Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права?
| Вид материала | Закон |
- Фгоу впо «академия гражданской защиты мчс россии» перечень вопросов аттестационного, 579.07kb.
- Конституция Российской Федерации и гражданское закон, 42.11kb.
- Ii мэо 2011/2012 учебный год Вопросы итоговой аттестации, 27.19kb.
- I. Гражданское право — отрасль российского права, 6401.23kb.
- Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в государственной, 1455.01kb.
- Балтийский русский институт, 93.13kb.
- Методика по расчету индексов физического объема услуг связи, оказанных юридическим, 192.03kb.
- Как участники гражданских правоотношений граждане (физические лица) и их гражданско-правовая, 214.1kb.
- Перспективы развития гражданского законодательства, гражданского процессуального законодательства, 199.24kb.
- Пояснительная записка Составитель: доцент кафедры гражданского права и процесса Булгакова, 129.48kb.
Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права?
(опубликована в журнале «Legal Insignt» № 0 (1) апрель 2011 г.)
В связи с предстоящей реформой гражданского законодательства, в том числе законодательства о юридических лицах, вновь обострилась дискуссия о так называемых юридических лицах публичного права (далее – ЮЛПП), понятие которых в российском законодательстве не определено, но, тем не менее, широко используется в юридической литературе.
В настоящее время термин ЮЛПП чаще всего используют в отношении юридических лиц, не являющихся государственными органами, но создаваемых государством для выполнения публичных функций.
Данные юридические лица фактически существуют и их количество продолжает увеличиваться (Центральный банк РФ, государственные корпорации, государственная компания, Российская академия наук и др.). Кроме того, возникает вопрос о необходимости отнесения к ним некоторых юридических лиц, основанных на членстве (например, саморегулируемых организаций).
Однако авторы изменений в Гражданский кодекс РФ категорически не признавать ЮЛПП и включать их в систему юридических лиц, предусмотренных этим Кодексом.
Исходя из этого, сейчас возобладал подход, что ЮЛПП необходимо признать отдельной разновидностью юридических лиц, наряду с частными юридическими лицами. Соответственно это повлечет разделение правового регулирования. Частные юридические лица будут регулироваться Гражданским кодексом РФ, а ЮЛПП – отдельным законом с субсидиарным применением гражданского законодательства. Однако возникает вопрос: есть ли смысл подобным образом разделять правовое регулирование, если сущность понятия юридического лица в обоих случаях остается одинаковой?
Основными предпосылками необходимости законодательного закрепления ЮЛПП являются следующие обстоятельства.
Во-первых, требуется создать единые правовые основы для деятельности ЮЛПП, в частности, наиболее остро стоят вопросы собственности. Собственность ЮЛПП не является государственной (кроме Центрального банка РФ), но не может быть признана и частной в полном смысле этого слова. Отсутствие единых правовых основ приводит к появлению организаций типа Фонда «Сколково», деятельность которого построена на искажении всего, что только можно исказить.
Во-вторых, возникает потребность в сохранении некоммерческого статуса некоторых ЮЛПП. Примером является государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», преобразование которой в акционерное общество (коммерческую организацию) невозможно, поскольку это противоречит самой сути ее деятельности. При этом она должна сохранять определенную степень имущественной самостоятельности. Данная государственная корпорация доказала действенность системы страхования вкладов, построенной на некоммерческих началах. Именно наличие этой системы позволило серьезно сгладить проявление кризисных явлений в российской банковской системе.
У специалистов по административному праву также преобладает узкоотраслевой подход. Понятием ЮЛПП они пытаются обозначать не только юридических лиц, выполняющих публичные функции, но и публично-правовые образования, имеющие казну, а также административно-территориальные образования, уничтожая тем самым сам смысл понятия юридического лица и превращая данную проблему исключительно в проблему употребления терминов.
Гражданско-правовая сущность понятия юридического лица
Из определения юридического лица, данного в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ, следует, что смыслом образования юридического лица является имущественное обособление, то есть разделение имущества создавших его лиц и имущества, которое эти лица передали юридическому лицу.
В большинстве случаев обособление означает переход права собственности на имущество, переданное юридическим лицам в качестве вкладов (взносов) их учредителями (акционерами, участниками, членами), к этим юридическим лицам. Исключение составляют государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения, у которых возникают иные вещные права (п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса РФ).
Имущество юридического лица на праве общей долевой собственности учредителям (акционерам, участникам, членам) принадлежать не может. Наличие этого вида общей собственности как раз свидетельствует об отсутствии юридического лица. Примером служит договор простого товарищества (о совместной деятельности) (п. 1 ст. 1041, п. 1 ст. 1043 Гражданского кодекса РФ).
Имущественная обособленность — основной признак понятия юридического лица, который, в свою очередь, предопределяет такие производные признаки как: организационное единство; возможность нести самостоятельную ответственность; выступление от своего имени в имущественном обороте; право быть истцом и ответчиком в суде. Перечисленные признаки понятия юридического лица универсальны и не зависят от состава и статуса его учредителей (участников, членов).
Статус юридического лица приобретается посредством государственной регистрации (ст. 51 Гражданского кодекса РФ, ст. 131 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Простого указания на наличие этого статуса в нормативном акте недостаточно.
И только в отдельных случаях могут использоваться иные подходы к определению сущности юридического лица, когда за основу берется его людской субстрат.
Так, Конституционный Суд РФ, обосновывая право юридических лиц обращаться в КС РФ за защитой, рассматривает юридическое лицо как объединение граждан (п. 2 мотивировочной части постановления от 24 октября 1996 года № 17-П).
Понятие юридического лица закреплено в Гражданском кодексе РФ. Однако оно применяется и в публичных отношениях, например в налоговых (п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ), в бюджетных (ст. 80 Бюджетного кодекса РФ), при привлечении к административной ответственности (ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Следует согласиться с мнением, что употребление понятия юридического лица в публично-правовом, например налоговом или таможенном, законодательстве свидетельствует не о «межотраслевом» (или «общеправовом») характере данной категории, а о том, что само существование названного законодательства предопределено наличием гражданского оборота.1
Статусом юридического лица наделяется ряд государственных органов (см., например, ст. 50 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Обладает им и Центральный банк РФ (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако этот статус необходим не для выполнения публичных функций (по осуществлению правосудия, управленческих, контрольно-надзорных и т. д.), а для участия в имущественном обороте, что предполагает самостоятельное совершение разрешенных сделок (в основном связанных с обеспечением деятельности этих органов) и разделение ответственности с государством в рамках этих отношений.
Путем наделения государственных органов правами юридического лица оформляется их гражданско-правовой статус, поскольку лишь в этом случае они могут быть признаны стороной в имущественном правоотношении и соответственно выступать истцом и ответчиком в суде. В остальных случаях стороной имущественного правоотношения, в котором участвуют эти государственные органы, является публично-правовое образование.
Таким образом, наделение юридического лица публичными функциями или, наоборот, придание статуса юридического лица государственным органам не изменяет сущности понятия юридического лица, состоящей в имущественном обособлении. Поэтому все эти юридические лица подчиняются нормам гражданского права.
Разделение публично-правовых образований и юридических лиц как субъектов права
Под публично-правовыми образованиями в российском законодательстве понимаются Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования (п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Статус этих образований как выразителей интересов населения, проживающего на их территории, определяется Конституцией РФ и законодательными актами. Нормы о юридических лицах к ним автоматически не применяются (абз. 1 п. 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 года № 297-О).
В связи с этим необходимо различать случаи:
1) непосредственного участия публично-правовых образований в имущественном обороте;
2) опосредованного участия публично-правовых образований в имущественном обороте через юридических лиц в качестве их учредителей (акционеров, участников, членов).
В первом случае публично-правовые образования участвуют в имущественном обороте за счет казны, то есть имущества, не распределенного между юридическими лицами, в том числе средств бюджетов. Данное понятие казны вытекает из п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса РФ и п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ. При этом государственные и муниципальные органы, а также юридические и физические лица, имеющие право выступать от имени публично-правовых образований (ст. 125 Гражданского кодекса РФ), являются их представителями.
Употреблять в таких ситуациях понятие юридического лица, значит искажать современную сущность данного понятия. Действующее законодательство к понятию «казна» термин «юридическое лицо» не применяет. А уж тем более, недопустимо, его использование в отношении иных административно-территориальных образований, не имеющих своей казны (бюджета).
Во втором случае публично-правовые образования создают коммерческие и некоммерческие организации, разграничивая с ними имущественную ответственность. При этом они либо вообще не несут ответственности по обязательствам этих юридических лиц, кроме обстоятельств, прямо предусмотренных законами (например, это касается хозяйственных обществ, государственных и муниципальных предприятий), либо несут субсидиарную ответственность (например, в отношении государственных учреждений, не являющихся автономными), когда имущественное разделение проявляется в том, что к публично-правовому образованию требования предъявляются, только если их не может исполнить за счет денежных средств основной должник – учреждение.
Таким образом, в настоящее время понятие юридического лица публичного права должно распространяться исключительно на созданных по российскому законодательству юридических лиц, наделенных публичными функциями. Именно в этом состоит основная потребность в использовании данного термина.
Создавать систему понятий, параллельных уже существующим (например, обозначать публично-правовые образования юридическими лицами), бессмысленно. Ни к чему кроме путаницы это не приводит.
Государственные корпорации как отдельная организационно-правовая форма.
Как свидетельствует мировой опыт, существование в России организаций типа ныне существующих государственных корпораций как формы участия государства в экономических отношениях вполне возможно и в ряде случаев оправданно.
Однако это требует серьезной проработки вопроса об их включении в российскую правовую систему, поскольку единоличные корпорации являются элементом из англо-саксонской системы права. Это касается, прежде всего, решения таких вопросов как: определение места государственных корпораций в системе юридических лиц, вещных прав на передаваемое им имущество, сферы их действия, объема передаваемых им полномочий, возможности наделения полномочиями властного характера и некоторых других.
При создании действующих государственных корпораций данные вопросы должным образом проработаны не были, что повлекло серьезные перекосы при формировании законодательства, регулирующего их деятельность, в том числе и в части соблюдения конституционных принципов. Неудачной является и используемая терминология, поскольку, например, в континентальной системе права термином корпорации обозначаются объединения лиц, а в России существует целый ряд коммерческих организаций, использующих этот термин в своем фирменном наименовании. В новую редакцию Гражданского кодекса РФ понятие корпорацию предполагается включит именно в смысле объединения лиц.
Можно привести следующие наиболее яркие примеры искажения сложившихся в праве подходов при создании государственных корпораций, которые формируют в целом негативное к ним отношение большинства исследователей:
- наделение государственных корпораций властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию, что должно быть исключительной прерогативой государственных органов;
- отсутствие у них учредительных документов (уставов), функции которых выполняет закон. Получается парадоксальная с правовой точки зрения ситуация: юридические лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и соответственно по разным правилам;
- для того чтобы реорганизовать или ликвидировать государственную корпорацию, требуется принятие об этом специального федерального закона. Правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), к ним не применяются;
- на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое в системе обязательного страхования вкладов страховщиком, не распространяется требование о лицензировании страховой деятельности, а на Внешэкономбанк - требование о получении лицензий на осуществление банковских операций и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций не распространяется действие законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества;
- передача имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий государственным корпорациям признана особым способом прекращения унитарных предприятий как юридических лиц (ст. 21.2 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») и др.
Этому во многом способствовало то, что единые правовые основы создания ЮЛПП отсутствуют, а решение вопросов о создании государственных корпораций носило закрытый характер, причем не только без открытого обсуждения и возможности сопоставления конкурирующих позиций, но и с пренебрежением к иным мнениям. В подтверждение можно привести следующий факт: в условиях жесткой критики созданных государственных корпораций процесс создания компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор») не был остановлен. Она все равно была создана, но как государственная компания, отличающаяся от государственных корпораций только наличием права доверительного управления на автомобильные дороги (ст.7.2 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
В соответствии со ст.7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Также в этой статье установлено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона, а имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Исходя из этого, понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы характеризуется следующими признаками:
1) наличием статуса юридического лица, что подразумевает обособленность имущества, за счет которого государственная корпорация отвечает по своим обязательствам, и возможность выступать в обороте от своего имени (п.1 ст.48 Гражданского кодекса РФ).
Как юридическое лицо государственная корпорация приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом и иными правовыми актами (п.1 ст.53 Гражданского кодекса РФ);
2) государственная корпорация является некоммерческой организацией, что означает отсутствие цели получения прибыли в качестве основной цели деятельности и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления части прибыли учредителю (п.1 ст.50 Гражданского кодекса РФ, п.3 ст.26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
3) учредителем государственной корпорации признается Российская Федерация в целом, от имени которой как учредителя (например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления) на основании закона выступают отдельные государственные органы;
4) отсутствием членства, что подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации.
Это означает, что в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица и соответственно никто, кроме Российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию;
5) публичный характер деятельности государственной корпорации, поскольку она осуществляет деятельность в интересах всего общества.
Следствием этого является строго целевой характер ее деятельности и использования имущества;
6) государственная корпорация действует на основании закона, т. е. она должна регистрироваться на основании отдельного закона, который является решением Российской Федерации о ее создании и выполняет функции учредительных документов;
7) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к государственной корпорации как юридическому лицу.
Российская Федерация как учредитель государственной корпорации не имеет и обязательственных прав требования на ее имущество. При ликвидации государственной корпорации имущество, оставшееся после удовлетворения требования кредиторов, направляется на цели, предусмотренные законом о ликвидации государственной корпорации.
Российская Федерация обладает в отношении государственной корпорации только правами на участие в управлении, в том числе контроля.
К наиболее проблемным вопросам деятельности государственных корпораций, требующих выработки единых подходов, относятся.
1. О собственности государственных корпораций.
В настоящее время государственные корпорации признаются собственниками своего имущества (п.1 ст.7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»), т. е. оно уже не является государственным.
Однако, поскольку оно используется исключительно в публичных целях, его достаточно трудно отнести и к частной форме собственности, поскольку возникает юридически абсурдная ситуация: частный собственник (государственная корпорация как юридическое лицо) вправе использовать имущество только в публичных целях.
Можно привести следующий пример проявления данного противоречия. Так, фонд обязательного страхования вкладов (ст. 33 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») находится в собственности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Однако при этом он обособляется в учете, права Агентства по распоряжению им серьезно ограничены, взыскание по иным долгам, кроме связанных с выплатой страхового возмещения, на него не обращается, средства фонда не используются для финансирования деятельности Агентства и т. д. Все перечисленное говорит о том, что указанный фонд — собственность Агентства только по названию.
В данном случае напрашивается вывод, что на сегодняшний день имущество государственных корпораций относится к особой форме собственности, не являющейся ни государственной, ни частной.
Отличительными признаками этой формы собственности от частной собственности являются:
- решение основных вопросов, связанных с использованием имущества, наблюдательными советами (советами директоров), формируемыми из представителей Российской Федерации как учредителя;
- отсутствие членства в государственных корпорациях, что применительно к имущественным вопросам означает невозможность перехода контроля за использованием имущества к иным лицам, кроме представителей Российской Федерации;
- после ликвидации имущество направляется на цели, указанные в специальном законе, в том числе может возвращаться в федеральную собственность.
Ограничение о строго целевом использовании этого имущества, что составляет суть специальной правоспособности государственных корпораций, в настоящее время практически не реализуемо, поскольку цели деятельности у всех государственных корпораций, кроме Агентства по страхованию вкладов, сформулированы предельно широко и означают, по сути, направления их деятельности. Соответственно при отсутствии четко сформулированных целей деятельности государственных корпораций указанное ограничение превращается в чисто формальное, не имеющее реального содержания. Не урегулирован четко вопрос и о такой цели использования имущества, как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (зарплата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.).
В данном случае необходимо отметить, что создание каких-либо промежуточных конструкций в праве всегда создает сложности с их применением. Для правового регулирования по вопросу о формах собственности за основу должен браться специально-юридический подход: все, что не государственное или муниципальное, то - частное.
Раз в данном случае невозможна частная собственность, имущество государственных корпораций должно оставаться в государственной (федеральной) собственности с преобладанием государственного контроля. Примером использования подобной конструкции с точки зрения отношений собственности является Центральный банк РФ, который владеет закрепленным за ним федеральным имуществом на особом вещном праве.
2. Создание государственных корпораций и приватизация.
В настоящее время передача имущества, находящегося в федеральной собственности, государственным корпорациям формально не признается приватизацией. Однако по существу она таковой является, поскольку имущество переходит из федеральной собственности в собственность государственных корпораций как юридических лиц.
Предполагаемое преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества окончательно закрепит процесс приватизации, поскольку собственником имущества акционерных обществ (вне зависимости от наличия и величины доли государства в уставном капитале) являются сами акционерные общества как юридические лица (п.3 ст.213 Гражданского кодекса РФ). У государства сохраняется право собственности только на акции. Не случайно, акционирование государственных и муниципальных предприятий признается одной из форм приватизации.
Это еще один аргумент в пользу того, что на имущество государственных корпораций должно сохраняться право государственной собственности.
Пример Центрального банка РФ также показывает, что полностью от подобных конструкций (т. е., когда учредитель остается собственником имущества юридического лица) уйти не удастся. Полная передача имущества, находящегося в ведении Банка России, в его собственность, например, золотовалютных резервов, невозможна.
3. Государственные корпорации и ограничение конкуренции.
Создание государственных корпораций в сферах, где действуют иные хозяйствующие субъекты, влечет ограничение конкуренции, поскольку государственные корпорации могут наделяться организационно-распорядительными полномочиями, получают огромные имущественные вклады от Российской Федерации, для них устанавливается целый ряд исключений в части необходимости выполнения требований законодательства. Это дает им значительные преимущества по сравнению с иными юридическими лицами.
Поэтому организации типа государственных корпораций могут создаваться только в сферах, где в силу неразвитости рынка или специфики отношений отсутствует конкурентная среда и где нельзя получить быструю отдачу от инвестиций.
Так, первая государственная корпорация в России - Агентство по реструктуризации кредитных организаций - создавалась для преодоления системного банковского кризиса 1998 г., а созданное на его базе Агентство по страхованию вкладов - для преодоления кризиса доверия вкладчиков к банковской системе. Причем в последнем случае риски осуществления страхования вкладов граждан в тот период были настолько высоки, что этот вид страхования не мог осуществляться коммерческими страховыми организациями. Поэтому даже при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости.
Развивать конкуренцию за счет государственных корпораций невозможно. С их помощью как раз производятся обратные процессы - монополизация деятельности и централизация управления. В связи с этим вызывает большие сомнения предполагающееся преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества, относящиеся к коммерческим организациям и действующие с целью получения прибыли. Это монополизирует рынок и нарушает принцип поддержки конкуренции (ч.1 ст.8 Конституции РФ) и запрет на осуществлении деятельности, направленной на монополизацию (ч.1 ст.34 Конституции РФ). Государственные корпорации должны координировать и стимулировать развитие рынка, а не сами осуществлять коммерческую деятельность.
Государственные корпорации - это средство вмешательства государства в экономику и соответственно с экономической точки зрения их существование может рассматриваться как проявление государственного капитализма.
Задача права установить пределы этого вмешательства, чтобы с помощью этого средства государство решало позитивные задачи: развитие низкорентабельных и капиталоемких отраслей экономики, а не проводило монополизацию и не ограничивало конкуренцию.
4. Контроль за деятельностью государственных корпораций.
Государственные корпорации обязаны представлять отчетность в органы, участвующие в образовании их органов управления.
Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности государственных корпораций, подтверждается обязательной аудиторской проверкой.
Государственные корпорации также обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации (п.2 ст.7.1 Федерального закона «О некоммерческой организации»).
Кроме того, государственные корпорации как некоммерческие организации предоставляют отчетность органам государственной статистики и налоговым органам в соответствии с законодательством РФ (п.1 ст.32 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Однако этого явно недостаточно.
Поскольку государственные корпорации создаются и действуют исключительно на основе государственной (федеральной) собственности, должен существовать государственный контроль за использованием ими своего имущества (прежде всего, осуществляемый Счетной палатой РФ), а также требование о публикации их финансовой отчетности в едином для всех порядке и печатном органе.
Критерием оценки деятельности государственных корпораций является достижение тех целей, ради которых они созданы. Для этого необходим периодический (например, ежегодный) и окончательный (перед ликвидацией) публичный отчет перед Государственной Думой.
Государственные корпорации как юридические лица публичного права.
Государственные корпорации как ЮЛПП не должны преобразовываться в акционерные общества, поскольку, как уже отмечалось, это будет означать монополизацию определенного вида деятельности, которая будет осуществляться на коммерческих началах. К тому же выполнение публичных функций априори не может строиться на коммерческой основе.
Поэтому по вопросу о создании государственных корпораций за основу должна браться концепция передачи государственным корпорациям как некоммерческим организациям отдельных публичных функций.
Однако здесь возникает вопрос о подчинении их деятельности гражданскому законодательству.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., проводилась мысль, что государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу (п. 7.2.3 раздела III), а также говорилось об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное право (п. 7.2.4 раздела III).
Представляется, что вводить некие уникальные юридические лица, не подчиняющиеся нормам гражданского права, нельзя, ибо, во-первых, это противоречит сущности понятия юридического лица, во-вторых, способствует созданию параллельной системы юридических лиц. А ведь статус юридического лица в любом случае необходим для участия в имущественном обороте и имеет принципиальное значение, прежде всего, для других участников этого оборота при решении вопросов применения ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств перед ними.
Пример Центрального банка РФ и государственных корпораций показывает, что в Гражданском кодексе РФ должна быть предусмотрена отдельная организационно-правовая форма юридических лиц, относящаяся к некоммерческим и некорпоративным организациям. Это те юридические лица, которые учреждаются Российской Федерацией (а, вполне возможно, и субъектами РФ) и выполняют определенные публичные функции под контролем высших органов власти. При этом они не должны являться собственниками переданного им имущества, должны обладать специальной правоспособностью, нести самостоятельную ответственность и иметь возможность в определенных случаях финансироваться из бюджета. Иными словами, необходимо установить единые правила функционирования для таких юридических лиц.
Эту форму можно обозначить как юридическое лицо публичного права, т. е. использовать это понятие не в доктринальных целях, а для законодательного закрепления организационно-правовой формы юридических лиц, предназначенных для выполнения публичных функций, но статус которых определяется нормами гражданского права. Публично-правовые образования как самостоятельные субъекты права и государственные (муниципальные) органы как их представители этим понятием охватываться не должны.
Государственные корпорации как юридические лица отдельной организационно-правовой формы должны действовать на основании единых законодательных положений. При этом у каждой государственной корпорации должен быть разработанный на основании этих положений закона устав, в котором и закрепляются вариативные возможности организации их деятельности.
Ситуация, когда по каждому юридическому лицу одной и той же организационно-правовой формы, принимается отдельный закон, устанавливающий разные правила по принципиальным моментам их деятельности, является юридическим нонсенсом.
Об объеме делегируемых ЮЛПП полномочий.
По этому вопросу необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (абз.2 п.3 мотивировочной части постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П).
Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных функций и только функций исполнительной власти. Иными словами, нельзя передавать функции законодательной и судебной власти, а также полностью заменять государственными корпорациями исполнительные органы власти.
В связи с этим возникает серьезный вопрос о соответствии Конституции РФ ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и п.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции» в части передачи государственной корпорации «Росатом» функций федерального органа исполнительной власти (Федеральной службы по атомной энергии).
В п. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой — в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Это говорит об отсутствии единых подходов к решению данного вопроса.
Кроме того, в полномочиях, необходимых для выполнения публичных функций, необходимо выделять властные полномочия (принятие нормативных актов, актов организационно-распорядительного характера, а также применение ответственности).
Представляется, что наличие данных властных полномочий это прерогатива исключительно органов государственной власти. Делегироваться иным организациям они не могут. Это особенно важно в связи с тем, что в настоящее время публичными функциями наделяются не только некоммерческие, но и коммерческие организации, например, кредитные.
Фонд «Сколково» как дальнейшее усугубление проблем.
К сожалению, анализ ФЗ от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (далее – Закон) свидетельствует о том, что в России продолжается порочная практика передачи громадной государственной собственности в собственность юридических лиц, ключевые вопросы правового положения которых четко не определены, но, тем не менее, которые наделяются полномочиями органов государственной власти.
Эта практика получила широкое распространение при создании шести государственных корпораций в 2007 г. и продолжилась при создании государственной компании «Автодор» в 2009 г. Однако разработчики Закона пошли еще дальше.
С одной стороны, они наделили управляющую компанию беспрецедентными функциями, и она, по сути, замещает исполнительные государственные и муниципальные органы на территории Центра «Сколково» (см. ст.20 Закона). Эти функции настолько обширны, что их разделили их на действия (п.1 ст.5) и функции (п.2 ст.8), а, самое главное, управляющей компании фактически передаются полномочия по правовому регулированию и по осуществлению государственного контроля на территории Центра (см., например, п.3 ст.6, п.4 ст.7, ст. ст. 11-18). Осуществление на территории Центра полномочий федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления не допускается (п.3 ст.19), за исключением десяти сфер, прямо перечисленных в п.2 ст.19.
С другой стороны, вопросы создания управляющей компании или передачи уже существующему юридическому лицу соответствующих полномочий, определения правового положения управляющей компании Закон вообще не регулирует, а переносит их решение на подзаконный уровень путем делегирования Президенту РФ (п/п 5 ст.2, п.1 ст.8 Закона). Тем самым ключевые вопросы деятельности управляющей компании будут решаться не законодателем, а группой чиновников.
В результате функции управляющей компании были возложены на уже существующую некоммерческую организацию – Фонд развития центра разработки и коммерциализации новых технологий (Фонд «Сколково»), у которого Российская Федерация даже не является учредителем!
В данном случае игнорируются все правовые принципы: негосударственная организация сама принимает нормативные акты, сама их исполняет и сама контролирует исполнение!
Происходит передача публичных функций и властных полномочий, структуре, выражающей корпоративные интересы, и соответственно неизбежно возникнет ситуация, что эти полномочия будут использоваться в интересах узкой группы лиц.
Этому будет способствовать и то, что при правовом регулировании отношений собственности Закон строится на каких-то абсурдных правовых подходах.
Во-первых, понятие управляющей компании предполагает, что она управляет чужим имуществом, а не имуществом, находящимся в ее собственности. Однако управляющая компания провозглашается собственником земли и жилых помещений (п.1 ст.3, п.2 ст.4 Закона). При этом право управляющей компании по распоряжению этим имуществом ограничено только передачей в аренду (п.2 ст.3, п.3 ст.4). Тем самым получается, что это ограниченное вещное право, а не собственность. К тому же непонятно, как управляющая компания становится собственником жилых помещений, если она их не строит, а только организует строительство (п/п 15 п.1 ст.5)?
Во-вторых, о полномочиях управляющей компании по распоряжению иным имуществом, в том числе имуществом, входящим в состав инфраструктуры территории Центра, ничего не говорится. Исключение составляют две позиции:
1) закрепляется право установления специальных условий предоставления имущества, входящего в состав инфраструктуры территории Центра, лицам, участвующим в реализации проекта, и целевое его использование (п. п.1 и 6 ст.4 Закона);
2) закрепляется право создания дочерних обществ в форме хозяйственных обществ, т. е. еще одних собственников находящегося на территории Центра имущества, являющихся коммерческими организациями, но выполняющих организационно-распорядительные функции. При этом им даже делегирование нормотворческих и контрольных полномочий полностью не запрещено (см., например, п.6 ст.8 и п/п 16 ч.1 ст.5 Закона)!
Опять же непонятно, кто является собственником этого имущества и на чем основаны эти права управляющей компании?
Здесь отчетливо проглядывается тенденция появления в России «анклавов» вне юрисдикции Российской Федерации, со своими «законами». Неужели даже этого примера недостаточно, чтобы понять необходимость создания для ЮЛПП единых правовых основ создания и деятельности?
А. Я. Курбатов,
доктор юридических наук,
доцент кафедры предпринимательского права
Национального исследовательского университета –
Высшая школа экономики
1 - см. Г.Е. Авилов, Е. А. Суханов «Юридические лица в современном российском гражданском праве». «Вестник гражданского права», 2006 г., № 1. С.16.