Проблемы конституционного права

Вид материала

Документы

Содержание Л.а. шевелева Библиографический список

Подобный материал:

• Понятие и предмет конституционного права РФ как отрасли права. Конституционно-правовые, 714.79kb.
• План Предмет конституционного права зарубежных стран. Источники конституционного права, 618.57kb.
• Опрос конституционное право как отрасль права, 1286.38kb.
• Вопросы к экзамену «Конституционное и административное право рф», 179.07kb.
• Карта компетенции дисциплины конституционное право, 312.07kb.
• Тема основы теории конституционного права россии, 759.38kb.
• Законодательный процесс, 82.96kb.
• Вопросы для подготовки к государственному экзамену по дисциплине «конституционное (государственное), 65.28kb.
• Конституция Российской Федерации: понятие, юридические свойства и сущность. Порядок, 51.76kb.
• Предмет, методы и источники конституционного права зарубежных стран предмет и методы, 718.47kb.

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА


L.A.SHEVELEV,

The post-graduate student of the Russian academy

of legal profession and notariate


CONCEPT AND KINDS OF THE STATE CONTROL OF SYSTEM OF FEDERAL ENFORCEMENT AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION


In system of the government executive power occupies a leading position. In the literature the estimation according to which 85 % of the government in Russia belong to an executive branch of the power, and to the President, parliament, courts, Office of Public Prosecutor, other bodies in aggregate – about 15 % is resulted. The overwhelming majority of state structures are executive.


Keywords: the state control, federal enforcement authorities, the president, the government, judicial system, the federal ministries, a branch of the power.


Л.А. ШЕВЕЛЕВА,

аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата


ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В системе государственной власти исполнительная власть занимает доминирующее положение. В литературе приводится оценка, согласно которой 85% государственной власти в России принадлежит исполнительной ветви власти, а Президенту, парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности – около 15%. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными.


Ключевые слова: государственный контроль, федеральные органы исполнительной власти, президент, правительство, судебная система, федеральные министерства, ветвь власти.

Исполнительная власть лидирует на рынке коррупции. На ее долю приходится почти 99% от общего объема. Это обязывает ученых исследовать теоретические вопросы организации и деятельности исполнительной власти, ее соотношение с другими ветвями власти.

С другой стороны, в последние годы много внимания уделено рассмотрению проблем разделения властей. Однако в Конституции России находит отражение идея укрепления единства государственной власти. Только в единстве и согласованной деятельности всех ветвей государственной власти возможно построение правового государства, формирование гражданского общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, выполнение других задач, стоящих перед обществом и государством.

Одним из важных вопросов теории исполнительной власти является определение ее системы и порядок формирования. Традиционно в Российском государстве система исполнительной государственной власти изменяется через 2–2,5 года. Только за последние девять лет в России было пять реорганизаций федеральных органов исполнительной власти. Например, в последние годы приняты Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти», от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Постоянно обсуждается вопрос о дальнейшем изменении ее системы. Поэтому необходимо изучить правовые основания таких непрерывных реформирований исполнительной власти.

В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации различают федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вызывает необходимость обобщить практику формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничить полномочия и предметы ведения между ними. При этом система исполнительной власти субъектов Российской Федерации самая разнообразная как по основанию формирования, территориальному признаку, компетенции органов, по порядку подчинения и т.д.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различных формах деятельности, определяемой как государственно-управленческая деятельность, имеется необходимость для того, чтобы рассмотреть организационно-процессуальные вопросы функционирования исполнительной власти. Эти особенности проявляются в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах исполнительной власти. Следует отметить, что исполнительная власть в России прошла большой путь развития. Она была создана в результате проведения реформ Александром I, который Указом от 8 сентября 1802 года о Сенате и Манифесте учредил министерства. Как отмечают историки, реальная административная власть переходила к министерствам.

Создание их свидетельствует о формировании отраслевого управления страной, характерного для буржуазного общества. На значение исполнительной власти в России обращается внимание и в Указе Президента Российской Федерации от 6 мая 2002 года № 445 «О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России»¹.

Таким образом, значительное место в осуществлении государственного контроля принад­лежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан. Именно контроль исполнительной власти, как следует из Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г.², у предпринимательства в целом, а малого в осо­бенности, вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправдан­ным административным давлением, прежде всего со стороны надзорных орга­нов и инспекций.

Ю.М. Козлов исследовал соотношение понятий «государствен­ное управление» и «исполнительная власть» и пришел к выводу, что «государственное управление по своему назначению и пред­ставляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»¹. Понятие «государственное управление», по его мнению, более широ­кое, чем понятие «исполнительная власть», которая производна от государственного управления.

По мнению Д.Н. Бахраха, понятия «государственная исполни­тельная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть» являются близкими по смыслу и определяют явление, имеющее три главных признака:

— государственный управленческий (исполнительный, адми­нистративный) аппарат (совокупность органов, служащих);

— выполняемую им деятельность (управленческую, исполни­тельную, административную);

— используемую им при этом управленческую (исполнитель­но-распорядительную, административную) власть².

В зарубежных странах госу­дарственное управление рассматривают в основном с двух точек зрения – организационной (формальной) и материальной (функциональной). Согласно первой точке зрения государственное управление – это дея­тельность, осуществляемая органами государственного управления. Приверженцы второй точки зрения формулируют понятие государст­венного управления по-разному, в зависимости от метода, применяе­мого для определения этого понятия. Использующие метод исключе­ния определяют государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни законодательной, ни судебной. В соответствии с методом утверждения государственное управление определяется как принятие юридических актов индивидуального ха­рактера и материальных актов (материально-технических операций), либо как претворение в жизнь государственных целей, либо как ис­полнительная функция.

В административном праве зарубежных стран используется по­нятие «публичная администрация» (public administration, administration publique, administración publica), которое часто перево­дится на русский язык как «государственное управление», что, по мнению М.А. Штатиной, является не совсем верным, так как понятие «публичная администрация» значительно шире по объему и богаче по содержанию¹. Она определяет публичную администрацию как «организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, дейст­вующих в публичных интересах и наделенных прерогативами пуб­личной власти».

Проблема соотношения терминов «государственное управле­ние» и «государственное регулирование» затрагивается во многих научных исследованиях ученых-административистов, но до настоя­щего времени не получила общепризнанного решения. Не способст­вует этому и бурно развивающееся российское законодательство, ис­пользующее рассматриваемые термины в различных значениях.

Что же включает в себя понятие «исполнительная власть»? В науке данная категория имеет многозначное определение. Исполни­тельная власть понимается как самостоятельная ветвь государственной власти, наделенная определенными функциями, взаимодействующая с властью законо­дательной и властью судебной, через систему сдержек и противовесов против монополии других ветвей власти². Определяется исполнительная власть и как система государственного управления в буржуазном государственном праве (Правительство, министерства и так далее). Теоретически она независима от органов законодательной власти. В других же источниках подчеркивается пра­воприменительный характер этой власти¹.

Нет единства в трактовке понятия исполнительной власти и в административно-правовой литературе. Например, К.С. Вельский формулирует определение исполнительной вла­сти как в широком, так и в узком значениях². Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в политологическом и юридическом аспектах³. Однако, несмотря на различия в подходах к пониманию исполнительной власти, оба ав­тора выделяют в некоторой степени схожие признаки для ее характеристики.

Во-первых, вторичность и подзаконность исполнительной власти. Этот признак означает, что для эффективного функционирования общества органы исполнительной власти строят свою работу в соответствии с законами, а лица, реализующие эту власть, отвечают перед представительными органами. Издаваемые органами исполнительной власти акты управления подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют и применяют к конкретной об­становке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить зако­ну, являются его исполнением, своей волей дополняют законодательство.

Во-вторых, административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляется постоянно и везде, где функциониру­ют социальные коллективы, то есть осуществляется непрерывно. Администра­тивная власть охватывает и регулирует все важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и территории государства.

В-третьих, предметный характер исполнительной власти, который пред­полагает наличие в непосредственном ведении администрации огромных ре­сурсов – правовых, информационных, экономических, технических, идеологи­ческих, организационных. Содержание исполнительной власти заключается в том, что, функционируя, она опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые ресурсы, инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В непосредственном ведении административного аппарата нахо­дятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госу­дарственной безопасности и другие правоохранительные органы.

В-четвертых, организующий характер исполнительной власти. Исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях, не урегулирован­ных законом¹.

Действующее законодательство Российской Федерации также не дает ис­черпывающего ответа на вопрос, о том, что понимается под исполнительной властью. В Конституции Российской Федерации 1993 г. нет полного системно-структурного определения исполнительной власти. Анализ статей 110–117 Конституции Российской Федерации показывает, что в ней понятие «исполнительная власть» оказалось тождественно понятию «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. К.С. Вельский заметил, что авторы Конституции Российской Федерации пошли от «обратного» и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть, кроме той, которую они предоставили Прези­денту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти¹.

В Конституции Российской Федерации при определении исполнительной власти применен метод исключения (негативный метод), который известен и в мировой практике, например в Германии².

Тем не менее исполнительная власть не есть нечто, остающееся от про­чих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, с практической точки зрения исполнительная власть среди трех ветвей государ­ственной власти занимает ведущее место. При этом законодательная власть по своей природе является властью направляющей и контролирующей. Она призвана, прежде всего, корректировать деятельность исполнительной, в которой реализуется подлин­ная сущность управления обществом, осуществляется реальная созидательно-практическая работа³.

Подводя итог сказанному, приведем определение исполнительной власти, которое, по мнению авторов, его сформулировавших (мы присоединя­емся к нему), должно получить законодательное закрепление. Под исполни­тельной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе реализации законов практическую работу по ох­ране общественного порядка, управлению обществом, защите прав и свобод граждан и использующих для этого в предусмотренных законом случаях адми­нистративное принуждение⁴.

Данное определение охватывает три основных элемента исполнительной власти: органы, управление, принуждение. Такие элементы, как управление и принуждение, отличают исполнительную власть от других ветвей власти, ха­рактеризуют ее самобытную природу.

Характер и содержание управления наиболее ярко проявляются через ор­ганизационно-правовые формы деятельности исполнительной власти. Правиль­ное сочетание, соединение организационно-правовых форм обеспечивает цель­ное, согласованное управление.

Проблемы развития и совершенствования государственного контроля в Российской Федерации наиболее актуальны сейчас, в период возобновления экономического развития российского государства после мирового финансового кризиса. Проводимая в нашей стране админист­ративная реформа внесла качественные изменения в порядок осуществления государственного контроля, создав целую систему органов исполнительной власти, наделенных этими полномочиями как на федеральном уровне, так и на региональном уровне, в субъектах Российской Федерации.

Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его про­ведении проверяются, во-первых, соблюдение законности в процессе деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, организаций, учреждений и, во-вторых, обосно­ванность, эффективность своевременность осуществляемых действий, соответствие их задачам управления государством. Особое значение проблема государственного контроля имеет для совре­менного этапа развития российской государственности, когда продолжает со­вершенствоваться система государственного управления. От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во мно­гом зависит эффективность функционирования государства.

Государственный контроль – феномен, имеющий глубокие исторические корни. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и довольно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и адми­нистративного государственного контроля, имеется разветвленная сеть кон­трольных органов. В зависимости от специфики форм государственного уст­ройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность во всех странах базиру­ется на общих принципах, выработанных многолетним международным опы­том¹.

О важнейшем значении контроля в системе управления государством свидетельствует создание многочисленных международных органов, организаций и их подраз­делений, наделенных контрольными полномочиями. Они действуют на основе международных договоров. Например, в Организации Объединенных Нации действует секретариат ООН, в рамках Европейского союза – Совет Ев­ропы. Секретариат ООН осуществляет контроль над соблюдением государствами – членами ООН международных актов, принятых Генеральной ассамблеей ООН. Органы Совета Европы контролируют соблюдение международных актов Евросоюза.

Контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность со­стоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица².

Контрольная функция по своему содержанию включает в себя три эле­мента: получение необходимой информации; анализ и оценку полученной ин­формации; реагирование на выявленные в ходе контроля отклонения от требо­ваний, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Таким образом, в общесоциальном значении контроль рассматривается как осуществление одной из функций социального управления, сущность кото­рой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление³.

В государственно-правовом значении контроль рассматривается через призму деятельности государства как средство проверки исполнения предпи­саний (велений) государственной власти⁴. С образованием государства кон­троль осуществляется в рамках общей государственной деятельности, не обо­собляясь в соответствующую систему органов и должностных лиц. В процессе дальнейшего развития и совершенствования государства он приобретает чет­кость, системность и строгую правовую регламентацию.


Библиографический список:

1. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.H. Козырина, M.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 28.
   
2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С. 26.
   
3. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000. С. 56.
   
4. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3. С. 13.
   
5. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2002. С. 2.
   
6. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14.
   
7. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 76.
   
8. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Дисс. … канд. юрид. наук. С. 3.
   
9. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 48.
   
10. Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государст­во и право. 2002. № 6. С. 85.
    
11. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федера­ции «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.
    
12. Сельский К., Цабрия Д. Исполнительная власть // Российская Федерация. 1995. № 24. С. 40.
    
13. Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой. М., 1999. С. 158.
    
14. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. С. 10.
    
15. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.