Правительством Российской Федерации показал, что некоторые из них не в полной мере отражают нормы, заложенные в Лесном кодекс
| Вид материала | Кодекс |
- Вместе против кризиса, 75.82kb.
- Поправки к проекту федерального закона №51731-4 Градостроительный кодекс Российской, 127.68kb.
- 3 октября 2006 г. Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан, 37.51kb.
- Кодекс поведения экипажа международной космической станции, 150.91kb.
- В конституционный суд Российской Федерации, 20.07kb.
- Армения, 1294.1kb.
- Конституцией Российской Федерации, Трудовым кодекс, 1406.6kb.
- Министерство образования и науки российской федерации, 5825.8kb.
- Конституции Российской Федерации. Положения действующего Водного кодекс, 352.78kb.
- Конституцией Российской Федерации; Гражданским кодекс, 122.13kb.
В качестве основных принципов лесного хозяйства признается недопустимость использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления, платность использования лесов и подразделение их на виды по целевому назначению.
Существенным образом перераспределены функции государственного управления. Большинство полномочий и прав в области лесных отношений переданы органами государственной власти субъектам Российской Федерации. Значительно расширен перечень видов использования лесов в коммерческих целях. Установлено, что лесные участки предоставляются в аренду по результатам аукциона.
Учет лесов, планирование мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется на основе материалов государственной инвентаризации, государственного лесного реестра, лесного плана субъекта Российской Федерации и лесохозяйственного регламента лесничества, лесопарка.
В соответствии с Законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" осуществлен переход прав собственности Российской Федерации на лесхозы к субъектам Российской Федерации.
До 1 января 2008 года лесхозы подлежат преобразованию, и основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов становятся лесничества и лесопарки.
До 1 июля текущего года Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений Лесного кодекса Российской Федерации.
Понимая какое значение имеет своевременность издания и качества подготовки указанных нормативно-правовых актов, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию на своем заседании рассмотрел ход их разработки 12 апреля текущего года.
При этом было отмечено несоблюдение срока утверждения ряда нормативных правовых актов, наметившееся уже в тот период времени, и решение комитета по данному вопросу с рекомендациями по обеспечению, разработке и издании указанных актов в сроки, которые установил законодатель, было направлено Правительству Российской Федерации.
Чем же характеризуется современное положение дел?
Ход подготовки нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации, его ведомствами, субъектами Российской Федерации, представлен вам в справочном материале к парламентским слушаниям.
Здесь я должна сказать огромное спасибо за сотрудничество и Министерству природных ресурсов, и Рослесхозу, и органам власти субъектов Российской Федерации, которые предоставили нам в ходе подготовки парламентских слушаний значительный объём различного рода нормативно-правовых актов и это дало нам возможность сделать содержательный анализ их.
К сожалению, по результатам этой работы сегодня мы не имеем основания для заявления о реализации норм Лесного кодекса в этой части в полном объёме. Основными причинами такого положения, причинами, которые на поверхности, это несоблюдение сроков подготовки документов, а также то, что не все принятые Правительством Российской Федерации нормативно-правовые акты, к сожалению, были прямого действия, то есть требуются дополнительные акты.
Содержательный анализ подготовленных и зарегистрированных нормативно-правовых актов приведён также в проекте рекомендаций парламентских слушаний, поэтому я остановлюсь лишь на некоторых наиболее важных на наш взгляд вопросах.
Один из ключевых вопросов организации проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды и договора купли-продажи лесных насаждений - это установление начальной цены предмета аукциона.
В утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации правилах подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений и договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности не дают однозначного ответа на вопрос: может ли организатор аукциона устанавливать начальную цену предмета аукциона, превышающую минимальный размер арендной платы или минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений.
Я почему решила на этом именно факте заострить внимание. Потому что до введения в действие Лесного кодекса вопрос этот был урегулирован приказом министерства природных ресурсов о подтверждении порядка организации проведения лесных аукционов. В этом приказе, все его ещё не забыли, было определено, что начальную цену аукциона, единицы, устанавливает организатор лесного аукциона. Считаем полезным и правильным было бы и сейчас вопрос установления начальной цены предмета аукциона закрепить и определить как он устанавливается, в соответствующем подзаконным нормативно-правовым актом.
Думаю, что сегодня будут выступления, посвящённые проблемам использования лесного участка одновременно для нескольких целей, так как органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке своих нормативно-правовых актов, например, при разработке закона, устанавливающего правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства, действуют по-разному.
Так, в законах и проектах законов Республики Мордовия, Краснодарского края, Ингушетии, Ростовской, Рязанской, Псковской, Сахалинской, Архангельской области прямо указывается на необходимость соблюдения охотопользователями прав других лесопользователей. Предложения по дополнению и корректировке ряда ведомственных нормативно-правовых актов изложены также в проекте рекомендаций парламентских слушаний и в приложениях к этому документу.
Я просила бы вас, рекомендовала использовать проект рекомендаций и приложения к нему как неотъемлемые части. Тогда они реально дополняют друг друга, освещают предмет разговора, который сегодня предложен. В отношении ведомственных нормативно-правовых актов остановлюсь только на одном вопросе. Для обеспечения рационального использования лекарственных растений, пищевых и недревесных лесных ресурсов необходимо установление правил их заготовки гражданами для собственных нужд.
В настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке своих нормативно-правовых актов в части заготовки и сбора гражданами указанных лесных ресурсов для собственных нужд ориентируются на соответствующие правила, которые утверждены приказами министерства природных ресурсов. При этом в большинстве случаев не учитывается, что порядок заготовки и сбора лекарственных растений, пищевых и недревесных лесных ресурсов в коммерческих целях регулируется положениями договора аренды лесного участка и проекта освоения лесов, в связи с этим в правилах практически отсутствует.
Если анализировать то, что сделано по рассматриваемому вопросу в субъектах Российской Федерации, то кроме отмеченного в проекте рекомендаций парламентских слушаний, скажу о том, что в ряде нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации предусмотрена заготовка недревесных лесных ресурсов, которые вряд ли могут быть использованы для собственных нужд граждан.
Например, ивового, елового корья, пневого, пень, осмолы и некоторых других недревесных лесных ресурсов. Принятые и разработанные в ряде субъектов Российской Федерации законы и проекты законов "Об утверждении правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства" содержат требования к охотопользователям по обеспечению тушения лесных пожаров на арендованных лесных участках, что не соответствует положениям Лесного кодекса.
Закон Корякского автономного округа "Об установлении правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства", с одной стороны, декларирует предоставление лесных участков в пользование в соответствии с требованием Лесного кодекса. А, с другой, устанавливает норму, при которой право ведения охотничьего хозяйства имеют только государственные, муниципальные и кооперативные организации и общества охотников. Угодья за ними закрепляются решением администрации округа. Она же, администрация, обеспечивает передачу охотоугодий в безвозмездное пользование окружному союзу охотников на срок не менее 25 лет. Таким образом нарушаются нормы не только лесного законодательства, но и земельного законодательства, гражданского законодательства и иных законодательных актов Российской Федерации.
Лесной кодекс предоставил субъектам Российской Федерации право устанавливать исключительные случаи заготовки древесины на основании договора о купле-продаже лесных насаждений. К сожалению, приходится констатировать, что далеко не все такие случаи, предусмотренные соответствующими законами субъектов Российской Федерации, являются действительно исключительными. И в этом случае начинает свою работу прокуратура, и для неё предоставлено довольно много возможностей проявить требования по соблюдению законности в Российской Федерации.
В ряде случаев к ним относят заготовку древесины при вырубке повреждённых и погибших насаждений в ходе проведения лесозащитных мероприятий. Заготовку древесины для фермерских хозяйств, сельскохозяйственных и прочих коммерческих организаций. В отдельных законах исключительными признаются случаи заготовки древесины для государственных нужд.
Законом Архангельской, например, области проектами законов Ивановской и Сахалинской областей исключительными случаями заготовки древесины признаётся практически вся заготовка древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации в этом отношении в ближайшее время необходимо подготовить и утвердить порядок деятельности лесничих. Мы очень долго боролись за то, чтобы большинство полномочий в области лесных отношений были переданы в субъекты Российской Федерации. И затягивание вопроса, этого вопроса в отношении статуса, количества лесничих, порядка их деятельности создают также возможности и для того, чтобы продолжали функционировать в старых условиях, вернее, в новых условиях по старому лесхозы. И положение дел в этом отношении во многих субъектах Российской Федерации, даже скажу в большинстве субъектов Российской Федерации одинаково плачевное. Пока проекты указанного документа разработаны только в Курганской области и в Ханты-Мансийском автономном округе.
Думаю, что в ходе сегодняшнего обсуждения участниками парламентских слушаний будет затронуто немало проблем правоприменения российского лесного законодательства. Я хочу остановиться только на нескольких из них.
До настоящего времени продолжается совмещение лесхозами функций государственного управления лесами и использования лесов, средства, получаемые лесхозами от реализации заготовленной древесины, поступают не в бюджет, а на внебюджетные счета лесхоза. Таким образом один из основных принципов лесного законодательства, недопустимость использования лесов органами государственной власти, до настоящего времени не реализован.
В ряде субъектов Российской Федерации остаются неурегулированные вопросы включением в состав земель лесного фонда земель занятых, так называемыми сельскими лесами. Эта тема обостряется именно на современном этапе. Хотя за два года до введения в действие Лесного кодекса до 1 января 2007 года решения по этому поводу государством были приняты. И из Министерства сельского хозяйства, так называемые, сельские леса были переданы в ведение Министерства природных ресурсов.
Их земли включены в состав земель лесного фонда. В то же время, тогда, когда нам предстоит с вами работать в новых условиях, видимо, недоработанные вещи в предыдущий период существенным образом сегодня препятствуют хозяйствовать субъектам Российской Федерации в отношении такого рода лесов.
На лесопользователей продолжают возлагать обязанности по тушению лесных пожаров на арендованных лесных участках. В комитет поступает большое количество обращений от лесопользователей по этому вопросу. Закон Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации прямо распределил обязанности по ведению лесного хозяйства между органами власти и лесопользователями и, на наш взгляд, в этой связи нет никаких оснований для возникновения подобного рода проблем в отношении властей и лесопользователей.
Известно нам также и то, и мы понимали это при формировании бюджета на 2007 год, что субъекты Российской Федерации не обеспечены в полной мере необходимым финансированием для подготовки лесных планов. Практически каждая из проектов выступления, тезисов выступления, вернее, предложений из субъектов Российской Федерации, к сожалению, содержит в себе и такого рода замечания. Не только лесных планов, регламентов лесничеств и лесопарков, проведения других мероприятий, необходимых для реализации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Приглашаю вас для конструктивного обсуждения поставленных в повестку дня вопросов и для выработки совместных, позитивных, прогрессивных решений по проблемам, которые мы сегодня здесь с вами обсудим.
У меня всё для начала. Я предоставляю слово Кириллову Дмитрию Михайловичу, Министерство природных ресурсов, директор департамента.
Кириллов Д.М. Добрый день, Наталья Владимировна! Добрый день, участники наших с вами парламентских слушаний!
Как правильно тут уже отметила Наталья Владимировна, новый Лесной кодекс действительно внёс существенные изменения в сложившуюся, существовавшую систему организаций использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства. Также всем собравшимся известно, что основным нововведением, также кодекса, стала реорганизация существовавшей до этого системы управления лесами.
Не буду долго рассказывать об этих новациях, тем более мы все их знаем достаточно хорошо. Уже действительно кодекс действует 9 месяцев практически, и мы уже определённого, в смысле, имеем даже, пусть не значительный, но, всё-таки складывающийся опыт его правоприменения.
В этой связи, что было самым актуальным на этапе введения в действие этого кодекса? Конечно, он поставил перед всеми нами и органами власти как федерального, так и регионального уровня ряд практических задач и достаточно неотложных, которые с вами вместе решали, начиная с момента его принятия, с конца предыдущего года.
В целях материально-технического обеспечения произошедшей реформы довольно слаженно удалось, собственно говоря, обеспечить органы власти субъектов необходимыми материальными ресурсами, как вы знаете, имущественный комплекс был передан лесного хозяйства в собственность субъектов, стоимости порядка 35 миллиардов. Во всех субъектах довольно оперативно были созданы органы управления лесами, что в целом позволило нам с вами обеспечить непрерывность процесса управления и, в общем-то, тут не потерять, так сказать, нити управления во время этого переходного периода.
На сегодняшний день также одна из актуальных задач, о которых говорила Наталья Владимировна в плане формирования лесничеств и лесопарков, она также завершена. Работа эта практически выполнена. Есть там отдельные, будем так говорить, сложности, но Михаил Дмитриевич там, если захочет, если будут вопросы, о них подробнее расскажет. В целом работа по формированию новых территориальных единиц управления также завершена, определены их границы и количество.
Не менее важной проблемой так же, которую все предвидели здесь, о чём так же уже подчёркивалось, было обеспечение финансированием. И здесь надо сказать спасибо и депутатскому корпусу, и Комитету по природным ресурсам, прежде всего, который всегда нас поддерживал в части выделения дополнительного финансирования.
С одной стороны, мы приняли организационные меры по переброске финансовых средств, как вам известно, на первый и второй кварталы текущего года. С другой стороны, удалось увеличить субвенции, их объём, на 2007 год на 2,5 миллиарда, что в целом позволяет сегодня с учётом пока ещё сохраняющихся внебюджетных источников решать задачи текущего года. Что касается 2008 и 2010 годов, то так же известно, что объём субвенций существенно увеличен и составляет порядка 17 миллиардов рублей в год.
При этом, опять же при поддержке депутатов, нам удалось оперативно поправками в проект федерального закона о бюджете на 2008-2010 годы изменения, предусмотрев возможность формирования резервного фонда в рамках этих субвенций, 5-процентного резервного фонда на оплату расходов, связанных с тушением лесных пожаров. Поэтому та проблема, которая в текущем году стояла особенно остро - недостаток, незапланированность в достаточном объёме средств на тушение лесных пожаров в силу их природного фактора, она с 2008 годом будет решена. Если мы раньше с вами ежегодно по концу года что-то перераспределяли, то теперь это всё приобретёт, работа в данном смысле, плановый характер и будет оперативно решаться.
Конечно, одной из основных задач, стоящих перед нами с вами, было нормативно-правовое обеспечение реализации Лесного кодекса. Как вы знаете, он предусматривает подготовку и принятие порядка 70-ти актов различного уровня, как федерального, так и регионального. Во многом от их качественной и своевременной подготовки, конечно, зависела практическая реализация тех новых положений кодекса, которые в нём имеются.
На сегодняшний день с точки зрения подготовки актов федерального уровня ситуация такова. Правительством Российской Федерации в установленный срок, т.е. до 1 июля 2007 года, утверждены все необходимые 23 нормативно-правовых акта. В отношении ведомственных актов министерством запланировано принятие в рамках реализации Лесного кодекса 33-х приказов МПР России, на сегодняшний день принято 32, 30 из них зарегистрировано в Минюсте, 2 - проходят регистрацию, 1 - на завершающей стадии подготовки.
Естественно, планируя свою работу в этом смысле, в смысле подготовки соответствующих актов, мы исходили из необходимости в первую очередь урегулировать те, скажем, правоотношения, которые являются для нас новыми. Поэтому приказы министерства, касающиеся перечней лесных районов, зон, требований к проектам освоения лесохозяйственного регламента, правил осуществления отдельных новых видов лесопользования для нас, они, естественно, были приняты в первую очередь. И те акты, которые сейчас проходят регистрацию, они, в принципе... это, например, требование к форме, к порядку оформления результатов проверок Росприродназдором. В данном случае у нас есть аналогичный акт 2006 года, которым на сегодняшний день служба наша руководствуется. С учётом составленной приоритетности подготовки этих актов и сегодняшней стадии готовности мы можем сказать, что работа по формированию нормативно-правовой базы федерального уровня фактически завершена, направленная на реализацию Лесного кодекса.
В этих условиях, конечно, приоритетным направлением, из наиболее крупных задач, остающихся нам с вами на конец года и в течение года, становится, прежде всего, работа субъектов Федерации по преобразованию лесхозов, созданию на их основе организаций, осуществляющих выполнение лесохозяйственных работ, а также разработка лесных планов и регламентов. Значение этих документов все мы с вами прекрасно осознаём, поскольку это основа сегодняшнего рационального использования лесов и ведения в них лесного хозяйства.
Что касается первых результатов правоприменительной практики, то, конечно, даже прошедшее время дало нам определённую пищу для размышлений, поставило новые проблемы, наиболее сложные из которых, в принципе, мы также уже, благодаря во многом и поддержке депутатов здесь, смогли решить.
Наиболее сложной проблемой стало, как вам известно, это наша в определённом смысле и организационная, и финансовая неготовность к проведению кадастрового учёта и разработки в течение года лесных планов и регламентов.
Помимо финансовой стороны вопроса просто не нашлось у нас такого большого количества специалистов на наши с вами земли лесного фонда, которые составляют порядка 70 процентов территории страны.
Срыв этой работы фактически означал бы существенное уменьшение объёмов использования лесов, начиная с 2008 года, и затруднения в осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Проблема эта своевременно была выявлена. И опять же, благодаря тут слаженной работе и органов законодательной власти нашей, и органов исполнительной власти, входящих в состав правительства, как вы знаете, с принятием 24 июля 2007 года закона номер 217 ФЗ эти вопросы решены.
Как вы знаете, упрощена процедура и предоставления, и учёта лесных участков для целей их использования.
Также определены новые сроки на разработку лесохозяйственных регламентов и планов. Но несмотря на то, что срок, скажем так, смягчён, никто, мы с вами, естественно, не можем забрасывать эту работу, потому что работа сложная, большая. Лесничеств у нас, сами знаете, 1700. Это, в общем-то, и большие полевые, и камеральные работы. Поэтому даже оставшийся год с небольшим всё равно не даёт нам времени расслабляться.
Из других проблем правоприменения, которые требовали бы нормативного или даже законодательного регулирования или изменения, в принципе, таких системных проблем правоприменительная практика пока не выявила, но остается не менее важной. То, что отвечала Наталья Владимировна в отношении сельских лесов, мы сейчас ведём с Минэкономразвития по данному вопросу активную работу в плане изменения в данные Земельного кадастра, внесения туда изменений в отношении наименования соответствующих категорий земель и изменение их на земли лесного фонда.
Определённой проблемной позицией, как показывает практика, стала реализация древесины, которая в соответствии с положениями Кодекса, при осуществлении отдельных видов использования лесов, в основном новых, связанных со строительством, размещением объектов промышленных, а также добычей полезных ископаемых - вопрос сохранения в федеральной собственности заготовленной при этом пользователем древесины.
Как показывает практика отдельного порядка, законодательство у нас сегодня не содержит по её реализации обращение федеральной собственности. Единственно возможный порядок здесь, который мог бы быть применён, как для общих... общий порядок, скажем так, реализации имущества, находящегося в федеральной собственности в данном случае представляется, наверное, малоэффективным. Потому что территории у нас большие, объёмы такой древесины тоже большие. Возить их и реализовывать через Фонд федерального имущества, который сегодня на это уполномочен, не представляется, в общем-то, говоря даже, может быть, и экономически целесообразным. Поэтому, скорее всего этот вопрос требует именно законодательного изменения в плане оставления этой древесины в собственности пользователя, с взиманием с него соответствующей платы.