Закону України "Про вищу освіту"
| Вид материала | Закон |
- Закону України «Про вищу освіту», 367.94kb.
- Закону України "Про вищу освіту", 446.7kb.
- Автономної Республіки Крим, управлінням освіти І науки обласних, Київської та Севастопольської, 78.47kb.
- Міністерство освіти І науки україни нака, 295.69kb.
- Про затвердження Типового положення про атестацію педагогічних працівників, 287.04kb.
- 1. Затвердити Типове положення про атестацію педагогічних працівників, що додається, 293.03kb.
- Законами України " Про освіту", 33.82kb.
- Автономної Республіки Крим, обласні та Київський І Севастопольський міські інститути, 257.12kb.
- Україна, 2248.45kb.
- Білети для кандидатського екзамену із спеціальності, 88.34kb.
ДОВІДКА
до проекту Закону України “Про вищу освіту” (нова редакція) від 16.05.2011 р.,
підготовленого Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України,
з аналізом відповідності його основних положень позиції Президента України
щодо ключових питань реформування галузі вищої освіти
| № | Позиція Президента України | Положення законопроекту | Коментар |
| | “Надати провідним ВНЗ реальну автономію як засіб поліпшення якості вищої освіти, запровадження їх змагальності та відповідальності за результати роботи” (підп. “є” п. 3 Указу Президента України від 30.09.2010 р. № 926/2010). + відповідне протокольне доручення Кабінету Міністрів України від 26.08.2010 р. “Розвиток автономії вищих навчальних закладів і зближення з ринком праці гальмується надмірною централізацією управління освітою” (абз. 3 п. 2.3.1 Щорічного Послання Президента України “Модернізація України – наш стратегічний вибір”. Законопроект Міністерства, замість розширення автономії вищих навчальних закладів, продовжує практику фактично тотального контролю чиновників за вузами – зазначив Президент України під час засідання Керуючої ради Комітету з економічних реформ 12.05.2011 р. | 1. У ст. 1 законопроекту термін “автономія вищого навчального закладу” визначається як сукупність прав та обов’язків щодо здійснення освітньої, наукової, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів тощо відповідно та в межах, визначених законодавством про освіту. Законопроект містить більше 100 повноважень МОНмолодьспорту у сфері вищої освіти (див. додаток 1), без врахування підзаконних нормативних актів у галузі вищої освіти. 2. Державна складова стандартів вищої освіти є обов’язковою для всіх вищих навчальних закладів незалежно від форми власності та підпорядкування (ч. 8 ст. 12). 3. У ст. 10 законопроекту залишаються документи про вищу освіту державного зразка. 4. У ВНЗ державної і комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс за державним замовленням, повинна становити не менш як 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на перший курс (ч. 4 ст. 22). | 1. Лімська декларація 1988 року “Про академічну свободу і автономію вищих навчальних закладів” містить таке визначення: автономія – це незалежність ВНЗ від держави та інших суспільних сил приймати рішення стосовно внутрішнього управління, фінансів, адміністрації встановлювати власну лінію поведінки у сфері освіти, науково-дослідної роботи, викладання й інших пов’язаних з цим видах діяльності. Різниця у визначеннях є чітким відображенням основної концептуальної засади законопроекту – повної відсутності автономії ВНЗ, рівня виконання основного завдання Президента України та рівня наближення української системи вищої освіти до європейської. 2. Обов’язковість державних стандартів у сфері вищої освіти – це заперечення автономії ВНЗ у навчальній (освітній) частині. Для прикладу, згідно з Законом України “Про стандартизацію” “дотримання стандарту є необов’язковим” (абз. 9 ч. 1 ст. 1) і стандарти застосовуються на добровільній основі… (ч. 4 ст. 11). 3. Диплом державного зразка, крім додаткових витрат з Державного бюджету, не виконує ніяких гарантуючих функцій та не сприяє підвищенню якості вищої освіти. 4. Це є реальним обмеженням діяльності державних і комунальних ВНЗ: зменшення обсягу державного замовлення змушує їх автоматично зменшувати кількість “контрактників” (навіть за наявності відповідного попиту). |
| | “ Мене турбує питання формування державного замовлення… Через його недосконалість майже 2/3 молодих фахівців не знаходять собі після закінчення навчання роботи за спеціальністю…” (з виступу Президента України під час засідання Громадської гуманітарної ради 26.08.2010 р.). “На часі – зміна концепції державного замовлення у вищій освіті” (з виступу Президента України під час засідання Керуючої ради Комітету з економічних реформ 12.05.2011 р.) У Програмі економічних реформ передбачені такі необхідні кроки: – розробка й перехід до єдиного стандарту вартості навчання 1 студента; – перехід від принципу утримання ВНЗ до принципу формування їх бюджетів, виходячи з кількості студентів та стандарту вартості навчання 1 студента. | 1. Законопроект не передбачає будь-яких змін (порівняно з чинним Законом) у порядку формування, розміщення та виконання державного замовлення (ч. 9 ст. 66). 2. Законопроект хоча і містить термін “стандарт мінімальної вартості навчання…, що розраховується відповідно до методики, затвердженої КМУ” (ч. 10 ст. 66), проте не містить конкретизації у питанні “ким розраховується” і не передбачає переходу від принципу утримання ВНЗ до принципу формування їх бюджетів, виходячи з кількості студентів та стандарту вартості навчання 1 студента. | Відсутність у законопроекті механізму відкритого, прозорого і об’єктивного розподілу, на конкурсних засадах, державного замовлення на підготовку фахівців та проведення наукових досліджень збільшує вплив МОНмолодьспорту на державні ВНЗ і не сприяє їх самостійності та незалежності у вирішенні внутрішніх питань. |
| | Підвищити самостійність ВНЗ у розпорядженні фінансовими ресурсами (один з необхідних кроків удосконалення системи управління освітою, визначений у Програмі економічних реформ) | 1. Законопроект не усуває проблему розпорядження державними ВНЗ власними коштами, що отримані від надання платних послуг (в тому числі, від контрактної форми навчання). 2. У ч. 4 ст. 65 декларується виведення ВНЗ із сфери дії Закону України “Про здійснення державних закупівель”. | 1. На сьогодні всі зароблені ВНЗ кошти йдуть на рахунки Держказначейства, яке і визначає статті витрат цих коштів, що означає повну відсутність фінансової автономії державних ВНЗ, в частині вільного розпорядження коштами, заробленими самим ВНЗ. 2. Прикінцеві та перехідні положення законопроекту не містять відповідних змін до ч. 3 ст. 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель”. |
| | “ Багато нарікань є до вирішення питань ліцензування та акредитації вищих навчальних закладів. Ці проблеми потрібно вирішувати невідкладно” (з виступу Президента України під час засідання Громадської гуманітарної ради 26.08.2010 р.). | У законопроекті: 1) терміни “акредитація” (п. 2 ст. 1) і “ліцензування” (п. 21 ст. 1) тотожні за своїм змістом та майже ідентичні за формулюванням; 2) запроваджується ліцензування освітньої діяльності “інших юридичних осіб”, в тому числі, мабуть, наукових установ, які здійснюють підготовку фахівців освітньо-наукових рівнів доктора філософії та доктора наук за відповідними освітньо-науковими програмами (абз. 4 ч. 1 ст. 26), а також ліцензування “інших освітніх послуг” (п. 21 ч. 1 ст. 1) на їх відповідність стандартам вищої освіти; 3) в абз. 6 ч. 1 ст. 26 законопроекту закладаються жорсткі обов’язкові умови видачі ліцензії, які не передбачені в абз. 5 ч. 1 ст. 28 чинного Закону; 4) скорочується мінімальний строк дії ліцензії – з трьох років на два (абз. 5 ч. 1 ст. 26); 5) в абз. 1 ч. 5 ст. 26 закладається можливість визначати підстави анулювання ліцензії “в порядку, встановленому законодавством України” (у ч. 4 ст. 28 чинного Закону мова йде про можливість анулювання ліцензії лише відповідно до закону). | Законопроект ускладнює та погіршує ситуацію з ліцензуванням освітньої діяльності та акредитацією спеціальностей. Законопроект не містить будь-яких новел, які б покращували порядок акредитації спеціальностей. Як і у питанні з ліцензіями закладається можливість визначати підстави анулювання сертифіката про акредитацію спеціальностей “в порядку, встановленому законодавством України”) (абз. 1 ч. 5 ст. 26). У ч. 3 ст. 26 передбачена “акредитація ВНЗ за типом”, що не було предметом обговорення в експертній робочій групі та не має логічного продовження в тексті законопроекту (і не визначає загальні засади процедури акредитації ВНЗ за типом). |
| | Здійснити заходи щодо оптимізації структури та мережі вищих навчальних закладів, їх підпорядкування та укрупнення університетів (протокольне доручення Кабінету Міністрів України від 26.08.2010 р.) | 1. Законопроект залишає явище “ліцензованого обсягу” (дозволеної державою кількості осіб, яких ВНЗ може прийняти на навчання за кожною спеціальністю) – (абз. 2 ч. 1 ст. 26). 2. Право самостійно перерозподіляти ліцензований обсяг прийому за спеціальностями у межах відповідної галузі освіти належить виключно національним ВНЗ (п. 3 ч. 2 ст. 24). 3. Стаття 23 (типи ВНЗ) не передбачає існування університету чи академії з можливістю підготовки фахівців за однією галуззю освіти (декілька споріднених спеціальностей). Академія, як окремий тим ВНЗ, “діє за умови, якщо у ній здійснюється підготовка кадрів за двома галузями освіти” (не більше, не менше) (п. 2 ч. 1 ст. 23), що є безпідставним та недоречним обмеженням. 4. Законопроект не передбачає існування таких типів ВНЗ як інститут, технікум і училище, які існують згідно з чинним Законом (ст. 23). | 1. Явище ліцензованого обсягу абсолютно відсутнє в європейській системі вищої освіти. Ліцензований обсяг є серйозним адміністративним інструментом, що гальмує реальне укрупнення передових ВНЗ, що забезпечують якісну вищу освіту. В той же час, швидке укрупнення найкращих ВНЗ могло б спричинити відповідне швидке зменшення кількості ВНЗ, що не забезпечують високої якості підготовки фахівців. Таким чином, ліквідація ліцензованого обсягу призвела б до оптимізації мережі ВНЗ – укрупнення найкращих та припиненню діяльності найгірших. 2. Неможливість швидко збільшувати кількість студентів за певною спеціальністю гальмує швидке реагування ВНЗ на сучасні потреби ринку праці. 3. Формулювання “діє за умови” (щодо усіх типів ВНЗ) означає, що за інших умов відповідний ВНЗ діяти не може. Це суттєве погіршення ситуації порівняно з чинним Законом. 4. За даними Державного комітету статистики у 2010 році в Україні налічувалося (серед інших типів ВНЗ) – 58 академій, 110 інститутів, 136 технікумів та 127 училищ. Прийняття законопроекту в такій редакції спричинить необхідність реорганізації та перереєстрації більш як 373 діючих інститутів, технікумів і училищ різних форм власності з необхідністю переоформлення багатьох документів. Це спричинить великі витрати як з державного бюджету, так і з бюджетів приватних ВНЗ. Також спричинить відволікання великої частини працівників ВНЗ від виконання безпосередньої роботи, що погіршить якість освітньої діяльності цих ВНЗ. При цьому, якщо інститути потенційно можуть бути реорганізовані у відповідні структурні підрозділи університетів та академій, що призведе до укрупнення остатніх (і таким чином певним чином відповідає поставленим Президентом України завданням), то технікуми і училища, очевидно, повинні змінити лише свою назву – реорганізуватися у “професійні коледжі”, що ніяким чином не буде сприяти підвищенню якості їх освітньої діяльності. Крім того, в Європейському Союзі та США є такий тип ВНЗ як “інститут” (наприклад, Массачу́сетський технологі́чний інститу́т (англ. Massachusetts Institute of Technology) – один з найкращих у США та у світі технічних ВНЗ), тому реорганізація 110 інститутів видається нелогічною. |
| | Забезпечення доступності вищої освіти шляхом стимулювання розвитку системи “освіта протягом життя” (з Програми економічних реформ) | 1. У ч. 7 ст. 41 законопроекту передбачено, що “особа має право на безоплатне проходження зовнішнього незалежного оцінювання в обсязі, встановленому головним органом … у сфері освіти і науки”. 2. Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 4 право на здобуття вищої освіти безоплатно (за кошти Державного бюджету України) мають також іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також особи, яким надано статус біженця в Україні або статус закордонного українця. Така норма видається такою, що порушує Конституцію України та законні права громадян України. | 1. Зазначене положення відсутнє у редакції друкованого законопроекту, розданого членам експертної робочої групи на останньому її засіданні, а є лише в його електронній версії. Це означає, що таке положення навіть не було предметом обговорення серед членів експертної робочої групи. Це положення є реальним обмеженням доступу до здобуття вищої освіти. 2. У ч. 3 ст. 53 передбачено, що громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі. Очевидно, що мова йде саме про громадян України. Здобуття вищої освіти за кошти Державного бюджету України зазначеними категоріями осіб означає позбавлення права на безоплатне здобуття вищої освіти окремих громадян України. |
| | Здійснити заходи щодо поліпшення виховної роботи з студентською молоддю (протокольне доручення Кабінету Міністрів України від 26.08.2010 р.) | У законопроекті: “Організація навчального процесу” (назва розділу VIIІ); “Суб’єкти навчального процесу” (назва розділу ІХ). Стаття 43. Навчальний процес Навчальний процес у вищих навчальних закладах – це система організаційних і дидактичних заходів, спрямованих на засвоєння відповідної освітньо-професійної, освітньо-наукової програми певного освітньо-кваліфікаційного, освітньо-наукового рівня та забезпечення патріотичного, морального, духовного, естетичного і фізичного розвитку особи. | У чинному Законі: “Організація навчально-виховного процесу” (назва розділу VII); “Учасники навчально-виховного процесу” (назва розділу VIIІ). Стаття 41. Навчально-виховний процес Навчально-виховний процес забезпечує можливість: здобуття особою знань, умінь і навичок у гуманітарній, соціальній, науково-природничій і технічній сферах; інтелектуального, морального, духовного, естетичного і фізичного розвитку особи, що сприяє формуванню знаючої, вмілої та вихованої особистості. |
| | Здійснити заходи щодо “модернізації мистецької освіти” (протокольне доручення Кабінету Міністрів України від 26.08.2010 р.) | Законопроект передбачає перелік виключень із загальних правил для мистецьких ВНЗ, проте їх особливості будуть затверджуватися або КМУ за поданням МОНмолодьспорту (п. 15-18 додатку 1), або ж самостійно МОНмолодьспорту. | Таке “ручне” (адміністративне) управління мистецькими ВНЗ навряд чи буде сприяти модернізації мистецької освіти. Крім того, не затвердження відповідних документів призведе до діяльності мистецьких ВНЗ “поза правовим полем” і погіршить теперішній стан. |
| | “ Забезпечити посилення партнерських зв’язків з роботодавцями та залучення їх до визначення змісту вищої освіти” (таке завдання було поставлене, в тому числі МОН України у п. 6 Державної програми розвитку вищої освіти на 2005-2007 роки, затвердженої постановою КМУ від 08.09.2004 р. № 1183, Прем’єр-міністр України В. Янукович). У Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” серед причин проблем у сфері освіти зазначені також відсутність урахування сучасних потреб роботодавців системою вищої освіти. Необхідними кроками підвищення якості й конкурентоспроможності освіти, зокрема, є: – узгодження кваліфікаційних характеристик, стандартів і навчальних програм з освітньо-кваліфікаційними вимогами робочих місць; – мотивація роботодавців до участі в підготовці навчальних програм, узгодження з ними освітніх і професійних стандартів; переорієнтація навчальних планів на збільшення частини практичного компонента; масштабне запровадження програм стажування на виробництві. | Законопроект не містить механізмів залучення роботодавців до визначення змісту вищої освіти, в тому числі освітньо-професійної характеристики випускника. Законопроект передбачає лише погодження освітніх програм і характеристик з “об’єднаннями роботодавців”. В той же час, відсутній обов’язок щодо погодження з об’єднаннями роботодавців “програм нормативних навчальних дисциплін” та засобів діагностики якості вищої освіти, що розробляються з кожної спеціальності для відповідних освітньо-кваліфікаційних та освітньо-наукових рівнів. | Майже 2/3 молодих фахівців не знаходять собі після закінчення навчання роботи за спеціальністю не лише через недосконалість формування державного замовлення, але й у зв’язку з невідповідністю змісту та рівня їх теоретичних знань та практичних вмінь і навиків вимогам роботодавців і потребам держави, яка перебуває в стадії розбудови. Роботодавці є фактично опосередкованими споживачами тих послуг, які надають ВНЗ. Саме тому максимальне залучення об’єднань роботодавців до всіх аспектів освітньої і, особливо, наукової діяльності ВНЗ є вкрай важливою складовою всієї реформи вищої освіти. Потрібно об’єднувати не лише освіту з наукою, але й з безпосереднім виробництвом (практикою), діяльністю, яка передбачає безпосереднє застосування здобутих знань і вмінь та впровадженням у виробництво наукових досягнень. |
Інші суттєві зауваження:
1. Рівні вищої освіти “молодший спеціаліст”, “бакалавр” і “магістр” (ст. 7) термінологічно не розмежовані (майже ідентичні) і спрямовані на зайняття “первинних посад у певному виді економічної діяльності”.
2. Наукові ступені “кандидата наук” і “доктора наук” лише текстуально змінені на освітньо-наукові рівні “доктора філософії” та “доктора наук”, а змістовно нічого не змінюється. Доктор філософії та доктор наук визначаються одночасно “освітньо-науковими рівнями” та “науковими ступенями”, що є не зрозумілим для європейської системи вищої освіти.
3. “Післядипломна освіта” (ст. 11) не є предметом регулювання Закону про вищу освіту. Вона є предметом регулювання окремого закону чи базового закону про освіту (див. ст. 47).
4. Статус “дослідницького” ВНЗ може отримати лише державний університет, який має статус “національного”. Таким чином, ні державна національна академія, ні університет приватної форми власності не зможуть отримати “на конкурсній основі… відповідно до положення, що затверджується КМУ” (!) (ч. 3 ст. 24) статус “дослідницького”. Таким чином, законопроект містить дискримінацію ВНЗ як за типом, так і за формою власності.
5. Законопроект не передбачає внесення змін до базового Закону України “Про освіту”, Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність”, інших законів (кодексів) та не узгоджується з ними.
Зауваження щодо термінології законопроекту:
1. Ст. 1 містить 35 термінів з роз’ясненням їх змісту. Головне науково-експертне управління Апарату ВРУ неодноразово робило свої зауваження щодо такого підходу.
2. Визначення терміну “кредит” (ст. 1) не відповідає (ні за назвою, ні за змістом) аналогічному європейському терміну – “кредит ЄКТС”, що міститься у рекомендованому Міністерством Національному освітньому глосарії. В такому значенні термін “кредит” не вживається в інших статтях законопроекту, проте вживається в значеннях “цільовий, пільговий державних кредит” (ст. 3), “кредити на будівництво” (ст. 52), “банківський кредит” (ч. 3 ст. 65), “пільговий кредит” (ч. 6 ст. 66).
3. Термін “галузь знань”, що вживається у чинному Законі, в законопроекті змінено на термін “галузь освіти” (п. 11), який не відповідає тотожному європейському терміну (див. Глосарій). Термін “галузь знань”, що вживається в чинному Законі, в принципі відповідає аналогічному європейському терміну “галузь навчання”.
4. Термін “зміст вищої освіти” (п. 13) відсутній в Глосарії та роз’яснюється двівчі – у п. 13 ч. 1 ст. 1 та ч. 1 ст. 13 – з тотожним, але не однаковим змістом. Крім того, у законопроекті вживається також термін “зміст освіти” (див. п.п. 5, 32 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 32).
5. Термін “компетенція” (п. 19) – не є предметом регулювання цього Закону.
6. Терміни “акредитація” (п. 2) і “ліцензування” (п. 21) тотожні за своїм змістом та майже ідентичні за формулюванням.
7. У ст. 1 дається визначення терміну “спеціальність”, а у ст. 23 використовується термін “наукова спеціальність”, зміст якого не визначено.
ВИСНОВКИ:
1. Концепція законопроекту носить не дозвільний, а жорстко регулятивний характер.
2. При такій зарегульованості галузі вищої освіти, абсолютній залежності ВНЗ від міністерства та, відповідно, відсутності умов для прийняття незалежних і самостійних рішень в освітній та науковій сферах роботодавці не будуть зацікавлені у тісній співпраці з ВНЗ, в тому числі у здійсненні відповідних інвестицій.
2. Законопроектом не забезпечується рівність ВНЗ незалежно від форм власності, їх викладацького складу та студентів, як це передбачено Конституцією України.
3. Законопроект не передбачає створення конкурентного середовища на ринку освітніх послуг, що не сприяє підвищенню якості освітньої діяльності ВНЗ, якості викладання та якості здобутої у ВНЗ вищої освіти.
4 Законопроект не спрямований на здійснення реальної, вкрай необхідної реформи у галузі вищої освіти, а також не вирішує завдань і не буде сприяти досягненню цілей, поставлених у Програмі економічних реформ.