Geum.ru

Политико-правовые основы управления национальными процессами в россии (1906 2008 гг.)

Вид материалаАвтореферат
Подобный материал:
1   2   3   4
1. Однако ратифицировать его не пришлось: события 19-21 августа 1991 г., создание ГКЧП и борьба с ним руководства России закончились полным крахом союзного руководства и известным указом нового российского лидера о неконституционности действий ГКЧП.

В четвертой главе – «Парламентская деятельность в Российской Федерации по укреплению государственности и достижению национального согласия в обществе» – рассматривается деятельность самостоятельных российских структур законодательной власти в сфере национальной политики. События августа 1991 г. коренным образом поменяли систему власти в бывшем СССР. Во-первых, в решении национальных проблем завершилась эпоха КПСС, начался быстрый процесс распада недавно еще могущественной партии, а с ней и страны. Во-вторых, союзный центр терял свое влияние, и что еще заставляло бывшие союзные республики держаться вместе, так это традиционные хозяйственные и культурные связи. В-третьих, на какой-то период высший орган российской законодательной власти – Верховный Совет РСФСР – стал одним из главных действующих лиц в проведении национальной политики теперь уже Российского государства и на начальных этапах – влиятельным на постсоветском пространстве. В-четвертых, России теперь предстояло самой решать собственные, весьма специфические национальные проблемы, большей частью доставшиеся в наследство от СССР, а частью возникшие вследствие новых реалий.

Инерция распада коснулась и РСФСР, где проблемы регионального сепаратизма дали знать о себе. Чеченская Республика стала одним из локомотивов сепаратистских настроений. Еще одной острой проблемой оставалось положение в Северной и Южной Осетии вследствие развернувшегося грузино-юго-осетинского конфликта. Возникала главная задача – сохранения территориальной целостности России и построения новой вертикали власти. В ноябре 1991 г. назначаются представители Президента России в национальных округах, принимаются постановления ВС РСФСР о выборах президентов республик – Марийской, Мордовской, Чувашской, Якутской-Саха, предпринимаются шаги по решению социокультурных и экономических проблем национальных регионов, приняты законы «О языках народов РСФСР», о порядке его введения в действие, а также Декларация о языках народов России1. Перед федеральной властью встала задача определить границы допустимых уступок республикам, возможные рычаги влияния на регионы через финансы, связь, транспорт, трубопроводы, поставки сырья и иных жизненно важных продуктов, а также через силовые структуры. С конца 1991 г. началась работа по подготовке Федеративного договора по разграничению полномочий между органами федеральной власти и органами власти республик, краев, областей, автономных областей и округов, который и был подписан в марте 1992 г. представителями всех субъектов РФ, за исключением Чечни и Татарстана. Проблемы взаимоотношений центра и национальных республик стали основными в работе Верховного Совета РФ, наряду с проблемами соблюдения прав человека, а также восстановления прав репрессированных народов.

Нелегкий поиск новых подходов к национальной политике шел в условиях жесточайшего экономического кризиса, производственного спада, разгула преступности, чувства неуверенности в завтрашнем дне, падения веры населения в способности властей решить эти проблемы. Положение усугубилось тем, что с осени 1993 г. вся законодательная работа по национальной проблематике в Верховном Совете РФ была свернута вследствие его открытого противостояния с Президентом, в результате чего Верховный Совет вообще прекратил свое существование.

Воссоздание Государственной Думы в качестве одной из палат Федерального Cобрания в 1993 г. явилось важным моментом в решении проблем национальной политики России. Стало ясно, какую огромную роль в ее осуществлении играют законодательная база, выработка четких норм и правил, в соответствии с которыми, в рамках Конституции Российской Федерации, будут развиваться народы России, реализовываться их права и удовлетворяться потребности, решаться возникающие споры, складываться условия для укрепления российской нации. Новый парламент стал не только двухпалатным в виде верхней (Совет Федерации) и нижней (Госдума) палат, но и многопартийным. В основу российской государственности был положен принцип реальной демократии. Новая российская власть с самого начала отказалась от практики перекройки внутренних границ между национально-территориальными и иными субъектами Федерации, что вымывало почву для ряда межэтнических конфликтов. Все этносы России получали юридическое равенство, а законодательство РФ начало постепенное движение к международному праву при сохранении естественных элементов российской специфики. Но при равноправии субъектов Федерации их положение с точки зрения правового статуса было относительно асимметричным. Новая Конституция, принятая в декабре 1993 г., закрепляла за республиками право вводить помимо общегосударственного свой государственный язык при гарантии всем народам права на сохранение родного языка. Конституция Российской Федерации (ст. 104, п. 1) определила право законодательной инициативы в лице Президента Российской Федерации, Совета Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, а также Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов Российской Федерации по вопросам их ведения1.

Первая Дума (1993 – 1995 гг.) осуществила ряд важных законодательных разработок по проблемам урегулирования конфликтов на Северном Кавказе, беженцев, отношений между субъектами Федерации и их автономиями, национальных меньшинств, местного самоуправления, но далеко не все эти разработки стали законами, по причине короткого срока, отпущенного первой Думе.

Вторая Государственная Дума, избранная в конце 1995 г., в которой большинство мест получило КПРФ, известна своим противодействием курсу Президента РФ Б.Н. Ельцина. Тем не менее национальные проблемы заняли в ее работе большое место. В июне 1996 г. исполнительной властью был разработан один из важнейших документов – «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», которая была подписана Президентом РФ. Для законодательной власти дело ограничилось тем, что Комитет Госдумы обсудил ее и отправил свое заключение разработчикам. Концепция определяла главные проблемы национальной политики: развитие федеративных отношений, обеспечивающих самостоятельность субъектов и единство Российского государства; развитие национальных культур и языков народов России; обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств; достижение и поддержание стабильности, прочного национального мира и согласия на Северном Кавказе; поддержку проживающих в странах СНГ и Балтии соотечественников и др.1 Обнародование Концепции и принятие нормативных документов по ее исполнению активизировало деятельность депутатов Госдумы в сфере национальных отношений.

Помимо вышеперечисленных проблем впервые была инициирована работа над законопроектами «О национально-культурном развитии русского народа» и «О государственном языке Российской Федерации». Во второй Думе разрабатывались законы «О гарантиях представительства малочисленных народов и национальных меньшинств в государственных органах власти Российской Федерации», «Об уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам граждан и народов» и др. В тот момент имела место и порочная практика, заключавшаяся в том, что принятие законов не означало их обязательного выполнения не только в силу расплывчатости механизма их реализации. Свой отпечаток накладывали бюджетные, политические и социально-экономические ограничения, проблемы невыплаты зарплат бюджетникам, продолжающееся противоборство между законодательной и исполнительной ветвями власти и некоторые иные факторы.

С выборами в третью Государственную Думу в 1999 г. начался принципиально новый этап в законодательной работе: доминирующую роль стала играть умеренная центристская партия «Единая Россия», созданная на базе ряда движений и партий, а левые силы оказались в меньшинстве. Как следствие, наметилась более конструктивная работа двух ветвей власти. Новый лидер страны, получивший в марте 2000 г. уже в первом туре голосования вотум доверия народа, начал свое руководство с укрепления вертикали власти и жесткого наведения законности и порядка в Чечне, создал институт полпредов Президента в федеральных округах и начал проверку соответствия отдельных положений конституций республик общероссийской Конституции. Парламентские выборы в декабре 2003 г. еще больше упрочили позиции центристского блока. Дума третьего и четвертого созывов продолжала работу над национальными проблемами в виде подготовки законопроектов, проведения парламентских слушаний, организации и проведения «круглых столов», в том числе и выездных. Последние позволяли наиболее оптимально осуществлять взаимодействие между федеральными и региональными уровнями власти.

В сентябре 2004 г., по следам трагических событий в Беслане члены Комитета Думы по делам национальностей выехали в регионы Северного Кавказа, где провели выездные заседания по проблемам законотворческой деятельности в сфере национальной политики. Комитет стал инициатором проведения IV и V международных конгрессов «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру», которые состоялись в сентябре 2004 г. и октябре 2007 г. в Пятигорске, и в которых принимали участие руководители северокавказских регионов, общественные и государственные деятели, видные российские и зарубежные ученые, деятели культуры и искусства. Большое внимание Комитетом уделялось поддержанию постоянных связей с регионами, что позволяло глубже знакомиться с состоянием межэтнических отношений на местах. Заметное место в работе депутатов Государственной Думы стали занимать научно-практические конференции по проблемам национальной политики государства, достижению мира и согласия в обществе. Среди них, международная научно-практическая конференция «Государственная национальная политика РФ: проблемы и перспективы» (г. Екатеринбург, май 2005 г.), научно-практическая конференция «Сохранение и развитие русского языка» (г. Пермь, июнь 2005 г.), конференция по обсуждению проекта Федерального закона «Об основах государственной национальной политики РФ» (г. Уфа, июнь 2006 г.), научно-практическая конференция «Многонациональная Россия в XXI веке: диалог культур, религий, права человека» (г. Москва, Государственная Дума, июнь 2006 г.), конференция «Диалог культур и межрелигиозное сотрудничество» (г. Нижний Новгород, сентябрь 2006 г.).

В целом в 2000-х гг. начала складываться современная демократическая правовая база в сфере национальной политики. Однако, было бы неверным считать ее окончательно устоявшейся, поскольку сама жизнь, ее пульс и динамика ставят новые проблемы, требующие подчас нестандартных решений. Для депутатов основными направлениями работы стали:
  • противодействие проявлениям экстремизма и ксенофобии;
  • проблемы миграции населения;
  • защита и обеспечение прав коренных малочисленных народов России;
  • работа над законопроектом «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений».

Учитывая, что проявления экстремизма, национализма и ксенофобии способны подорвать национальные мир и согласие, создать атмосферу недоверия, а то и прямой вражды между народами России, борьбе с этими проявлениями стало больше уделяться внимания. Депутатами Государственной Думы в 2005-2007 гг. были внесены поправки в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Закон «О противодействии экстремистской деятельности». Эти поправки направлены, прежде всего, на предупреждение создания экстремистских организаций, на противодействие им, а также распространения материалов, сеющих национальную вражду и ненависть. Законодатели решили вопрос об усилении уголовной и административно-правовой ответственности за изготовление, приобретение и сбыт нацистской атрибутики и символики. В июле 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Был предпринят ряд экономических мер в отношении властей некоторых соседних государств, прямо или косвенно поощряющих национализм и экстремизм.

Проблемы миграции населения стали наиболее насущными для нашей действительности и наиболее обсуждаемыми на законодательном уровне. Мигранты как средство балансировки экономики страны несут огромный заряд энергии, поскольку их основную часть составляют люди молодые, мобильные, достаточно образованные, часто имеющие даже более высокий профессиональный уровень по сравнению с местным населением. Их приток частично восполнял демографические потери России. Но при всем этом бессистемные и неуправляемые потоки мигрантов создают многие социально-экономические проблемы в регионах и по стране в целом. В 1999 г. были проведены парламентские слушания «О концепции государственной миграционной политики», в 2000 г. состоялся «круглый стол» на тему «Проблемы миграционной политики в современной России», в апреле 2002 г. прошли парламентские слушания на тему «Миграция в России: проблемы и противоречия», а в декабре 2002 г. – на тему «О проекте Концепции регулирования миграционных процессов в РФ». В июне 2006 г. Госдума приняла закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», заменивший закон СССР «О правовом положении иностранцев в СССР» от 1981 г. Тем самым был сделан очередной шаг в решении проблемы миграции населения с учетом прошедших фундаментальных изменений, включающих открытость границ и свободу перемещения граждан. Закон вводил общеуведомительный характер регистрации граждан. В 2006 г. Президент РФ подписал указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом», включивший в действие Государственную программу по объединению потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов.

Принятые в середине 1990-х гг. законы не только закрепили само понятие коренных малочисленных народов Российской Федерации, подтвердили юридический статус их общин как особую форму самоорганизации, очертили правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования, но и гарантировали защиту прав этих народов. Однако, учитывая ситуацию, были внесены коррективы в законодательные акты, прямо или косвенно затрагивающие их интересы. Так, в Земельный кодекс было введено положение об установлении особого правового режима землепользования в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей. Налоговый кодекс РФ также дал им послабления – освободил от налогов доходы, получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла, от уплаты земельного налога. С другой стороны, Федеральный закон № 122 отменил льготную пенсию для мужчин с 55, а для женщин – с 50 лет. При этом не было учтено, что эти люди живут в тяжелейших условиях Севера, вечной мерзлоты и отсутствия витаминов. В 2006 г. группа депутатов, включая диссертанта, внесла изменения в Закон «О некоммерческих организациях». Было предложено отнести общины коренных малочисленных народов РФ к одной из форм некоммерческих организаций. В дальнейшем эти изменения были поддержаны Госдумой. В 2007 г. под эгидой Комитета по делам национальностей был также разработан проект Федерального закона «О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Одним из магистральных направлений деятельности Комитета по делам национальностей Государственной Думы IV созыва стала работа над законопроектом «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений», который обобщал исторический опыт России в национальной сфере и инкорпорировал в себя все конструктивные идеи мирного сосуществования и сотрудничества российских этносов, содержал идею внутренней политики государства по созданию благоприятных условий для свободного этнокультурного развития всех народов России. За 12 лет со дня принятия Концепции в политике, международном положении, социально-экономическом и правовом пространстве России произошли изменения, потребовавшие не только корректировки взглядов и подходов к национальной политике. Появилась необходимость системного подхода к созданию единого правового механизма в сфере регулирования межэтнических отношений. Новый документ определял:
  • основы регулирования национальной политики государства;
  • полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межэтнических отношений;
  • формы участия органов местного самоуправления, этнических общностей, общественных объединений и граждан Российской Федерации в реализации государственной национальной политики;
  • вопросы координации действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению и разрешению межэтнических конфликтов, по противодействию экстремизму, возбуждению национальной ненависти или вражды.

Законопроект обозначил также комплекс мер по предупреждению и разрешению межэтнических конфликтов, включая наблюдение, прогнозирование развития межэтнических отношений, выявление узлов напряженности и ее причин, принятие мер по устранению конфликтной ситуации.

Так как любая политика должна иметь свою финансовую составляющую, а государственные органы и органы местного самоуправления иметь средства на формирование целевых программ национально-культурного развития российских народов, Комитет по делам национальностей убедил депутатов Государственной думы в необходимости внесения в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2008 год и на новый период 2009 и 2010 годов» целевой статьи – «Мероприятия по реализации государственной национальной политики», с выделением соответствующих финансов.

В диссертации дается анализ работы Госдумы над решением проблем северокавказского региона. Раскрываются концептуальные основы государственной политики на Северном Кавказе. Именно на Северном Кавказе возникли сложнейшие задачи, касающиеся этноконфессиональной обстановки в стране, и для их решения требуются глубокий профессионализм, знание ситуации и нестандартные решения. Проблемы, с которыми столкнулись Чечня, Ингушетия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания и прилегающие к ним регионы, выходят, с одной стороны, на общегосударственные задачи, а с другой – стали следствием проблем, накопившихся на самом Северном Кавказе. Кроме того, в силу стратегической значимости региона у многих деструктивных внешних сил, особенно враждебно настроенных по отношению к России, всегда появляется соблазн разными способами сеять здесь смуту и хаос, раздувать межэтнические противоречия, спекулируя при этом на чувствах и чаяниях населяющих Кавказ народов, в надежде оторвать их от России. Эксперты отмечают наличие здесь двух типов проблем: территориальных, как, например, отсутствие согласованной административной границы между Ингушетией и Чеченской Республикой, а также этнотерриториальных, связанных с последствиями депортаций отдельных народов в военные годы.

На законодательном уровне в отношении Северного Кавказа предпринимались значительные усилия в плане оказания юридической помощи беженцам и перемещенным лицам, регистрации граждан и упорядочения миграционных потоков, восстановления инфраструктуры и жилья, пострадавшего в результате военных действий и атак террористов; усилия по стабилизации обстановки и социально-экономическому возрождению региона, включающие строительство и восстановление школ, иных образовательных и воспитательных учреждений, больниц, учреждений соцкультбыта, развитие транспорта и связи, меры по поддержке традиционных ремесел, созданию дополнительных рабочих мест. В системе предложенных мер ключевое значение для стабильности и сохранения мира на Кавказе имеет, безусловно, урегулирование ситуации в Чеченской Республике и в других «горячих точках». Вместе с тем наличие традиций мирного проживания народов, принадлежащих к разным культурам и конфессиям, при системной и продуманной национальной политике дает основание для осторожного оптимистического прогноза.

В работе большое внимание уделено национально-культурной автономии как форме этнокультурного самоопределения. Дается анализ развития и практического воплощения на российской почве явления, которое зародилось в Западной Европе, нашло широкие отклики и многочисленных сторонников в России, но не было воспринято в период советской власти в связи с тем, что оно в корне противоречило принципу пролетарского интернационализма. Между тем в современной России НКА востребованы в силу ряда обстоятельств. Во-первых, в многонациональном государстве этнические группы стремятся к самоидентификации, особенно в сфере языка и культуры. Во-вторых, в соответствии со сложившимся административно-территориальным устройством далеко не все населяющие Россию народы имеют национально-территориальные образования, а в связи с укрупнением субъектов Федерации их число сокращается. В-третьих, сама история формирования внешних границ России и СССР, а затем распад СССР привели к появлению в современной России крупных диаспор, представляющих население стран ближнего и дальнего зарубежья. В-четвертых, НКА рассматривается как одна из форм автономии российских этносов, самореализации их культурного потенциала, немыслимая вне контекста общего развития Российского государства. В силу этого сама категория НКА нуждается в совершенствовании, о чем и свидетельствуют постоянные изменения в современном законодательстве.

Своего рода реанимацией идеи НКА стал принятый в апреле 1990 г. Закон «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР», актуальный для советского руководства в условиях угрозы дезинтеграции Союза. Однако он содержал и ряд недостатков. Работа по НКА активизировалась в 1994 г., после публикации Послания Президента Российской Федерации, в рамках подготовки законопроекта «О национально-культурной автономии». В 1996 г. он был принят Госдумой и подписан Президентом. Закон, прежде всего, давал четкое определение понятия НКА, определял ее принципы и многоуровневость. НКА признавалась видом общественного объединения и наделялась правом свободного общения со своими зарубежными соотечественниками. Идеи НКА получили в России «зеленый свет» для своего практического воплощения особенно после 2000 г., когда Президент РФ начал содействовать укреплению российского федерализма в противовес региональному национализму. За этот период на региональном и местном уровнях было создано 574 НКА. В то же время выяснилось, что практика требует ряда уточнений и изменений в законе. Для решения такого рода проблем был сформирован Совет руководителей федеральных НКА при комитете Госдумы по делам национальностей. Осенью 2003 г. в закон были внесены изменения, уточняющие термин «национально-культурная автономия», ее правовое регулирование, порядок образования, госрегистрации, реорганизации и (или) ликвидации1. В июне 2004 г. к Федеральному закону было сделано несколько поправок относительно формирования реестров НКА и роли Правительства РФ в вопросах их создания, а также создания межведомственных координационных и совещательных органов по делам НКА2. В ноябре 2005 г. по инициативе диссертанта была принята Госдумой и подписана Президентом РФ поправка, касающаяся права Правительства РФ определять федеральный орган, при котором создается консультативный совет по делам НКА. В июне 2006 г. по распоряжению Правительства РФ при Министерстве регионального развития был создан Консультативный совет по делам НКА, члены которого вместе с представителями иных федеральных структур должны участвовать в профилактике и разрешении конфликтных ситуаций в субъектах РФ. Диссертант вместе с рядом депутатов Госдумы IV созыва разработал законопроект «О внесении изменений в ст. 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», предусматривавший выделение средств на деятельность НКА. В дальнейшем эти предложения были поддержаны Госдумой.

Пятая глава – «Развитие и укрепление российской нации как стержневой основы в области национальной политики» – посвящена главной идее, которая объединяет всех россиян – их общей идентификации с Отечеством. Работа в этом направлении служит высшей цели – сохранению и укреплению единого и неделимого Российского государства. Диссертант исходит из следующей предпосылки: вопреки объективным трудностям последних десятилетий у народов России сохранилось чувство общности и гражданской солидарности, в основе которого лежат общая память и общие исторические судьбы, а также вековые культурные, этические и нравственные традиции. Процесс укрепления связей между российскими народами не может не развиваться постоянно и не совершенствоваться. Это забота властей всех уровней, а вся законодательная работа в сфере межэтнических отношений тоже нацелена именно на это. Такое понимание в большей степени присуще всем парламентским группам и фракциям со дня воссоздания Государственной Думы. Поскольку регионы имеют много различий, социально-политических, экономических и культурных особенностей, находятся на разных уровнях развития и в разной степени близости друг с другом, такой процесс может быть асимметричным. При этом укрепление общегражданской идентичности требует комплекса социально-экономических мер и правовых гарантий по защите интересов представляющих этнические общины граждан. Процесс укрупнения субъектов РФ, согласно оценкам, способствует этому. Другое подзабытое направление деятельности – это усиление воспитательной работы в обеспечении единства российского народа.

Основными направлениями работы органов законодательной и исполнительной власти в данном направлении можно назвать:
  • разработку федеральных образовательных программ, включающих предметы, связанные с культурным наследием российских народов, введение в школьные учебные программы спецкурсов по проблемам патриотизма, морали и нравственности, межэтнических отношений;
  • воспитание молодого поколения в духе уважения к самобытности, истории, культуре, религии, традициям и языкам народов России;
  • государственную поддержку культурной самобытности народов России – профессиональных деятелей искусства и художественных учреждений, фольклорных коллективов, самодеятельного народного творчества, обеспечение возможности нести достижения культуры своего народа в другие регионы России;
  • государственную поддержку СМИ, выходящих и вещающих на родных языках народов России, учреждений культуры – музеев, клубов, выставок, развивающих этнокультурные традиции этих народов;
  • охрану памятников и иных объектов исторического и культурного наследия народов России.

В этом плане важен и поучителен опыт отдельных субъектов Федерации, где идеи мирного сосуществования народов и взаимного культурного обогащения реализуются на практике (Краснодарский край). Крупную интегрирующую роль должен играть русский язык – «язык исторического братства народов, язык действительно международного общения». Это его предназначение было обозначено в Федеральном законе о государственном языке РФ, принятом Госдумой ФС РФ 20 мая 2005 г. В то же время существуют разные взгляды на укрепление российской нации. Так, Р. Абдулатипов в своей работе «Манифест этнонациональной политики Российской Федерации» (М., 2007), например, считает, что российская федеральная власть при выстраивании этнонациональной политики чаще руководствуется модернистскими теориями, что оборачивается пренебрежительным отношением к этнонациям, – т. е. предлагается формировать гражданскую общность как бы без рода, племени и национальности. Гражданская нация, по Р. Абдулатипову, это результат межнациональной солидарности и выработки общих ценностей и идеалов граждан страны различных национальностей. Несколько иная позиция у академика РАН В. Тишкова, который подчеркивает, что народ и нация чаще всего рассматриваются как синонимы. На самом деле слово «народ» как согражданство носит более обыденный характер и под ним, как правило, имеется в виду население страны. Понятие «нация» носит более строгий и политический характер и подразумевает народ в смысле территориального сообщества. В. Тишков подчеркивает связь понятий «нация» и «государство».

Отталкиваясь от фундаментальных работ по теории наций, диссертант приходит к пониманию того, что, укрепляя российскую нацию, никоим образом нельзя серьезно рассматривать вопрос о какой-либо ассимиляции или русификации самобытных народов России. Напротив, государство должно создавать условия для их этнокультурного и духовного развития. В России все этнические общности суть народы или нации вместе составляют «многонациональный народ», охватывающий совокупность граждан Российской Федерации, представляющих равноправные народы, объединенные общими историческими традициями в процессе формирования и развития российской государственности.

Одной из особенностей деятельности Госдумы последних созывов явилось начало серьезной работы над проблемами государствообразующего и самого крупного по численности народа России – русского народа, игравшего роль объединителя и собирателя вокруг себя земель и народов в едином многонациональном государстве. Отношения русского этноса с другими этносами не всегда были идеальными, однако именно русский народ, его государственность обеспечивали социально-экономический прогресс других народов России, а зачастую и возможность их физического выживания. В России ни один народ, доверивший ей свою судьбу, не исчез с этнографической карты. Объективно именно от положения русского народа в обществе в решающей степени зависит укрепление единства и целостности российской государственности. Тому были веские причины: в начале 90-х гг. на исторических судьбах русских людей негативно сказался ряд факторов. Обвальный распад СССР нанес ощутимый удар по морально-психологическому состоянию русских. Почти 17% русского населения Союза оказались за пределами Российской Федерации. В результате непродуманных либерально-радикальных реформ были в значительной степени уничтожены высокотехнологичные и наукоемкие отрасли отечественной промышленности, в которых были заняты преимущественно русские. Начавшаяся с 1993 г. депопуляция русских, по данным экспертов РАН, носила не ситуационный и региональный, как подчас официально считалось, а постоянный и системный характер.

Наиболее заметным мероприятием, инициированным Комитетом по делам национальностей Государственной Думы РФ, стало проведение Всероссийской конференции «Сохранение уникальных черт русской культуры и развитие русского этноса в современном мире» в июне 2004 г. в г. Соликамске (Пермская область). Конференции эти стали затем ежегодными. В Думе трижды проводились слушания по вопросам развития русского этноса. Делался вывод о том, что русский народ в настоящее время нуждается в осуществлении комплекса мер по социально-экономической и национально-культурной поддержке. Еще один вывод законодателей – признание необходимости разработки и принятия пакета федеральных законов, касающихся правового положения русского народа.

Проблемы восстановления казачества имеют самое непосредственное отношение к русскому народу и к этносоциальным процессам, идущим в российском обществе. Казаки всегда населяли окраины России, были охранителями приграничных районов. Подвергнутое репрессиям в первые годы советской власти казачество не утратило своего духа, осознания принадлежности к казачьему роду, верности своим традициям. В апреле 1991 г. Президентом России был подписан закон «О реабилитации репрессированных народов России», который касался и реабилитации казачества, а в 1995 г. вышел Указ «О государственном реестре казачьих обществ», побудивший казачьи организации вырабатывать и утверждать уставы для того, чтобы попасть в этот реестр. В 2005 г. поручениями Президента и Правительства Российской Федерации был инициирован процесс согласования новой концепции государственной политики в отношении российского казачества. В ряде субъектов РФ приняты свои законодательные акты, регулирующие отношения с казачеством. Все они во многом способствовали институализации и возрождению казачества как социальной силы. Основные направления госслужбы казаков закреплены в Федеральном законе «О государственной службе российского казачества» (№ 154-ФЗ от 5 декабря 2005 г.). Так, например, на реализацию областной целевой программы поддержки казачьих обществ на 2004-2006 гг. в Ростовской области было выделено почти 200 млн руб. Диссертант считает, что на нынешнем этапе есть необходимость внести изменения и дополнения в существующие законы и постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок финансирования государственной службы казачества, заключения федеральными и региональными органами исполнительной власти договоров с казачьими обществами, порядок выборности атаманов и делегатов.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования. Признается, что самым важным достижением регулирования межнациональных отношений в России стало введение в действие реально работающего механизма их законодательного регулирования, научной экспертизы и анализа. Благодаря взаимодействию двух ветвей власти были структурированы основные направления работы в сфере национальной политики в соответствии с актуальностью решаемых страной проблем. Это, в первую очередь, касается развития и совершенствования культурного потенциала российских народов, сохранения их своеобразия при укреплении единой российской нации, решения проблем миграции и занятости населения, борьбы с проявлениями экстремизма, национализма и ксенофобии, правовой защиты коренных малочисленных народов России, законодательного обеспечения равноправия всех народов, формирования налаженной системы прогнозирования, предупреждения и регулирования межнациональных противоречий и конфликтов. При этом необходима координация действий трех уровней власти – федеральной, региональной и местной, в том числе и в плане разграничения полномочий при решении национальных проблем.

За последние годы были выработаны и опробованы новые формы работы в виде национально-культурных автономий, давших свои результаты, других общественных объединений; был введен институт Уполномоченного по правам человека, призванный обеспечивать наиболее прямой и непосредственный выход на госструктуры со всеми наболевшими проблемами; разработан ряд федеральных, региональных и иных программ, связанных с развитием духовного и социального потенциала народов Российской Федерации.

Любая политика, включая национальную, проводится через соответствующий механизм, обеспечивающий эффективную реализацию конституционно-правовых принципов регулирования межнациональных отношений, разработку и выполнение государственных программ, поддержку общественных инициатив в достижении целей национальной политики, а также посредством налаживания плодотворного диалога между органами государственной власти и национальными общностями.

Стала очевидной необходимость воссоздания федерального органа, отвечающего за разработку и реализацию национальной политики. Долгое отсутствие в федеральных структурах исполнительной власти такого органа, как показывает практика, отбрасывает решение ряда национальных проблем назад, не говоря уже о потере многих экспертов в этой сфере. Задача органа – сосредоточить основное внимание на законотворческой деятельности и контроле за реализацией Концепции государственной национальной политики.

Министерство регионального развития РФ только структурирует свою работу в этой сфере. С одной стороны, оно несет ответственность за выработку государственной национальной политики и нормативное правовое регулирование в сфере межнациональных отношений, а с другой – сталкивается с многими сложностями, поскольку не имеет контрольно-надзорных функций. В положительном плане можно отметить, что регулирование национальных проблем во многом переходит на региональный уровень. В 43 субъектах Федерации приняты и действуют свои региональные концепции национальной политики, учитывающие как основные положения федеральной Концепции государственной национальной политики, так и региональные особенности этнокультурной ситуации1. Вместе с тем узким местом в решении национальных проблем по-прежнему остаются вопросы нормального бюджетного финансирования национальной политики.

Очевидна необходимость и образования на федеральном уровне структуры, осуществляющей мониторинг межэтнических отношений с целью создания информационной базы их состояния и тенденций развития на территории РФ, прогнозирования их динамики и предупреждения назревающих межэтнических конфликтов. Результаты мониторинга должны доводиться до сведения органов государственной власти, иных властных структур, органов регионального управления, общественных объединений граждан, национально-культурных автономий и средств массовой информации. Необходимо также создание Общественной палаты национальностей при Государственной Думе. В бюджете страны и субъектов Федерации следует предусматривать реальное финансирование программ этнокультурного развития народов, подготовки кадров и разрешения конфликтных ситуаций. Национальные вопросы никогда нельзя считать решенными раз и навсегда. Это очень гибкий, динамичный и деликатный пласт проблем, где могут быть неожиданные повороты.

И наконец, очевидно, что роль органов законодательной власти в решении межэтнических проблем, в осуществлении национальной политики государства должна значительно повыситься. В этом есть потребность и у Президента и у Правительства страны. В этом русле следует рассматривать предложение Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о расширении конституционных прав Федерального Собрания, отнесения к предметам ведения Государственной Думы контрольных функций в отношении исполнительной власти, включающих такую конституционную норму, как ежегодные отчеты Правительства России в Государственной Думе по итогам своей деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом1.