Организация и правовое обеспечение общественного контролЯ за деятельностью органов внутренних дел

Вид материала

Диссертация

Содержание Содержание работы Первая глава Вторая глава Основные положения диссертации

Подобный материал:

• Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности, 450.89kb.
• Обеспечение прав участников общества с ограниченной ответственностью в деятельности, 95.56kb.
• Приказ «10» марта 2009 г. №204 Москва ┌ ┐ Об оснащении транспортных средств отдельных, 137.84kb.
• Тема 12 Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних, 444.64kb.
• Министерство внутренних дел российской федерации федеральное государственное образовательное, 335.83kb.
• Правовое и организационное обеспечение управления горрайорганами внутренних дел в республике, 375.23kb.
• Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование, 604.55kb.
• Приказ от 19 июня 2006 г. N 447 о мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних, 747.11kb.
• Административно-правовое принуждение, применяемое при нарушении таможенных правил, 395.28kb.
• Организация системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних, 396.3kb.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются его объект и предмет, цель и задачи, гипотеза и методология; характеризуются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость; указываются апробация и практическая реализация результатов исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава – «Общественный контроль в системе социального управления» – посвящена теоретико-методологическому исследованию понятия и содержания общественного контроля, отечественного и зарубежного опыта организации общественного контроля за правоохранительной деятельностью.

Теория общественного контроля за деятельностью государства имеет продолжительную историю. Идея о контролирующих возможностях общества появилась почти одновременно с зарождением политической философии. О важности учета мнения народа при управлении государством упоминает в своих работах Аристотель, считая его одним из рычагов политической стабильности. Рассуждения по проблеме общественного контроля встречаются в работах Томаса Джефферсона, Адама Фергюссона, Гегеля.

Исследования феномена общественного контроля продолжаются и в настоящее время. Основная теоретическая проблема заключается в том, что взаимодействие население и государства не в полной мере охватывается категорией «контроль», как ее понимает наука управления. Традиционно контроль определяется как систематический процесс, посредством которого регулируется деятельность системы, организации, обеспечивается их соответствие планам, целям и нормативным показателям. Обязательными элементами в содержании контроля являются:

- установление стандартов деятельности системы, подлежащих проверке;

- измерение достигнутых результатов с ожидаемыми результатами;

- корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов.

Общественный контроль, так же как и категория «контроль», является средством обеспечения целей государственного управления (общественное благополучие, прогрессивное развитие различных сфер общественных отношений и т.п.), нормативных показателей (отсутствие коррупции, законность в деятельности государственных органов, эффективность администрирования и т.п.). Здесь имеет место установление стандарта, подлежащего проверке, – конкретной степени защищенности прав и свобод граждан и удовлетворения их интересов. Возможны соизмерение достигнутых и ожидаемых результатов государственного управления, корректировка процессов их достижения. При этом в сфере общественного контроля, подобно процедурам контроля в управленческих организациях, корректирующее воздействие может быть направлено как на механизмы обеспечения государством социально-правовой защищенности человека и гражданина, так и непосредственно на параметры такой защищенности, в частности на государственную политику.

Вместе с тем более детальное исследование показывает, что несмотря на родственные свойства категорий «контроль» и «общественный контроль» применение многих управленческих принципов контроля невозможно в сфере взаимоотношений общества и государства. И главное отличие, не позволяющее механически применить в сфере организации общественного контроля основные нормы и положения соответствующего раздела теории управления, состоит в том, что отношения общества и государства было бы ошибочно рассматривать как отношения субъекта и объекта управления. Общество не руководит деятельностью государства и его органов, не направляет их к какой-либо цели. Общество лишь выражает собственные интересы и делегирует принадлежащую ему власть государственным органам с тем, чтобы они эти интересы обеспечивали. Такого рода взаимоотношения определяются как агентские.

В настоящее время агентская теория широко применяется и в юриспруденции. Согласно ей агентские отношения устанавливаются, когда принципал (доверитель) делегирует какие-либо права некоему агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы доверителя в обмен на определенное вознаграждение. В структуре агентских отношений граждане, общество выступают в роли принципала, а государство – агента, которому делегируются властные полномочия. Предоставление государственных услуг в такой модели становится ключевой функцией государства, и основные преобразования касаются именно этой сферы – разрабатываются стандарты государственных услуг (административные регламенты и т.п.), внедряются новые формы их оказания (электронные услуги, принципы «одного окна» и др.). А контроль общества распространяется лишь на те обстоятельства, которые отражают, как государство распоряжается предоставленными ему властными полномочиями.

В исследовании рассматривается соотношение понятий «гражданский контроль» и «общественный контроль». Как показывает изучение мнений различных ученых, понятие «гражданский контроль» включает деятельность институтов гражданского общества в лице соответствующих общественных организаций и иных объединений граждан.

Диссертант защищает позицию, согласно которой контроль за деятельностью государства должен осуществляться не только социальными объединениями и группами, но и отдельными гражданами. Общественный контроль – широкая категория. Прежде всего это инструмент детализации условий агентского контракта между гражданами и государством, в котором таким образом находят отражение не только национальные интересы, но и интересы каждого отдельного социального субъекта. Известны случаи, когда требования и интересы одного гражданина обретают общеобязательный характер и в результате устанавливается социальная справедливость. В России на этот счет существуют специальные правовые механизмы, одним из которых является, в частности, функционирование Конституционного Суда России.

В итоге диссертант приходит к выводу, что когда в активную деятельность по контролю над государственными и муниципальными органами вместе с общественными объединениями и организациями, экономическими предприятиями включаются отдельные граждане, непосредственно, без помощи институтов гражданского общества, защищающие свои интересы, для характеристики такой деятельности следует применять понятие «общественный контроль». В этом случае можно избежать терминологической путаницы, а также учесть, что гражданский контроль в силу минимального значения, которое он отдает контролирующим возможностям отдельных граждан, является частью общественного контроля.

Исследуя отечественный опыт организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, диссертант разграничивает его формы и виды.

Известно множество форм общественного контроля. Первое место среди них занимает контроль, осуществляемый специализированными организациями - проправительственными и неправительственными. Данная форма нашла широкое распространение, и многие ученые, как уже говорилось ранее, только с ней связывают содержание понятия «общественный контроль».

Проправительственные организации учреждаются решением органа государственной власти или органа местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя. Неправительственные организации создаются и функционируют на основе конституционного права граждан на объединения.

В России проправительственные организации общественного контроля представлены общественными палатами и общественными советами при органах власти. В органах внутренних дел функционируют Общественный совет при МВД России, общественные советы при МВД, УВД, ГУВД по субъектам Российской Федерации и т.п.

В работе общественных советов отмечаются существенные недостатки, не позволяющие им эффективно защищать общественные интересы в правоохранительной сфере. Недостатки касаются формирования состава общественных советов. Так, в большинстве случаев члены общественных советов назначаются по усмотрению руководителя органа внутренних дел. Отсутствует какой-либо легальный порядок, позволяющий гражданам свободно реализовать свое право на участие в работе таких организаций. Нечетко регламентированы основания, по которым гражданам может быть отказано в членстве в общественном совете.

Например, приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» не определяет критерии, которым должны соответствовать члены Общественного Совета, и не вводит какие-либо ограничения. Однако на практике членами Общественного совета становятся не все желающие, а параметры, по которым производится их отбор, неизвестны. Такой подход имеет место и при формировании региональных общественных советов при органах внутренних дел.

Очевидно, что подобный порядок более способствует не представительству различных общественных интересов в государственной и региональной политике борьбы с преступностью, а обеспечению общественностью реализации решений Президента России, Правительства России и руководства МВД России, глав регионов в сфере криминологической безопасности. Соответственно, внутриведомственные интересы милиции занимают приоритетное место в деятельности общественных советов.

Изучив недостатки в организации и работе общественных советов при органах внутренних дел, диссертант формулирует ряд условий, соблюдение которых обеспечит совершенствование функций советов в сфере общественного контроля.

Контроль, осуществляемый неправительственными организациями, имеет меньшее распространение по сравнению с предыдущей формой общественного контроля. Численность неправительственных организаций достигает 8 млн. человек. Из них наибольшую активность в сфере общественного контроля проявляют:

- неправительственные правозащитные организации общей компетенции. Взаимодействуя с милицией в целях предотвращения нарушений и восстановления прав граждан на защиту от преступных посягательств, защиты прав участников административного и уголовного процесса, они опосредованно реализуют функцию общественного контроля;

- общественные организации и движения, выступающие за развитие институтов общественного контроля и прямо декларирующие это в своих уставах (Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», Межрегиональное общественное антикоррупционное движение «Общественный контроль» и др.);

- организации и фонды содействия развитию институтов гражданского общества («Демос», Фонд «Антикоррупция», Институт проблем гражданского общества и др.).

В деятельности органов внутренних дел в настоящее время нашла применение и такая форма общественного контроля как изучение общественного мнения.

Необходимо отметить, что в органах внутренних дел установился двоякий подход к учету в их деятельности феномена общественного мнения.

С одной стороны, оно представлено как форма общественного контроля, поскольку обеспечивает обратную связь в системе управления органами внутренних дел и поэтому может выступать в качестве эффективного средства управления.

С другой стороны, изучение общественного мнения рассматривается как необходимое условие становление PR-сферы в функционировании милиции. В этом случае население выступает не как носитель определенных интересов и потребностей в области криминологической и общественной безопасности, а как объект информационного воздействия, целью которого является взаимное партнерство общества и органов внутренних дел в вопросах борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка.

Еще одной формой общественного контроля за деятельностью милиции является участие граждан в обеспечении правопорядка. Контроль здесь носит прямой характер. Например, при совместном патрулировании территорий на предмет обеспечения общественной безопасности и общественного порядка сотрудники органов внутренних дел наблюдают за тем, чтобы действия народных дружинников не выходили за рамки предоставленных им полномочий, а дружинники, в свою очередь, видят, как сотрудники милиции выполняют возложенные на них задачи.

Кроме того, такой контроль имеет и опосредованное значение. Посредством участия граждан в борьбе с преступностью и охране общественного порядка расширяется сфера реального взаимодействия населения и милиции. Это влияет на формирование объективного общественного мнения, которое впоследствии может быть учтено при принятии стратегических и кадровых управленческих решений в органах внутренних дел.

Рассмотрев основные формы общественного контроля, диссертант переходит к проблеме видов общественного контроля. Такое исследование позволяет ответить на вопрос, как, каким образом, с помощью каких действий граждане и организации осуществляют воздействие на органы внутренних дел.

Значительную долю мирового опыта организации общественного контроля за деятельностью органов правопорядка охватывает такой вид, как защита гражданами собственных прав. Он имеет место при нарушении прав граждан и организаций и осуществляется ими, в основном, путем обращения в контролирующие и надзорные инстанции, а также в органы судебной защиты. К сожалению, именно этот способ общественного контроля не очень развит в нашей стране. Он напрямую зависит от уровня правосознания и правовой информированности населения.

Очень важным является такой вид общественного контроля за деятельностью милиции, как высказывание и распространение гражданами своих суждений, мнений о деятельности органов внутренних дел. Выражение гражданами собственных позиций, точек зрения важно не только при реализации такой формы, как изучение общественного мнения. Мнения граждан также могут оказывать контролирующее воздействие на органы внутренних дел, будучи отраженными в публикациях средств массовой информации. К рассматриваемому виду общественного контроля можно отнести участие населения в митингах, демонстрациях и пикетированиях.

Следующий вид общественного контроля за деятельностью милиции – это участие граждан в правотворческой деятельности. К сожалению, действующая Конституция России не предусматривает права законодательной инициативы граждан. В реальности наиболее последовательное развитие получает лишь общественная экспертиза законопроектов.

При исследовании зарубежных концепций организации общественного контроля за правоохранительной деятельностью диссертант обращается к анализу опыта Германии, Австрии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Австралии и др. Он подчеркивает, что зарубежный опыт имеет особое значение для нашей страны. По существу, он составляет теоретическую базу современного развития общественного контроля в России. Но происходящее заимствование во многом носит фрагментарный характер, что является одной из причин неэффективности действующих форм общественного контроля.

В диссертации выделены многие положительные моменты организации общественного контроля за рубежом, которые следовало бы заимствовать в отечественной практике. Так, целесообразно учесть зарубежные методики опросов общественного мнения и организации участия граждан в обеспечении правопорядка в той части, в какой они ориентированы на выявление и удовлетворение нужд населения в правоохранительной сфере. Условием успешности данных методик являются активная роль полиции в их разработке и реализации, ее желание установить контакт с населением, децентрализация этой работы. Влияние имеют и самостоятельность правоохранительных органов местного уровня в подготовке и осуществлении программ мониторинга общественного мнения и взаимодействия с населением, а также поощрение данной деятельности.

Следует также рассмотреть на предмет заимствования опыт сотрудничества полиции и населения в обеспечении виктимологической профилактики, методики организации общественного контроля за оперативно-розыскной деятельностью полиции.

Вторая глава – «Организационный и правовой механизм общественного контроля за деятельностью милиции» – посвящена исследованию субъекта организации общественного контроля за деятельностью милиции и его функций; информационной открытости органов внутренних дел как условия эффективности общественного контроля; нормативно-правового обеспечения общественного контроля.

Изучая субъект организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, диссертант констатирует, что в качестве такового могут выступать государство или само общество. В последнем случае речь идет о самоорганизации общественного контроля.

Процессы самоорганизации играют большую роль в формировании общественного контроля. В европейских странах только им этот институт обязан своим существованием. Однако в отечественной практике полагаться исключительно на процессы самоорганизации общественного контроля было бы ошибочно. Современное российское общество образует чуждую общественному контролю среду, и в таких условиях создание новых общественно-политических институтов неизбежно происходит через преодоление кризисного этапа. Для его преодоления необходимы существенные ресурсы, которыми на сегодня обладает лишь государство.

Таким образом, в становлении общественного контроля российскому обществу необходима помощь государства. Но роль государства является вспомогательной и в своей основе заключается в правовой регламентации прав граждан и их объединений в сфере общественного контроля, гарантий и обеспечения их реализации. Она воплощается, в частности, в таких функциях:

- поддержание самоорганизации общественного контроля, способствование развитию российских граждан в духовно-познавательном и деятельном отношениях;

- организация информационной открытости органов власти;

- обеспечение общедоступности общественного контроля, прежде всего путем ее правовой регламентации, внедрением соответствующей правоприменительной практики, проведением информационно-пропагандистской работы;

- защита граждан от преследования органами власти, должностными лицами в связи с их участием в осуществлении общественного контроля;

- обеспечение контролирующих воздействий субъектов общественного контроля.

Установив, какие функции выполняет государство как субъект организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, диссертант переходит к детализации их распределения в системе государственной власти.

Пока не принят Федеральный закон «Об общественном контроле в России» функции подобного рода должны выполнять государственные органы, имеющие прямые распорядительные полномочия в сфере деятельности органов внутренних дел. Такими полномочиями обладает Президент России. В его ведении находится Министерство внутренних дел Российской Федерации, он контролирует его деятельность. Министерство ответственно перед Президентом России за выполнение порученных задач. Президент России регламентирует функции МВД России, утверждает положение о нем, назначает на должность и освобождает от должности Министра внутренних дел России и его заместителей, руководителей департаментов МВД России, руководителей органов внутренних дел по субъектам России и т.п. Он вправе отменять правовые акты МВД России или приостанавливать их действие.

Функцию руководства деятельностью милиции Президент России осуществляет непосредственно, а также через Министра внутренних дел России и его заместителей. Эти должностные лица также обладают прямыми распорядительными полномочиями в сфере организации деятельности органов внутренних дел.

Современная структура органов внутренних дел строится по линейно-функциональному принципу и отличается высокой степенью централизации. Их деятельность в соответствии с Указом Президента России от 19 июля 2004 г. № 927 организует МВД России. Занимая такое положение, Министерство обладает многими властными полномочиями:

- самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- участвует в формировании федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

- организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров, осуществляет иное ресурсное обеспечение органов внутренних дел;

- осуществляет информационно-правовое обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск и т.п.

Президент России, МВД России в лице Министра внутренних дел, используя свои властные полномочия, исполняют функции государства в сфере организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Далее диссертант обращается к проблеме правового регулирования организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел и констатирует, что в настоящее время отсутствует единый, базовый федеральный закон, регламентирующий вопросы общественного контроля, но имеется множество отдельных нормативных правовых актов.

Центральное место в российском законодательстве занимает Конституция России. К сожалению, конституционно-правовой режим общественного контроля в настоящее время не определен. Данный институт отчасти подразумевается в положениях ст. 1, утверждающих Россию в качестве демократического государства, и ст. 3 Конституции России, закрепляющих российский народ в качестве единственного источника власти и устанавливающих формы ее реализации. Но нет четких правовых норм, позволяющих определить место общественного контроля в системе государственной власти, его принципы и механизмы, права граждан и обязанности государственных, муниципальных органов и служащих в этой сфере. Отсутствуют даже конституционные положения, касающиеся сферы народного избрания на высшие государственные должности России, государственные должности субъектов России и на выборные должности местного самоуправления, из которых могли бы следовать принципы организации избирательного контроля.

Регламентация общественного контроля отсутствует и в таких ключевых законах, как Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а применительно к органам внутренних дел – в Законе Российской Федерации «О милиции».

Отсутствие соответствующей конституционно-правовой регламентации является серьезным препятствием для организации общественного контроля. Этот важный правовой институт фактически отнесен в сферу социальной самоорганизации и саморегулирования и развивается лишь на основе таких конституционных прав, как право на свободу мысли и слова, право на свободу объединений, право на защиту своих интересов и свобод. При этом институт общественного контроля не защищен от всевозможных правоограничений, в конечном счете вызывающих его деформации и недостатки, отмеченные ранее в диссертационном исследовании.

Условием реализации права на свободу мысли и слова является свобода информации. Согласно Конституции Российской Федерации эта свобода ограничена лишь в сфере государственной тайны.

Проблема доступа к информации о деятельности органов внутренних дел, их информационной открытости наиболее актуальна в настоящее время.

Во-первых, она обусловлена бланкетностью законодательства о государственной тайне.

Во-вторых, на практике органы внутренних дел сталкиваются с необходимостью ограничения распространения гораздо большего массива информации, чем это предусмотрено действующим законодательством.

Российское законодательство предусматривает такую категорию информации ограниченного доступа, как сведения конфиденциального характера. Применительно к органам внутренних дел это сведения, составляющие:

- тайну следствия, а также сведения об участниках уголовного судопроизводства, подлежащих государственной защите, и мерах государственной защиты;

- служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).

Понятие служебной тайны на сегодняшний день юридически не урегулировано. При этом, поскольку процедуры отнесения сведений к служебной тайне и реализующие их субъекты нормативно не определены, решение об ограничении распространения информации по данному основанию может быть принято любым должностным лицом органа милиции по собственному усмотрению. Очевидно, что такая ситуация ни в коей мере не способствует доступу граждан к информации о функционировании органов внутренних дел в порядке осуществления общественного контроля.

В-третьих, информационная открытость милиции подразумевает, как минимум, внедрение простых и доступных способов получения гражданами информации, в особенно той, что связана с предоставлением административных услуг населению либо с обращениями граждан по поводу совершенных в отношении них преступных посягательств.

В данной сфере действует Постановление Правительств России от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства России и федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним органы внутренних дел обязаны обеспечивать доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, а также систематически информировать граждан и организации иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Несмотря на меры, предпринятые Правительством России, органы внутренних дел остаются очень замкнутой системой. Их деятельность в основном освещена в Интернет-пространстве. Но и здесь существуют лишь сайты МВД России и МВД, ГУВД, УВД по некоторым субъектам России. Информация о функционировании горрайорганов все также малодоступна. Кроме того, органы внутренних дел имеют существенную специфику процессов создания и передачи информации о своей деятельности. Для распространения сведений, предоставляемых ими, необходим особый порядок. Из-за его отсутствия органы внутренних дел публикуют в открытых информационных системах минимальный объем информации.

Среди конституционных прав и свобод в сфере становления и осуществления общественного контроля право на свободу объединений занимает не меньшее по значимости место. Оно образует базис для такой формы взаимодействия общества и государства, как контроль специализированных общественных организаций.

Конституционное право на объединение развито в систему дополнительных прав, которые образуют организационную основу деятельности различных общественных организаций, учреждений и т.п., включая организации общественного контроля. Эти права закреплены в законе «Об общественных объединениях» и др.

В целом для действующего законодательства характерна тенденция к расширению доли государственного регулирования и контроля за деятельностью общественных организаций, учреждений, фондов и т.п. Федеральный закон «Об общественных объединениях» устанавливает, что право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения. Однако из дальнейшего его содержания и из содержания иных правовых актов очевидно, что для законодателя предпочтительнее легализация общественных объединений.

Общественные объединения, не прошедшие государственную регистрацию, имеют очень слабые функциональные ресурсы. Они не могут: иметь в собственности имущество; выступать от своего имени в суде; совершать от своего имени сделки; осуществлять предпринимательскую деятельность. Объединения физических лиц очень ограничены в правах, позволяющих им реализовывать функции общественного контроля. Такие объединения не вправе: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать права, законные интересы других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в выборах и референдумах. Им недоступны некоторые организационно-правовые формы, например общественный фонд, общественное учреждение.

Стремление государства к детальному регулированию и контролю над общественными организациями можно было бы поддержать, особенно в условиях распространения экстремистских настроений, угрозы терроризма. Но есть одно замечание. В настоящее время существование организации в качестве юридического лица связано с соблюдением ряда жестких требований, с исполнением множества обязанностей, которое под силу лишь организациям, пользующимся поддержкой капитала. Именно этим объясняется тот факт, что подавляющую долю современных общественных объединений, в частности организаций общественного контроля, составляют: а) организации, защищающие интересы бизнеса; б) организации, фонды, учреждения, контролируемые из-за рубежа.

Далее диссертант анализирует другой блок законодательства – нормативные правовые акты, образующие основу функционирования проправительственных организаций общественного контроля. Здесь рассматриваются Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», Указ Президента России от 4 августа 2006 г. и ведомственные акты МВД России. В диссертации отмечено, что одна из главных проблем организации общественного контроля в органах внутренних дел связана с отсутствием нормативного правового акта, регулирующего порядок создания и правовой статус общественных советов при территориальных горрайоргана и при учреждениях системы МВД России.

Общественные советы образуются на основе типовых положений о деятельности территориальных подразделений МВД, предусматривающих право руководителя органа внутренних дел учреждать консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), утверждать их персональный состав и положения о них. Содержание данных положений не регламентировано, поэтому цели, задачи, полномочия и обязанности общественных советов объявляются на усмотрение разработчиков и руководителя органа милиции. В лучшем случае разработчики ориентируются на Положение об Общественном Совете при МВД России и используют его в качестве примерного для подготовки положений. А поскольку не налажена отчетность и иные формы наблюдения за деятельностью советов, охарактеризовать и оценить ее эффективность чрезвычайно сложно.

Обращаясь к разрешению следующей задачи исследования – анализу информационной открытости органов внутренних дел, - диссертант исходит из того, что применительно к милиции организация эффективного общественного контроля возможна только при условии разрешения непосредственно проблемы информационной асимметрии и недостатка у граждан объективной информации о деятельности правоохранительных органов и о ее соответствии общественным интересам и потребностям.

В первую очередь он изучает установившийся в действующем законодательстве подход к определению понятия «информационная открытость», которое в современном понимании охватывает лишь доступ граждан к информации о деятельности органов власти.

Такой подход представляется неполным. Следует учитывать, что категория «информационная открытость» ведет свое начало из теории системного анализа, где она применяется для описания систем. Открытой считается система, элементы которой имеют связи с внешней средой. Чем больше таких связей, тем выше «открытость» системы. Если же связи при этом имеют двусторонний характер, то такая «открытость» принимает значение эволюционного фактора для системы. Значит, применительно к органам внутренних дел информационная открытость может быть достигнута не только через доступность для граждан сведений о правоохранительной деятельности, но и путем готовности органов внутренних дел воспринимать информацию от граждан.

Общественный контроль, по существу, является информационно-сигнальным воздействием на органы внутренних дел с целью приведения их качеств в состояние, соответствующее интересам общества. Следовательно, он не может быть эффективным, если у органов внутренних дел и общества отсутствуют пограничные информационные входы-выходы, через которые граждане могут получить все необходимые сведения о правоохранительной работе, а также довести гражданские инициативы, мнения о деятельности милиции, осуществить иные способы общественного контроля. Такие информационные связи должны иметь комплексный характер и изначально создаваться как двусторонние, т.е. настроенные как на распространение информации, так и на ее получение. Исходя из полученных выводов, диссертант формулирует определение организации информационной открытости в органах внутренних дел.

В настоящее время в органах внутренних дел развернулась широкая работа по формированию системы информационной открытости. Вместе с тем, нельзя не отметить, что в своем современном развитии эта система преломляется в соответствии с узковедомственными интересами МВД России. Ее назначение, как иллюстрирует спектр предпринимаемых мероприятий, состоит в том, чтобы создать дружественный населению образ органов внутренних дел, тем самым преодолеть существующую дистанцированность граждан и привлечь их к содействию в профилактике правонарушений и охране общественного порядка.

Конечно, взаимодействие населения и милиции в борьбе с преступностью и охране правопорядка имеет огромное значение для улучшения криминальной ситуации в стране. Но в то же время описанная тенденция формирования информационной открытости ведет к ее деградации как фактора эффективного общественного контроля. Информация о пробелах в работе милиции остается ограниченной в распространении. Доступность сведений только о положительной стороне правоохранительной деятельности, открытое нивелирование и отрицание ее недостатков не позволяет гражданам составить объективное мнение об органах внутренних дел. Проблема информационной асимметрии во взаимоотношениях милиции и населения не находит своего разрешения.

Система приема органами внутренних дел информации от граждан также имеет существенные недостатки. Проведенный диссертантом анализ позволяет констатировать ее асимметрию. Несложно заметить, что наибольшей степенью организованности обладают те ее ветви, которые направлены на прием и рассмотрение сообщений о противоправных деяниях, а также о неправомерных действиях сотрудников милиции и о защите нарушенных прав граждан.

В то же время, например, предложения граждан о совершенствовании деятельности органов внутренних дел не находят должного внимания в этой системе. Как правило, на такие обращения дается формальный ответ, в дальнейшую работу они не поступают.

В заключении диссертации изложены обобщающие, подводящие итог исследованию выводы и предложения. В частности, по результатам исследования сформулировано определение понятия «общественный контроль». Обобщены основные его формы (контроль, осуществляемый специализированными организациями; изучение общественного мнения; участие граждан в обеспечении правопорядка) и виды (защита гражданами собственных прав; высказывание и распространение гражданами своих суждений, мнений; участие граждан в правотворческой деятельности).

Учитывая итоги исследования организационно-правового механизма общественного контроля за деятельностью милиции, в заключении детализированы функции Президента Российской Федерации, Министра внутренних дел Российской Федерации в сфере организации общественного контроля. Диссертант определил, что функция по поддержанию процессов самоорганизации общественного контроля, становления общества в качестве источника контроля за действиями органов внутренних дел принадлежит Президенту Российской Федерации.

Осуществляя руководство деятельностью МВД России, Президент Российской Федерации определяет концепцию развития общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. В границах его полномочий также находится возможность регламентировать механизмы ответственности органов внутренних дел перед гражданами, осуществляющими общественный контроль.

Иные функции в означенной сфере (организация каналов информационного взаимодействия органов внутренних дел и общества, обеспечение общедоступности общественного контроля, расширение практики административного обжалования дискриминационных действий сотрудников милиции, обеспечение контролирующих воздействий граждан) должны принадлежать Министру внутренних дел Российской Федерации.

В диссертации внесены предложения по изменению действующих нормативных правовых актов. В частности, для детализации полномочий МВД России в сфере организации общественного контроля предложено п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927, дополнить подпунктом следующего содержания:

«осуществляет организацию общественного контроля в системе органов внутренних дел».


Основные положения диссертации отражены в трех публикациях общим объемом 1,25 п.л.:


Научная статья, опубликованная в журнале, рекомендованном

ВАК России

1. Десятых П.В. О некоторых формах гражданского контроля за деятельностью ОВД // Российский следователь. 2008. № 2. – 0,31 п.л.


Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

2. Десятых П.В. Субъект организации общественного контроля за деятельностью милиции и его функции // Административное право и процесс. 2007. № 6. – 0,33 п.л.

3. Десятых П. В. Понятие общественного контроля // Вестник СевКавГТУ. 2008. № 2. – 0,61 п.л.


Подписано в печать __.04.2009 г.


Уч.-изд.л. 1,53. Усл.-печ.л. 1,86

Тираж 100 экз. Заказ № ___


Центр оперативной полиграфии

ФГОУ ВПО РГАУ – МСХА им. К. А. Тимирязева

127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44