Конституции Российской Федерации закрепляет положение, что местное самоуправление… обеспечивает самостоятельное решение

Вид материала

Решение

Подобный материал:

• Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает, 707.27kb.
• Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает, 77.68kb.
• Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
• Муниципальное право (вопросы к экзамену), 21.72kb.
• Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, Председатель Правительства Российской, 166.25kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральным закон, 251.8kb.
• Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1461.26kb.
• Конституции Российской Федерации называет "Местное самоуправление" ? Особенности Конституций, 59.16kb.

Некоторые вопросы взаимоотношений военных организаций и муниципальных образований в налоговой сфере

Трофимов М.В., адъюнкт Московского пограничного института ФСБ России

В соответствии с Конституцией Российской Федерации на территории России признается и гарантируется местное самоуправление, которое осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, что «местное самоуправление… обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

В настоящее время на органы местного самоуправления возложено тяжелейшее бремя нагрузки: решение социальных задач, финансирование здравоохранения, образования, детских учреждений, жилищно-коммунального комплекса и др. Органы местного самоуправления решают это посредством формирования и грамотного исполнения бюджета муниципального образования, который является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Одним из источников пополнения местного бюджета являются бюджетные средства функционирующих на территориях соответствующих муниципальных образований военных организаций.

Имеет место уникальная в своем роде ситуация, когда налоги уплачивает государство в лице соответствующих бюджетных учреждений.

В правоприменительной, в том числе арбитражной, практике проблема использования бюджетных средств при уплате налогов возникла довольно давно (по существу, с момента формирования основ современной налоговой системы в начале 90-х гг. ХХ в.) и получила неоднозначное разрешение. Можно констатировать, что вопрос о том, подлежат ли налогообложению бюджетные средства, претерпел серьезную эволюцию. Если на первоначальном этапе налоговой реформы на него давался безоговорочно отрицательный ответ, то на сегодняшний день бюджетные средства в значительной мере подчинены общему режиму налогообложения.

Например, в определении от 2 октября 2003 г. № 384-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что освобождение государственного и муниципального имущества от налогообложения налогом на добавленную стоимость означало бы изъятие из общего правового режима, несовместимое с конституционными принципами экономической нейтральности налогов и признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

На сегодняшний день государство выступает активным участником экономических отношений и использует различные формы своего участия в гражданском обороте. Как справедливо указывает А.А. Иванов, «государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством»¹.

Ни у кого не возникает сомнений в обоснованности привлечения к налогообложению на общих основаниях государственных предприятий. Такие юридические лица специально создаются для участия в гражданском обороте, имеют форму коммерческой организации, деятельность которой направлена на систематическое получение прибыли, и наделяются в соответствии со ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) правом хозяйственного ведения в отношении закрепленного за ними имущества. В ч. 1 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), содержащем легальное определение налога, специально указывается на то, что налог может иметь форму отчуждения денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с п. 1 ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) исключительно только после уплаты налогов и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, часть прибыли может изыматься в бюджет в качестве неналогового дохода. Мы видим, что в этом случае речь идет о налогообложении средств, которые не являются бюджетными средствами.

В то же время вопрос о целесообразности налогообложения учреждений, финансируемых из бюджета, остается дискуссионным.

Таким учреждениям (в том числе военным организациям) предусматриваются бюджетные средства для покрытия расходов по уплате налога на доходы физических лиц и других предусмотренных законодательством платежей.

Если имеют место внебюджетные источники финансирования, то в отличие от прибыли государственных предприятий, средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетных учреждений и отражаются в соответствующем бюджете как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п. 2 ст. 42 БК РФ). В этом случае в форме налогов перечисляются также средства, которые к этому моменту уже имеют режим бюджетных доходов.

На первый взгляд, ситуация с налогообложением военных организаций выглядит несколько абсурдной. Действительно, будто бы происходит перекладывание денег из «одного кармана в другой», из бюджета опять же в бюджет.

Попробуем разобраться, что происходит на самом деле.

Вопросы распределения доходов регулируются финансовым законодательством, в частности БК РФ.

Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Статья 30 БК РФ предусматривает принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, который закрепляет в соответствии с законодательством Российской Федерации доходы и расходы за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Статья 31 БК РФ предусматривает принцип самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

Таким образом, мы видим, что распределение доходов, в том числе налоговых, происходит между различными уровнями бюджетной системы, которые друг от друга не зависят и имеют самостоятельные источники финансирования. Именно поэтому на практике зачастую имеет место несовпадение публичного субъекта, которому принад­лежат средства (в нашем случае — Российская Федерация в лице военных организаций), с которых взимаются налоги, и публичного субъекта — получате­ля налоговых доходов (в нашем случае — муниципального образования). Например, в соответствии с налоговым законодательством военные организации признаны плательщиками налога на доходы физических лиц. И уплачивают они этот налог в бюджеты муниципальных образований, на тер­риториях которых они находятся. Очевидно, что собственник денежных средств в данном случае меняется.

Следует отметить, что ряд ученых утверждают, что перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы должно про­исходить в тех формах и в рамках тех отношений, кото­рые урегулированы бюджетным законодательством Российской Федерации. В частности, речь идет о межбюджетных отношениях со свойственным им инструментарием — межбюджет­ных трансфертах (ст. 129 гл. 16 БК РФ). Будто бы ничто не меша­ет учесть интересы регионов и местных бюджетов, реализуемые в настоящее время с использованием налогово-правовой формы в рамках межбюджетных отношений².

По мнению автора, такое решение проблемы было бы менее эффективным. Существующий порядок налогообложения бюджетных учреждений вполне соответствует основным началам законодательства о налогах и сборах, таким, как признание всеобщности и равенства налогообложения, а также недопустимость установления дифференцированных ставок налогов и налоговых льгот в зависимости от формы собственности (ст. 3 НК РФ).

Основной целью создания бюджетных учреждений считается не участие в экономических отношениях, направленных на извлечение дохода, а выполнение управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ; п.1 ст. 161 БК РФ).

Предоставление военным организациям права самостоятельно зарабатывать деньги на свое содержание и неограниченной свободы распоряжаться внебюджетными доходами стало следствием их хронического недофинансирования в 90-е гг. прошлого века. Военные организации в силу специфики выполняемых задач должны состоять целиком на бюджетном финансировании, либо доходы от предпринимательской деятельности должны зачисляться в бюджет. В таком случае участие военных организаций в налоговых правоотношениях будет сведено к минимуму и ограничено в основном выполнением обязанностей налогового агента по сбору налога на доходы физических лиц и перечислением в соответствующие бюджеты муниципальных образований.

В свою очередь, уплата налогов в местный бюджет представляет собой мобилизацию средств «в целях финансового обеспечения деятельности… муниципальных образований» (п. 1 ст. 8 НК РФ), что и является реализацией одной из главных функций системы налогообложения — фискальной.

Исследуя функции налогов, Е.Ю. Грачева указывает: «Одной из основных функций налогов и сборов является фискаль­ная (от лат. fiscus — казна). Реализация данной функции направлена на обеспечение государства и местного са­моуправления финансовыми ресурсами»³. По мнению С.Г. Пепеляева, «фискальная функция налога признается и выделяется в качестве основной подавляющим боль­шинством специалистов. Исследователи-экономисты отмечают, что налогам как относительно самостоятельной подсистеме более сложной системы государственных финансов свойственна, прежде всего, их первая функция — формирование бюджетного фонда, т. е. фискальная»⁴. Отдельные авторы признают за налогами фискальную функцию (понимаемую как мо­билизация бюджетных доходов) в качестве единствен­ной, отрицая за ними регулирующую функцию⁵.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время отношения, возника­ющие фактически по поводу предоставления средств из федерального бюджета региональным и муниципальным образованиям, протекают в на­логово-правовой форме. Представляется, что нельзя ограничить законодателя в выборе правовых форм (бюджетных или налоговых), которые, с его точки зрения, наиболее удобны и эффективны для регулирования соответствующих отношений. Государство вправе оптимально сочетать налоговые и неналоговые методы мобилизации доходов.

Вопросы налогообложения военных организаций имеют не только теоретическое, но весьма серьезное практическое значение.

Ежегодно с момента начала финансового года исполнительные и представительные органы муни­ципальных образований занимаются поиском новых источников напол­нения доходной части, повышения собираемости зак­репленных за местным бюджетом видов налогов.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ ст. 14 разрешает представительным органам местного самоуправления создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Однако данный путь в большинстве своем привел бы лишь к увеличе­нию количества чиновников и нагрузки на мест­ный бюджет, так как происходило бы дублирование функ­ций между отделами «местных налогов» федеральной налоговой службы и муниципальной налоговой служ­бой. К тому же в силу гл. 14 НК РФ органы местного самоуправления, не являясь субъектами на­логового контроля, фактически не участвуют в его осу­ществлении, они также не допущены к налоговой тай­не и не могут как иметь доступ к базе данных Федеральной налоговой службы Российской Федерации, так и контролировать и влиять на правильность уплаты налогоплательщиками тех видов налогов, которые фор­мируют доходную часть местного бюджета. Именно поэтому органом, выполняющим фискальную функцию по пополнению доходной части бюджетов, т. е. по сбору всех видов налогов, в том числе и аккуму­лируемых в местные бюджеты, остается Федеральная налоговая служба Российской Федерации.

Глобальное значение для бюджета муниципального об­разования имеет налог на доходы физических лиц.

В силу положений, предусмотренных ст.ст. 83, 226 НК РФ, организации Российской Федерации, от которых или в результате отношений с которыми налогоплательщик получил до­ходы, обязаны исчислить, удержать у налогоплательщи­ка и уплатить сумму налога, исчисленную в соответ­ствии со ст. 224 НК РФ, и именуются налоговыми агентами.

В ст. 83 НК РФ «Учет налогоплательщиков» указано, что в целях проведения налогового контроля налогоплательщики-организации подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно по месту нахождения организации и месту нахождения ее обособленных подразделений, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств. Организация, в состав которой входят обособленные подразделения, расположенные на территории Российской Федерации, обязана встать на учет в налоговом органе по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения.

Вопросы учета налоговых агентов, зачастую не правильно рассматривающих в нарушение НК РФ свою обязанность о месте уплаты данного налога, и порядка уплаты налога довольно подробно изложены в гл. 23 ч. 2 НК РФ.

Статья 226 НК РФ в ч. 7 однозначно указывает, что «налоговые агенты — российские организации, указанные в пункте 1 настоящей статьи, имеющие обособленные подразделения, обязаны перечислять исчисленные и удержанные суммы налога как по месту своего нахождения, так и по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения. Сумма на­лога, подлежащая уплате в бюджет по месту нахожде­ния обособленного подразделения, определяется, ис­ходя из суммы дохода, подлежащего налогообложе­нию, начисляемого и выплачиваемого работникам этих обособленных подразделений».

На практике не только военные организации, но и многие другие структуры государства и его исполни­тельной системы не являются на территории муниципального образования юридическими лицами, не имеют бухгалтерии и расчетного счета (суд, проку­ратура, таможня и т. д.). Обязанности налого­вых агентов у них несет на себе структура, находящая­ся в столице субъекта Федерации или в населенном пункте, находящемся на территории другого муниципального образования. Соответственно данный налог уплачивается за всех налогоплательщиков не в местный бюджет по месту нахождения этих структурных обособленных подразделений, а по месту нахождения налогового агента. Особенно актуально эта проблема для малых городов и районов, на территориях которых, кроме од­ной или нескольких крупных государственных организаций, в частности воинских частей, отсутствуют предприятия или другие крупные источники пополнения бюджета.

Механизм разрешения данной проблемы отсутствует до сих пор.

В заключение необходимо подчеркнуть, что любая работа по сбору налогов неразрывно связана с деятельностью по выявлению и пресечению налоговых правонарушений, совершае­мых недобросовестными налогоплательщиками, в том числе военными организациями.

В настоящей статье автор попытался осветить проблемы использования бюджетных средств в качестве источника уплаты налогов, а также те про­блемы, с которыми сталкивается исполнительная власть местного самоуправления при формировании доходной части муниципальных бюджетов в силу несо­вершенства законодательной базы и недостаточности проработки отношений между различными уровнями бюджетов.