Постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. №14 о практике применения судами закон

Вид материала

Закон

Содержание Основные виды незаконных рубок Имеющиеся источники информации о незаконных рубках Основные причины незаконных рубок Особый случай: сельские леса Региональные особенности незаконных рубок

Подобный материал:

• Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 05. 11. 1998 №14 о практике, 140.44kb.
• Пленума Верховного Суда РФ от 11. 11. 2008 n 23, Постановления Пленума Верховного Суда, 204.38kb.
• Пленума Верховного Суда Российской Федерации о некоторых вопросах применения судами, 293.88kb.
• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 1 "О судебной практике, 124.57kb.
• Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 27. 07. 83 N 4, от 20. 12. 83 N 11,, 76.81kb.
• Общие положения, 1248.95kb.
• Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 03. 04. 2008 n 5, от 29. 10. 2009, 312.8kb.
• Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 03. 04. 2008 n 5, от 29. 10. 2009, 308.93kb.
• Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении Пленума от 05. 11., 317.38kb.
• Верховного Суда Республики Казахстан от 9 июля 1999 года n 9 Онекоторых вопросах применения, 142.82kb.

Незаконные рубки в России - ситуация на начало 2008 года

А.Ю.Ярошенко, руководитель лесного отдела Гринпис России

Существует множество различных определений понятия "незаконная рубка". В России и в большинстве других стран к незаконным рубкам принято относить как рубки, произведенные без разрешительных документов (самовольные рубки), так и рубки, произведенные на основании разрешительных документов, если эти документы выданы или сама рубка произведена с нарушением действующего законодательства.

Основное определение понятия "незаконная порубка" было дано Постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения": "Под незаконной порубкой следует понимать рубку деревьев, кустарников и лиан без лесорубочного билета, ордера или рубку по лесорубочному билету, ордеру, выданному с нарушением действующих правил рубок, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников и лиан, как указано в лесорубочном билете, ордере, до или после установленных в лесорубочном билете, ордере сроков рубки, рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке Правилами отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1998 г. № 551, или после вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права пользования участком лесного фонда".

В дальнейшем это определение будет нуждаться в пересмотре в связи с вступлением в силу нового лесного законодательства, предусматривающего, в числе прочего, отмену лесорубочных билетов и ордеров и введение иных документов, устанавливающих право рубки. Однако, до настоящего времени это определение оставалось в основном действительным, поскольку лесопользование, за небольшими исключениями, по-прежнему осуществлялось на основании лесорубочных билетов (возможность выписки которых сохраняется вплоть до 1 января 2009 года).

Основные виды незаконных рубок

Можно выделить три основных типа незаконных рубок.

1. Самовольные рубки, осуществляемые гражданами для собственных нужд (отопления жилищ, заготовки строительных материалов для мелких построек и текущего ремонта и т.д.). Ущерб, наносимый единичной самовольной рубкой данного типа, обычно невелик, но при этом самовольные рубки данного типа имеют наиболее массовый характер. Общий объем самовольной заготовки древесины гражданами для собственных нужд в настоящее время можно оценить примерно в 20 миллионов кубометров в год, или около 10% от ежегодного объема официальной заготовки древесины в лесах России.

2. Самовольные рубки, осуществляемые гражданами и предпринимателями для продажи или переработки заготовленной древесины, т.е. воровство леса с целью получения дохода. От предыдущего вида самовольных рубок эти отличаются масштабами, а также технической оснащенностью тех, кто их проводит. Лесозаготовители, осуществляющие заготовку древесины в коммерческих целях, получили неофициальное название "черные лесорубы". Как правило, "черные лесорубы" обеспечены техникой для заготовки древесины, транспортом для ее вывозки, неформальными связями с работниками правоохранительных органов, а при необходимости - охраной, иногда вооруженной. Общий объем коммерческой самовольной заготовки древесины в России в настоящее время можно оценить примерно в 10 миллионов кубометров в год, или около 5% от ежегодного объема официальной заготовки древесины в лесах России.

3. Рубки, проводящиеся на основании разрешительных документов, но с грубыми нарушениями действующих правил, приводящими к образованию неучтенной или неправильно учтенной древесины. К таким рубкам относятся рубки на площади, превышающей разрешенную (включая рубки за границами отведенных лесосек), получение излишков древесины при некачественном отводе и таксации лесосек, заготовка древесины в большем объеме или лучшего качества при неправильном проведении выборочных рубок, заготовка лучшей древесины под видом ухода за лесами или проведения санитарных рубок. Общий объем неучтенной или неправильно учтенной древесины, заготавливаемой за счет подобных нарушений, можно оценить не менее чем в 20 миллионов кубометров в год, или около 10% от ежегодного объема официальной заготовки древесины в лесах России.

Таким образом, древесина, заготовленная незаконно, составляет не менее 25% от ежегодного объема официальной заготовки древесины в лесах России, или не менее 20% от общего объема рубок.

Коммерческие незаконные рубки (незаконную заготовку древесины с целью продажи или переработки на продажу, т.е. типы 2 и 3) составляют не менее 15% от ежегодного объема официальной заготовки древесины в лесах России.

Древесина, заготовленная незаконно с целью продажи или переработки на продажу, в большинстве случаев тем или иным способом легализуется, т.е. снабжается сопроводительными документами, обеспечивающими возможность ее экспорта или поставки потребителям, требующим подтверждения легальности происхождения лесной продукции.

Наиболее обычным способом легализации незаконно заготовленной древесины является составление смешанных партий, состоящих из древесины законного и незаконного происхождения, к которым прикладываются сопроводительные документы на законно заготовленную древесину. Проблема несоответствия объемов смешанных партий тем объемам, которые указаны в разрешительных документах на рубки, решается обычно за счет того, что часть законно заготовленной древесины (низкотоварная, не пользующаяся спросом) к ответственным потребителям не попадает, и замещается лучшей древесиной незаконного происхождения. Существует множество иных способов легализации незаконно заготовленной древесины: использование копий одних и тех же разрешительных документов при поставках разным потребителям, продажа через длинные цепочки поставщиков, начало которых невозможно проследить, и т.д.

Имеющиеся источники информации о незаконных рубках

До 2004 года включительно основным источником информации о незаконных рубках были данные, собираемые работниками наземной лесной охраны (сотрудниками лесхозов). Кроме того, оценки масштабов незаконной (неучтенной) заготовки древесины проводились различными независимыми экспертами - как на основании выборочных обследований или проверок, так и на основании составления баланса заготовки, потребления и экспорта древесины. Данные о масштабах незаконной заготовки древесины, собираемые работниками наземной лесной охраны и получаемые экспертами на основании выборочных проверок или составления балансов, обычно различались в десятки (40-50) раз, что было связано как с различным пониманием термина "незаконная рубка", так и с невозможностью охвата всей территории страны эффективной наземной лесной охраной.

Начиная с 2005 года работники лесхозов были лишены прав наземной лесной охраны, хотя и продолжали, вплоть до декабря 2006 года, выявление различных лесонарушений, в том числе незаконных рубок. Однако, этот источник информации о незаконных рубках становился все менее и менее надежным, и к 1 января 2007 года уже никак не отражал реальную ситуацию.

В 2005 году Федеральным агентством лесного хозяйства были разработаны методические основы системы дистанционного мониторинга незаконных рубок с использованием материалов аэрофотосъемки и космических снимков высокого разрешения. В настоящее время эта система охватывает территорию чуть более 100 миллионов гектаров.

В 2006 году Федеральным агентством лесного хозяйства для оценки масштабов неучтенной заготовки древесины был впервые применен метод составления баланса заготовки, потребления и экспорта. Таким путем объем незаконно заготовленной древесины был определен примерно в 19 миллионов кубометров в год.

В настоящее время имеются три основных источника информации о масштабах незаконных рубок.

1. Аэрокосмический мониторинг лесонарушений. Этот метод позволяет охватить значительную часть территории страны, но при этом обладает рядом существенных недостатков. Во-первых, в настоящее время он проводится на площади около 102 миллиона гектаров (при том, что общая площадь земель лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, составляет 1179 млн. га, а общая площадь лесов, переданных в аренду для заготовки древесины - 112 млн. га). Во-вторых, космические снимки, используемые для мониторинга лесонарушений, позволяют выявлять единичные рубки в объемах 20-100 кубических метров (в зависимости от ситуации) и более. Таким образом, незаконные рубки типа 1 (для собственных нужд) и значительная часть незаконных рубок типа 2 (самовольных рубок на продажу), всего около половины от общего объема незаконных рубок по объему, данным методом выявлены быть не могут.

2. Наземное выявление лесонарушений и выборочные наземные обследования и проверки. Повсеместное функционирование государственной лесной охраны, позволявшее получать систематическую, хотя и неполную, информацию о незаконных рубках, прекращено с 1 января 2005 года (когда полномочия по охране лесов были переданы в Росприроднадзор, а необходимый для их реализации штат сотрудников остался в Рослесхозе). До настоящего времени работа государственной лесной охраны не восстановлена. Выборочные проверки проводятся Федеральным агентством лесного хозяйства периодически в разных регионах России, однако, итоговая информация по выявленным лесонарушениям не публикуется, поэтому судить о ее достоверности не представляется возможным.

3. Экспертные оценки на основании составления балансов заготовки, потребления и экспорта древесины. Эти оценки приводят к разным результатам, в зависимости от того, какие данные используются по потреблению древесины (наименее точны данные по ее потреблению в частном секторе). Кроме того, значительную ошибку в такие расчеты вносит тот факт, что большие объемы низкосортной древесины просто бросаются в лесу или теряются при вывозке, что маскирует заготовку и вывозку лучшей древесины. Оценки масштабов незаконной заготовки древесины в России, получаемые с помощью составления балансов, колеблются в пределах от 19-20 до 40-50 миллионов кубометров в год, т.е. примерно 10-20% от общего объема рубок.

Более точная информация о масштабах незаконных рубок в России и наносимом ими ущербе в настоящее время отсутствует.

Официальные данные, собираемые Федеральным агентством лесного хозяйства, однозначно показывают рост количества незаконных рубок и наносимого им ущерба в течение 2007 года. За январь-октябрь 2007 г. количество выявленных незаконных рубок в России увеличилось, по сравнению с предыдущим годом, с 6930 до 9592 случаев (рост на 38%), а нанесенный ими ущерб - с 3,9 до 6,2 млрд. рублей (рост на 59%).

Основные причины незаконных рубок

К числу основных причин незаконных рубок в России (равно как и в любой другой стране мира, где проблема незаконных рубок имеет сопоставимые или большие масштабы) необходимо отнести три:

- запутанность и противоречивость законодательства (сложность ведения законного лесного бизнеса, законной рубки для собственных нужд);

- нищету и безработицу в лесных деревнях и поселках, невозможность нахождения законных средств к существованию или переселения;

- слабость государственной лесной охраны, контроля и надзора за тем, что происходит в лесу.

В российских условиях все три причины в равной степени важны.

Запутанность и противоречивость лесного законодательства, сложность устройства государственных органов управления лесами и их "недружественность" по отношению к бизнесу и населению ведет к тому, что граждане и предприниматели прибегают к незаконным рубкам даже тогда, когда официальная стоимость той древесины, которую они собираются вырубить, ничтожно мала.

Например, стоимость дровяной древесины, необходимой для отопления одного сельского дома в течение года, при ее покупке "на корню" в наиболее удобных с точки зрения вывозки лесных участках, даже в густонаселенных регионах центральной России сопоставима со стоимостью нескольких батонов хлеба, что немного даже для наименее благополучных домовладельцев. Однако, для того, чтобы получить разрешение на заготовку этой древесины для собственных нужд (купить право на ее заготовку), необходимо потратить значительное время, а иногда и значительные средства на поездку в ближайшее лесничество или райцентр. В итоге украсть (незаконно срубить) оказывается во много раз проще, чем законно купить. Именно это служит основной причиной незаконных рубок первого типа (самовольной заготовки древесины гражданами для собственных нужд).

Нищета и безработица в лесных деревнях и поселках, безысходность (невозможность нахождения законных средств к существованию или переселения в более благополучные условия) вынуждают граждан заниматься незаконным лесным бизнесом, даже если он приносит им весьма невысокие доходы и связан с риском поимки и наказания. За время, истекшее после распада СССР, потеря занятости в лесной отрасли составила около 1,1 млн. человек (что связано как с сокращением объемов работ, так и с техническим перевооружением предприятий). Большая часть этого сокращения пришлась именно на лесные деревни и поселки, где альтернативные варианты занятости обычно отсутствуют. В настоящее время продолжается сокращение занятости в лесном секторе примерно на 10% в год в связи с неизбежным техническим перевооружением отрасли. Ожидается, что реформа лесной отрасли, основанная на новом лесном законодательстве, ускорит этот процесс в 2-3 раза (за счет сокращения штата работников органов лесного хозяйства, а также банкротства предприятий, не справляющихся с новыми условиями хозяйствования). Значительная часть сокращенных сотрудников будет вынуждена искать себе новые источники доходов, включая, возможно, и незаконные рубки.

Слабость государственной лесной охраны, контроля и надзора за тем, что происходит в лесу. Начиная с 1 января 2005 года, леса Российской Федерации остались практически без постоянно действующей государственной лесной охраны. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 № 199-ФЗ, все полномочия государственной лесной охраны были переданы Росприроднадзору, в то время как основной штат работников бывшей лесной охраны остался в организациях, подведомственных Рослесхозу. Штатных сотрудников Росприроднадзора хватало только на то, чтобы выполнять отдельные проверки соблюдения лесного законодательства "на бумаге", т.е. по документам; леса фактически остались безнадзорными. С 1 января 2007 года, после вступления в силу нового Лесного кодекса, полномочия по организации государственной лесной охраны были переданы органам исполнительной власти субъектам Российской Федерации. Однако, новые органы лесной охраны (в частности, их низовые звенья - лесничества в понимании нового Лесного кодекса) по состоянию на 1 января 2008 года остаются не до конца сформированными. Государственная лесная охрана в лесах Российской Федерации до настоящего времени не функционирует, и леса воспринимаются большей частью населения (в том числе потенциальными лесонарушителями) как безнадзорные и никем не охраняемые.

Особый случай: сельские леса

Наиболее неблагоприятная ситуация сложилась в так называемых "сельских лесах", или лесах, ранее находившихся в ведении Минсельхоза и переданных сельскохозяйственным организациям в безвозмездное пользование. Большинство таких лесов в настоящее время находится на землях, не относящихся к землям лесного фонда (главным образом, на землях сельхозназначения). В соответствии с новым Лесным кодексом, на эти леса невозможно официально тратить субвенции из федерального бюджета, выделяемые на осуществление полномочий в области лесных отношений. В этих лесах невозможно вести хозяйство в соответствии с нормами нового Лесного кодекса, невозможно на полностью законных основаниях организовать их охрану, использование и воспроизводство. Фактически эти леса находятся в настоящее время в ситуации правового вакуума. Существовавшие ранее органы управления этими лесами в части субъектов Российской Федерации объединены с органами управления лесами, ранее находившимися в ведении Министерства природных ресурсов, а в большинстве субъектов Российской Федерации просто ликвидированы.

На сельские леса приходится (по состоянию на 2003 год) 4,5% всех лесных земель Российской Федерации. Однако, за счет того, что сельские леса расположены обычно в регионах с благоприятными климатическими условиями и на лучших землях, на них приходится около 10,1% прироста древесины. Кроме того, сельские леса, за редкими исключениями, находятся в непосредственной близости от населенных пунктов, дорог и других коммуникаций, причем в основном в густонаселенных регионах страны, т.е. в условиях, наиболее благоприятных для использования (как законного, так и незаконного).

Отсутствие каких бы то ни было охраны и надзора, в сочетании с наибольшей доступностью сельских лесов, приводит к тому, что в настоящее время именно на эти леса приходится наибольшая интенсивность незаконных рубок. Фактически в настоящее время сельские леса России находятся на грани полного разорения и истощения, и если вопрос об их правовом статусе не будет решен в ближайший год, они будут надолго утрачены как значимый для экономики России природный ресурс и как важнейший для жизни сельского населения страны элемент природной среды.

Региональные особенности незаконных рубок

Региональная приуроченность незаконных рубок тесно связана со спросом на древесину: чем выше спрос, тем больше возможностей сбыта незаконно заготовленной древесины, тем выше обычно цены и потенциальная доходность незаконных рубок. Это касается незаконных рубок второго и третьего типов, т.е. незаконной заготовки древесины для продажи и переработки. При этом незаконные рубки первого типа (для собственных нужд населения) распространены повсеместно и встречаются массово во всех без исключения регионах страны.

Незаконные рубки древесины с целью продажи или переработки для последующей продажи сосредоточены главным образом в приграничных регионах, где имеется наиболее высокий спрос на высококачественную древесину со стороны зарубежных ее потребителей. Безусловными лидерами по количеству коммерческих незаконных рубок являются регионы юга Сибири и Дальнего Востока, расположенные поблизости от границы с Китайской народной республикой. Лесная политика Китая подразумевает быстрое развитие собственного лесного хозяйства, основанного на плантационном выращивании хвойной и мягкой лиственной древесины. Ожидается, что через 15-20 лет лесное хозяйство КНР сможет практически полностью обеспечить внутренние потребности страны в такой древесине (при сохранении импорта тропической древесины). Однако, в настоящее время КНР испытывает дефицит этих видов древесины, связанный в том числе с действием запретов на рубки в естественных горных лесах. Этот дефицит ликвидируется за счет относительно дешевой российской древесины, законность происхождения которой до настоящего времени не сильно беспокоила большинство китайских потребителей.

Спрос на древесину любого происхождения (минимально легализованную для прохождения таможенных формальностей) со стороны Китая провоцирует массовое развитие незаконных рубок во всех приграничных регионах или регионах, связанных с Китаем удобным железнодорожным сообщением: Республика Бурятия, Иркутская, Читинская, Амурская области, Красноярский, Хабаровский и Приморский края, Еврейская автономная область.

Специфической проблемой является экспорт незаконно заготовленной древесины ценных пород из регионов юга Дальнего Востока, ведущий к практически полному исчезновению продуктивных широколиственных и хвойно-широколиственных лесов в этой части страны. Безусловным лидером по незаконным рубкам древесины ценных пород деревьев является Приморский край.

Высокий спрос на древесину в приграничных регионах Европейской России также провоцирует значительные объемы незаконных рубок, хотя ситуация в этой части страны и отличается от ситуации вблизи границы с КНР. Значительная часть европейских потребителей необработанной древесины не только предъявляет формальные требования к легальности происхождения древесины и лесной продукции, но и имеет собственные системы контроля за ее происхождением и выборочного аудита мест рубки. Это ограничивает возможности проведения незаконных рубок: незаконные лесозаготовители должны или искать пути полной легализации своей продукции, или ограничивать круг своих потенциальных потребителей. Тем не менее, даже такой ограниченный спрос на древесину незаконного происхождения служит важнейшим стимулом для массового распространения незаконных рубок в приграничных регионах Северо-Запада России. В наибольшей степени проблема незаконных рубок выражена в тех регионах, которые связаны хорошими путями сообщения или с российско-финляндской границей, или с транспортным узлом в Санкт-Петербурге. В первую очередь это Республика Карелия и Ленинградская область, а также Псковская, Новгородская, Вологодская области.

Высокий спрос на древесину ценных древесных пород и продукции ее переработки стимулирует значительные объемы незаконных рубок в Краснодарском крае и Республике Адыгее.

Незаконные заготовки древесины с целью переработки для внутреннего российского рынка существуют практически во всех регионах страны, но в наибольшей степени они приурочены к регионам с высокой плотностью населения и крупными городами с относительно высоким уровнем жизни (Москва, Санкт-Петербург и другие).