Германо-российская конференция городов-побратимов 2009 Приветствие патронирующих организаций

Вид материала

Документы

Содержание В Германии Маркус Пристерат/Анке Фрайберт Ортлиб Флиднер Проф., д-р ист. наук. И.О. Тюменцев

Подобный материал:

• Итоги выступления обучающихся бу дод города Омска «сдюсшор№6» на международных соревнованиях, 62.4kb.
• Всероссийская конференция главных художников и главных дизайнеров городов «Город. Дизайн., 27.6kb.
• Деловую программу откроет конференция, на которой будут обсуждаться вопросы формирования, 201.02kb.
• 16 декабря в г. Красногорске Московской области состоялась конференция трезвеннических, 1024.35kb.
• Ctbuh 2010 Международная конференция индия преобразование ресурсосберегающих городов, 1075.41kb.
• Встреча экспертов «Некрополь Гулага», 20.04kb.
• 5-я российская с международным участием школа-конференция «сон окно в мир бодрствования», 95.64kb.
• 5-я Международная научно-практическая конференция «Геопространственные технологии, 119.45kb.
• Е. М. Мелетинский истоками формирования эпоса также считал историю и миф. Однако здесь, 121.32kb.
• Программа IV международная научно-практическая конференция, 928.01kb.

В Германии власти действуют в рамках законов. Взаимоотношения граждан с властями постоянно развиваются. При этом власти видят свою задачу в предоставлении гражданам услуг в заботе о них как о клиентах. Гражданин имеет закрепленную законом возможность проверки решения властей. Существуют разнообразные возможности для взаимного общения, как например «Гражданское стремление», «Гражданское решение» и «Агенда 21». Самым главным для демократического общества является гражданская вовлеченность, побуждение граждан к участию в совместных обсуждениях и выработке совместных решений.

В Российской Федерации у местных и региональных властные структур возникают серьезные проблемы (главным образом в отношениях между губернаторами и гражданами). Тезис: Следует урегулировать с учетом интереса граждан распределение ответственности между государственными и местными органами (за вывоз мусора, траспорт и т.д.) Гражданское участие часто рассматривают как хорошее и разумное, но воспринимается как находящееся в процессе формирования. Пока еще не получила широкого распространения безвозмездная деятельность на общественных началах.

Граждане имеют возможность обращатья со своими просьбами к местным депутам Думы. Если речь не идет об интересах отдельных граждан, эти просьбы обсуждают на собраниях граждан. При этом у депутатов ежегодно накапливается большое количество ходатайств, а для реализации желаемых и инициированных гражданами проектов и мероприятий (принятых решением собраний граждан) имеются лишь ограниченные денежные средства. Отдельные депутаты собирают полученные пожелания (получившие положительный вотум) в пакет и представляют их на рассмотрение Думы, где их как правило «прокатывают», так что это представление носит скорее декларативный характер. (Исключение: не была отработана процедура или проект очевидно не укладывается в законодательные рамки). Возникающие при этом критические замечания основываются на российских механизмах принятия решений.

Право быть выслушанным осталось в России практически неизменным (в большинстве случаев это «право на помилование»). Только начиная с 2006-го года существует письменно зафиксированное право быть выслушанным и соответствующие ему правила для граждан.

Одним из примеров участия граждан в управлении на городском уровне, имеющего аналог в Германии, является создание жилтовариществ (таковых в Волгограде 86, процесс их формирования идет с 1998-го года, это структуры коммунального самоуправления, в которых принимают участие порядка 50000 граждан).


Возможные дальнейшие виды деятельности в рамках коммунального партнерства

- Обмен информацией о различных видах деятельности на коммунальном уровне в рамках совместных мероприятий и/или путем электронной переписки

- Формулировка основных предпосылок вовлечения граждан в управленческую деятельность (представление различий и того общего, что имеет место в России и Германии)

- Составление каталога возможных видов деятельности для патронажной или партнерской деятельности

- Оказание помощи на двух языках для организации практик в рамках партнерства для практикантов из числа коммунальных и региональных управленцев

- Достижение в рамках партнерства возможности обмена сотрудниками-управленцами

- Рассмотрение вопроса о регулярном обмене в дискуссиях по созданию гражданского общества в рамках «Петербургского диалога»

Маркус Пристерат/Анке Фрайберт


Приближенное к интересам граждан управление и гражданская вовлеченность в Германии


Для оценки изменений, произошедших в системе управления за последние десятилетия, необходимо принять во внимание ту систему управления, которая существовала где-то в середине прошлого столетия.

Тогда руководство стремилось главным образом к созданию и внедрению в общество строго иерархической системы управления, права и правопорядка.

Его работа заключалась в применении законов и предписаний, и при этом старались делать как можно меньше ошибок. При таком подходе главным принцип для всех управленцев: при строгом и корректном следовании всем предписаниям оштбок быть не может.

Такие аспекты как качество принятых решений, продолжительность их действия, потребности граждан или стоимость деятельности властей гражданских действий или не играли никакой роли, или играли подчиненную роль.

Такой стиль управления лучше всего характеризуется типичным ответом чиновника на все вопросы граждан: «У меня есть предписания!»

В глазах полиции или правовых органов гражданин, желающий получить от властей какую-либо помощь, является потенциальной или явной помехой, жалобщиком, а в случае, если он регулярно посещает учреждения как плавательный бассейн или библиотеку, то его рассматривают как надоедливого клиента.

За гражданином не признавалось право оказывать какое-либо воздействие на власти.

Принятое решение сообщалось ему в форме принятого властями акта. Процесс принятия решения (вне зависимости от точки зрения гражданина) проходил внутри учреждения в тайне.

Власть для гражданина представляла из себя черный ящик, содержание которого зачастую не поддавалось осмыслению. Обсуждение с властями принятого ими решения как правило не было возможным, поскольку представитель властей выставлял впереди себя предписания, которые гражданин чаще всего не мог понять или ничего о них не знал.

Существенные изменения в системе управления произошли в то время, когда гражданин стал клиентом.

Из человека, подчиненного законам, которому власти говорят, что он должен делать или что ему можно делать, гражданин превратился в клиента, получающего от властей услуги и выплаты.

Теперь нужно описать и оценить эти услуги, которые теперь называют продуктом, производимым властями для граждан. Потому что теперь помимо законности играют большую роль следующие аспекты:

Как судить о качестве оказываемых властями услуг, какоя вообще существует потребность в этом продукте, сколько времени уйдет на производство этого продукта и сколько он при этом будет стоить. Новых клиентов опрешивают с целью установить степень их удовлетворенности.

При этом инструменты для рационального осмысления всех этих аспектов заимствуют в экономической науке и приспосабливают для нужд управления. Услуги или продукты можно сравнивать, введя численные показатели. С помощью критериальных оценок власти, в первую очередь коммунальные, сравнивают сравнивают производимые ими продукты и при этом обнаруживают существенное различие , особенно по таким параметрам как время и стоимость.

Вводится система управления качеством, и некоторые властные органы поддаются даже сертификации.

Выполняемые задачи проверяют, в том числе негосударственные организации. Двойной контроль вместо одного, только государственного, приводит к большей экономии средств и ресурсов, чем при прежних оценках.

При этом используются также электронные средства связи и интернет, позволяющий властям распространять сведения об оказываемым ими услугам через коммунальные порталы, обеспечивая таким образом граждан необходимой им целевой информацией, так что можно говрить о количественном скачке доброжелательности властей к гражданам.

Еще одно изменение во властных органах связано с тем, что граждане рассматриваются ими не только как клиенты, но и как активные партнеры по управлению.

Новые возможности для сотрудничества активных граждан открываются в результате проведения занятий по гражданским вопросам, гражданским устремлениям, гражданским решениям. Например, такие мероприятия как круглые столы или «Агенда 21» дают гражданам возможность внести свои пожелания и предложения в общий процесс принятия решений по формированию окружающей среды.

В различных конкретных случаях граждане все чаще возвышают свой голос и начинают принимать участие в проектах.

В городах и населенных пунктах существует широкое гражданское движение. Организованные по собственному образцу и поддерживающие, например, коммунальные учреждения через общественные объединения тамошние гражданские инициативы становятся частью общественной жизни,.

Управленческая деятельность на коммунальном уровне и гражданское участие имеют множество общих точек соприкосновения, в то время как власти различными способами поддерживают гражданскую ангажированность (например, денежными и натуральными пособиями, помощью в организационных вопросах, профессиональными консультациями).

Определяющими для этого процесса являются две основные причины.

С одной стороны по мере укрепления демократии изменяется понимание сущности управления.

В основе этого лежит положение о том, что вся власть исходит от народа, а это значит, что государство и управление ни в коем случае не могут быть самоцелью, а должны служить на благо людям. Поэтому задачей управления является исполнение не властны, а служебных функций. По сути дела гражданское управление в условиях демократии само собой разумеется. Конечно, в условиях демократии граждане не становятся по-настоящему вовлеченными и активными сами по себе.

В период Веймарской республики, представлявшей из себя первую немецкую демократию, мы получили болезненный опыт, поскольку слабая активность и неангажированность демократов привели к установлению нацистской диктатуры и катастрофическим последствиям для всего мира.

Поэтому активный и ангажированный гражданин должен получать поддержку государства и местных властей. Нужно заботится о привлекательности гражданской вовлеченности, а выборы народных представителей должны предоставлять гражданам возможность участия в дискуссиях и в совместной выработке решений.

Второй причиной для почти революционных изменений во взаимоотношениях между властью и гражданами стало постепенное ухудшение финансирование общественности.

Частных спонсоров и общественников приглашают только для разгрузки финансового бремени властных структур, а не для того, чтобы сбросить с плеч груз выполняемых задач.

В Германии еще не везде и не в полном объеме стала реальностью власть, находящаяся на службе у граждан и руководствующаяся их интересами, которая в демократическом обществе воспринимается как сама собой разумеющаяся, а активные и анжированные граждане еще не составляют большинство.

Так что некоторым властным органам и некоторым управленцам все еще трудно воспринимать граждан не в качестве просителей или надоедливых посетителей, а как клиентов и партнеров.

Управленческие традиции бывают очень живучими и для того, чтобы добиться их изменения зачастую требуется смена поколений.

«Правительства приходят и уходят, а управленцы остаются», - это выражение охотно цитируют те, кто не желает изменений.

И тем не менее:

Управление, учитывающее интересы граждан, то есть состоящее на службе у граждан, и граждане в качестве клинтов и партнеров являются неотъемлемым условием существования живого и стабильного демократического общества, в котором как максимальное число людей активно заботится об общественных интересах и помимо личной жизни активно вовлекается в общественную.

Таким образом долгосрочной задачей демократического общества остается укрепление служебный функций власти и поддержка вовлеченности граждан в общественную жизнь.

Ортлиб Флиднер


Жилищно-коммунальная реформа в России - проблемы и перспективы


Местное самоуправление как основа российской государственности имеет большое значание на региональном и федеральном уровнях государственного управления. Государственный уровень во многом опирается на местный «суверенитет», поскольку здесь самостоятельность выступает в качестве одной из существенных основ целостности России. Становление местного самоуправления как неотъемлемого элемента новой российской политической системы началось в 1994-ом году в больших городах, однако местные власти на протяжении этих лет так и не стали реальными участниками формирования своей жизни. Провозглашая местное самоуправление, коммунальные власти больших городов (намеренно или непреднамеренно) укрепляют систему местного управления, благодаря чему был подорван системный характер регионального государственного управления. Это вызвало многочисленные катаклизмы на заре новейшей истоии России.

Одной из острейших проблем, возникающих в процессе становления местного самоуправления в больших городах, остается механизм взаимодействия между коммунальными и региональными органами. Опыт работы бургомистров главных городов регионов по части взаимодействия с губернаторами разрушает положительный характер самостоятельности властей на уровне самоуправления. Объективные условия, существовашие в недавнем прошлом и во время современного формирования регионального и коммунального управления предполагают непременное внутреннее противоречие между губернаторами и главами местных администраций, в первую очередь между губернаторами и бургомистрами больших городов. Так, центр управления любого субъекта федерации в России может быть единственным в своем роде, однако следует констатировать, что на коммунальном уровне существовали и до сих пор существуют два основных варианта самоуправления:

1) Коммунальная система «интегрирована» в единую государственно-региональную систему;

2) Коммунальные власти находятся в противоречии с региональными властями, коммунальное руководство находится в состоянии постоянного конфликта с руководством региона. Подобная практика приводит нас к заключению о том, что становление местного самоуправления пошло по тяжелому пути. Российское общество проходит этап формирования механизмов, которые позволят ему преобразовать высказываемые населением пожелания в проблемы местного значения.

Не менее сложной проблемой является взаимодействие между руководителями регионов и округов. Закономерность развития функциональной деятельности окружного руководства заключается в том, чтобы соответствующий объект управления оставался в подчинении у губернатора и таким образом перестал быть субъектом для руководителей городов и населенных пунктов, входящих в этот округ. Прямые выборы и собственный доступ к ресурсам являются не только основой функции управления и самоуправления для соответствующих должностных лиц, но и основой сохранения округа в качестве единицы, обладающей относительной самостоятельностью и занимающейся в первую очередь вопросами, имеющими государственное значение.

Федеральный закон №131-ФЗ вносит существенные изменения в статус коммунальных округов и устанавливает порядок функционирования окружного руководства, но, к сожалению, Законодатель не закрепил в законодательном порядке практические взаимоотношения «субъект-объект» между руководством региона и округа. Возникающие между губернаторами и руководителями коммунального уровня конфликтные ситуации нельзя объяснить неудобным характером или личными амбициями участников этого процесса, поскольку они носят системный характер и получили широкое распространение. Решение этих конфликтов передано на рассмотрение судебных властей, которые, как правило, становтся на сторону коммунальных образований, что только «замораживает», но не решает проблему.

Разумеется, нельзя отвергать и такое соображение, как противоправность дейтсвий губернаторов в отношении руководства округов и населенных пунктов, откуда следует необходимость их отмены. Однако в данном случае мы исходим из того, что там, где доминируют вопросы государственного значения, управление является объективной необходимостью. Отношения, выстраиваемые между руководителями вышеупомянутых уровней, имеют объективный характер, поскольку на окружном уровне превалируют вопросы государственного значения, что определяет управленческую деятельность руководства округа, а не самоуправление. Но особенность управленческой деятельности заключается в том, что она не теряет своей эффективности и в том случае, когда субъект управления (глава округа) сохраняет свой статус объекта по отношению к вышестоящему субъекту (главе региона). Однако, если при решении вопросов государственного значения властная вертикаль прерывается, создаются предпосылки для произвола управленцев окружного или городского уровня, посколькку нет и не может быть никакого контроля со стороны населения. Практика опровергает надежду на то, что деятельность коммунальных властей будут контролировать органы правовой защиты (что они, собственно говоря, обязаны делать). На сегодняшний день окружное руководство в большинстве случаев назначается сверху. Поэтому экономисческая зависимость округов делает их руководство объектом, даже если их самостоятельность закреплена федеральным законом №131-ФЗ.

Иная ситуация в случае главных городов регионов. Как правило, они являются донорами, поскольку надежно защищены в экономическом и финансовом отношении. Поэтому на практике они обладают реальной экономической, политической и как следствие административной самостоятельностью. Однако федеральный закое №131-ФЗ не предлагает, к сожалению, никаких норм, обязывающих руководство этих городов создавать социальные институты, которые позволили бы населению реализовывать свои пожелания на местном уровне. Кроме того отсутствие реального механизма контроля «снизу» приводит к тому, что города с высоким экономическим потенциалом, обладающие огромной коммунальной собственностью и административной независимостью на региональном уровне становятся притягательным объектом для политических авантюристов.

На это есть как объективные, так и субъективные причины. К объективным причинам можно отнести недостаточную правовую базу на федеральном уровне и отсутствие политической логики в проведении реформы местного самоуправления. Государство, действующее на основе конституции и провозглашащее на международной арене необходимость местного самоуправления, тем не менее проводит слабую идеологическую работу и не пропагандирует среди граждан различные формы самоуправления. Это приводит к тому, что ясного представления о самоуправлении и его отличии от государственного управления нет даже у коммунальных служащих. Местные же жители вообще не видят разницы между этими двумя формами управления.

К субъективным факторам можно отнести многочисленные виды деятельности коммунальных и региональных властей и добрую волю их руководителей. Образ действий руководителей региональных властных структур нетрудно понять. Находясь в центре сплетений управленческих взаимоотношений, городские чиновники и региональные власти рассматривают по старой привычке органы местного самоуправление не только городов и округов, но и деревенских поселков, в качестве подчиненных им структурных единиц. Разумеется, после того как за местными властями было закреплено право на самостоятельную деятельность, требуется еще некоторое время, чтобы сформировались новые традиции. Для большинства российских городов характерна активная позиция местных властей. Такую ситуацию следует объяснить тем, что в этих городах сконцентрирована значительная часть ресурсов субъектов федерации, что обеспечивает им реальную самостоятельность.

К началу 90-ых годов значительная часть российского населения пребывала в наивной уверенности, что изменения в социально-политическом устройстве общества может приблизить к нему власть. Однако постсоветский опыт становления коммунальной власти показал, что между официально декларируемым местным самоуправлением и его практическим использованием существуют сильные противоречия. Активное становление коммунальной власти в центрах субъектов федерации с 1994-го по 1996-ой годы рассматривали как насущную необходимость для «приближения» власти к нуждам населения и использования активных народных масс в практике коммунального строительства. На самом деле все было значительно проще. Местная элита, которая формировала коммунальную власть, получила финансовую самостоятельность и политическую независимость. Отсутствие реального самоуправления, тенденция к «суверенизации» регионов и аморфность властей на федеральном уровне завели российское общество в глубокий кризис (1998).

Ставшее необходимым формирование вертикали государственной власти, которое российское руководство начало в 1999-ом году, затронуло, разумеется, и систему местного самоуправления. Принятый в 2003-ем году федеральный закон № 131-ФЗ «Общие принципы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» был логическим шагом по реформированию государственной и местной власти. Закон №131-ФЗ стал важным и позитивным явлением, связанным с развитием общей системы социального развития России. Впервые в истории российского местного самоуправления закон предложил модель коммунального управления, позволяющую населению малых городов и сельских населенных пунктлв реализовывать свои пожелания при решении проблем местного значения.

Стройная система государственного управления обеспечивает предпосылки для становления местного самоуправления. Логика укрепления властной вертикали и вертикали государственного управления приводит нас к необходимости общественного признания и правового укрепления власти в больших городах и округах. Такой подход вовсе не предполагает внесение изменений в §12 конституции Российской Федерации и снижение уровня местного самоуправления в городах до уровня территориального самоуправления, а в сельской местности - до уровня населенных пунктов. Речь идет о том, что окружные власти и в еще большей мере власти больших городов выполняют двойную функцию: при решении проблем государственного значения они выполняют управленческие функции, а при решении проблем местного значения их деятельность носит координационный характер. Центр управления субъекта федерации и сельского округа имеют правовой статус коммунального округа, но в реальности коммунальное образование выглядит таким образом, что на его уровне отношения «субъект-объект» доминируют над самоупралением.

В связи с представленной выше системой исполнительной власти становится понятным, что важным фактором успешного социального управления в России становится разумно выстроенная система взаимодействия руководства регионов с руководством больших городрв и округов. Назрела настоятельная необходимость более ясно сформулировать полномочия высшего руководства коммунальных образований, в которых оно выступает в качестве субъекта, а также установить его полномочия в качестве объекта управления. Одновременно следует законодательно ограничить функции губернаторов-субъектов по контролю над организационной деятельностью окружного руководства вопросами местного значения. Очевидна необходимость выстраивание взаимоотношений между губернаторами и руководителями местного уровня на основе демократии и эффективности государственного и местного управления.

Проктика применения федеральных законов №154-ФЗ и №131-ФЗ свмдетельствует о том, что демократический потенциал местного самоуправления достаточно велик. В этой связи опыт становления местного самоуправления показывает, что общественные организации нередко сталкиваются с противодействием местных властей. Это то, что президент Россий Федерации Д.А. Медведев метко назвал «кошмаром предпринимательства», поскольку в отношении жителей они действуют совершенно безответственно. Наблюдается и другая вызывающая беспокойство тенденция. Это стремление создать институты самоуправления и приспособить их для достижения целей и выполненич задач властных органов. Любая искусственно созданная структура в самом ближайшем будущем вынуждена обнаружить абсурдность своего существования и дискредитировать всю систему местного самоуправления. Благие намерения властей, не принимающие во внимание специфику и особенности формирования добровольного представительства интересов общества, приводят к достижению прямо противоположного эффекта.

В процессе реформирования процесса местного самоуправления обычно ставят финансово-экономические, организационные, личностные и технические задачи, без которых местное самоуправление невозможно. Несмотря на то, что все изменения делаются все-таки в интересах людей, при реформировании системы местного самоуправления не уделяют, к сожалению, достаточного внимания прямой демократии и человеческому фактору как обязательным элементам современного самоуправления. Реформирование местного самоуправления без учета человеческого фактора - большая ошибка. Изменения структур местного самоуправления, улучшение их финансирования, усовершенствование их технического оснащения, привлечение новых кадров, использование научных методов и множество других действий обрекают реформы на провал, если местная общественность не участвует в формировании жизни на местах.

Проблемы заключается в том, что задача формирования местного самоуправления состоит не столько и не в первую очередь в оживлении и реорганизации местных органов самоуправления, сколько в создании возможности участия в формировании своей жизни самих граждан или в отсутствии такой возможности. При организации своей жизни в квартире или собственном доме большинство людей демонстрирует высокий культурный уровень, однако вне «своей» территории (на лестничных клетках, во дворах, на улице, в городе) это совсем иной культурный уровень. Отношение к тем формам обустройства жизни, при которых в процессе реорганизации никто из граждан не принимает в ней участия, становится отчужденным и совершенно индифферентным.

Необходимым элементом реформирования местного самоуправления является культура. Она, разумеется, не передается по наследству, а формируется социальными институтами. Значительная часть российских граждан, имеющих высокий общий культурный уровень, не обладает традициями формирования собственной жизни. Наше общество находится пока на стадии становления такой культуры. Российские граждане предъявляют все более высокие требования к качеству и количеству предлагаемых властями услуг. Отношение к этим услугам, вид и способы их потребления, выработанные в условиях административно-командной системы, характеризуются отсутствием человеческого фактора. И там, где административно-командную систему просто переименовывают в «местное самоуправление», ничего не меняя по своей сути, жители по-прежнему остаются по отношению к своим органам местного самоуправления простыми потребителями.

Логика развития сегодняшней России выглядит таким образом, что реформа местного самоуправления в экономически слабых коммунальных образованиях может иметь успех только в случае привлечения к самоуправлению самих граждан. Для того, чтобы у населения изменилось отношение к реформированию его жизни, необходимо целенаправленно воздействовать на граждан и убеждать их в том, что они сами должны нести ответственность за решение проблем местного значения. Выработка у населения чувства ответственности за уровень и способ потребления коммунальнальных услуг, а также решение других проблем местного значения возможно только в результате реального развития местного самоуправления.

Проф., д-р ист. наук. И.О. Тюменцев

Кандидат наук, проф. А.И. Бардаков