВС СССР, нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей жалобы либо за содержащуюся в ней критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством. Те же деяния должностных лиц, причинившие существенный вред государственным или общественным интересам или правам и охраняемым законом интересам граждан, влекут уголовную ответственность.