Европейские уроки децентрализации власти: разные подходы государства и органов местного самоуправления к административной реформе (финансовый аспект)

Вид материала

Урок

Подобный материал:

• Согласно ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной, 240.97kb.
• Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
• Постановлением Народного Хурала (Парламента) рк от 16. 11. 2009 n 298-iv). Онаделении, 1211.73kb.
• Инструкция по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных, 1750.68kb.
• Техническое задание на расширение сети передачи данных в рамках мероприятия по организации, 220.97kb.
• Обеспечение транспарентности органов местного самоуправления современной России в процессе, 445.57kb.
• Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
• Московская финансово-юридическая академия, 22.97kb.
• Приднестровской Молдавской Республики «Об информационной открытости деятельности государственных, 252.63kb.
• Основы законодательства, 673.89kb.

Давиденко С.В.

государственный эксперт

Национальный институт проблем международной безопасности,

к.э.н., доцент


Европейские уроки децентрализации власти: разные подходы государства и органов местного самоуправления к административной реформе (финансовый аспект)


Административная реформа, базовой составляющей которой есть децентрализация власти - одна из системных (долгоиграющих) реформ в независимой Украине. В тоже время, длительность такого рода реформ, есть как общеевропейской, так и общемировой практикой. И это объективно, поскольку изменение системы административного управление в стране, адекватного внутренним потребностям и внешним региональным и глобальным вызовам требует соответствующей подготовки и адаптации как государственных институтов, так и общества.

Путь административного реформирования проходили и сейчас проходят европейские страны, опыт которых нужно изучать и учитывать в процессе решения вопроса децентрализации власти в Украине. Успешность такой децентрализации в нашей стране необходима как для формирования современного цивилизованного общества, так и повышения ее конкурентоспособности на мировых рынках. Поскольку стратегической задачей Украины на сегодня есть обеспечение международной региональной интеграции отечественной экономики в мировую на паритетных условиях, соответствующих своим национальным интересам.

Эффективность децентрализации власти, целью которой является, в первую очередь, четкое и сбалансированное распределение полномочий, ресурсов и ответственности между центральными органами государственного управление и местного самоуправления зависит от множества условий и факторов. При этом важнейшими необходимыми составляющими для этого есть:

- обеспеченность достаточного уровня административной самостоятельности местных муниципалитетов;

- эффективная система взаимодействия местных органов власти и общественности с центральной властью;

- адекватная финансово-бюджетная децентрализация финансовое обеспечение местных бюджетов.

Финансово-бюджетная составляющая децентрализации занимает особое место, поскольку отображает практическую сторону децентрализации административных полномочий и прямо влияет на социально-экономическое развитие страны в целом. Более того, во многих европейских странах децентрализации власти на административном уровне предшествовала практика бюджетной децентрализации, на опыте которой формировались оптимальные условия повышения уровня развития местных общин.

С учетом практического опыта и теоретических исследований были систематизированы базовые европейские стандарты организации финансов местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления¹. К ним относятся такие необходимые условия, как:

• органы местного самоуправления имеют право в рамках общегосударственной экономической политики свободно распоряжаться достаточными финансовыми ресурсами;
  
• объем финансовых ресурсов органов местной власти должен отвечать функциям, предусмотренным Конституцией и законами страны;
  
• хотя бы часть финансовых ресурсов органов местной власти должна формироваться от местных налогов и сборов, размер которых они имеют полномочия устанавливать в рамках законов;
  
• источники доходов органов местного самоуправления должны быть разнообразными;
  
• более слабые в финансовом отношении местные власти защищаются государством;
  
• органы местного самоуправления необходимо соответственным образом информировать о порядке выделения им ресурсов, а также о перераспределении этих ресурсов;
  
• предоставления дотаций не должно отменять основоположную свободу местной власти проводить собственную политику в рамках своей компетенции;
  
• с целью осуществления займов инвестиционного капитала местная власть должна иметь доступ к национальному рынку капитала в рамках соответствующих законов.
  

Украина, присоединившись к этой Хартии уже более 10 лет назад, стратегически правильно ориентирована в сфере финансово-бюджетной децентрализации. Но в то же время, в стране прилагается мало усилий для практической реализации вопроса бюджетной децентрализации.

Европейская практика в сфере финансового обеспечения местного самоуправления подтверждает тот факт, что не существует универсальных моделей и алгоритма решения вопросов децентрализации полномочий, собственности и источников финансирования местного самоуправления. Поэтому отметим несколько важных уроков децентрализации власти в европейских странах, опыт которых позволит оптимизировать ее децентрализацию в Украине:

• важной составляющей и в тоже время следствием децентрализации стало укрупнение низовых территориальных структур. В подавляющем большинстве случаев было осуществлено укрупнение муниципальных образований, в ряде стран они были ограничены в размерах. Например, во ФРГ на протяжении 1965-1975 гг. количество муниципалитетов уменьшилось с 25,0 до 8,5 тыс., в Дании - с 993 до 275, в Нидерландах (1980-1991 гг.) - с 811 до 504, в Греции (1997-2000 гг.) - с 5343 до 1033, в Швеции – из 2500 до 289. Исключением оказалась ситуация во Франции, где существует 26 тыс. общин, что составляет почти половину всех муниципалитетов, которые существуют в Западной Европе. Сокращение количества общин состоялось и в странах Восточной Европы - в Польше, Беларуси, Литве. Положительный эффект такого сокращения муниципальных общин зависел от уровня добровольности на местном уровне к укрупнению а также адекватного учета национальных, культурных, родственных и других местных условий. На практике это обусловило формирование разных за критерием численности и территории местных территориальных структур. Например, в Испании около 3670 местных общин, численность которых ниже типичной для страны средней коммуны, в Норвегии при населении в 4,7 млн.чел. существует 19 областей и 431 коммуны, среди которых многие очень малочисленны (до 200 чел.), в Финляндии (население 5,2 млн.чел) пять губерний и 432 муниципалитета;
  
• эффективность децентрализации наилучшим образом достигалась при условии широкого привлечение местных общин и населения к решению вопросов управления и способов обеспечения развития конкретных местных муниципалитетов;
  
• обязательным приоритетом было расширение финансовой базы местных бюджетов. Что обеспечивалось за счет существенного расширения и закрепление в законодательстве налоговых источников финансирования местных муниципалитетов и способов их аккумуляции в бюджеты местных органов самоуправления. При этом использовались разные подходы к распределению налогов между уровнями бюджетной системы, среди которых: а) четкое разделение конкретных видов налогов по уровнях управления (государственные и местные) и закрепления их за соответствующими уровнями бюджетной системы (принцип – один налог – один бюджет); б) распределения ставок налогов путем фиксации за каждым уровнем определенной части налога в пределах единой ставки обложения (принцип квотирования); в) введение местных надбавок к общегосударственным (федеральным или региональным) налогам;
  
• важная роль была отведена оптимизации межбюджетных отношений как между бюджетами разного уровня так и между бюджетами одного уровня. При этом эффективным шагом стало устранение системы горизонтального (бюджетов одного уровня) финансового выравнивания. Решение таких вопросов было сконцентрировано на уровне центральной власти стран. Кроме того, широкое применение получила практика отказа от делегированных полномочий (например, в Финляндии);
  
• особое внимание было возложено на обеспечение бюджетной дисциплины как одной из базовых предпосылок стабильности и достаточности финансовых ресурсов на местном и общегосударственном уровне. Это потребовало обеспечения более эффективного взаимодействия государственных структур (налоговых и таможенных служб, социальных фондов и др.) и усиления координации контролирующих органов. При этом независимость органов местного управления за использованием финансовых потоков на своем уровне стало для местной власти важным стимулом поиска источников наполнения бюджетов и решения социально-экономических задач своих общин.
  

В тоже время европейские страны имеют разный уровень финансовой самостоятельности местного самоуправления. В некоторых странах сохраняется высокий уровень зависимости местных бюджетов от дотаций с центрального бюджета (например, в Испании до 40% доходов профинансировано за счет дотаций с государственного бюджета²). Для европейских стран актуальной задачей на современном этапе остается снижение дифференциации между уровнем финансового обеспечения местных бюджетов.

Большинство задач по бюджетной децентрализации, которые показали свою эффективность в европейских странах, в Украине еще только предстоит решать.

Отметим несколько ключевых направлений обеспечения бюджетной децентрализации и укрепления финансовой базы местных бюджетов в Украине, в частности:

- закрепление в Налоговом кодексе стабильных и надежных источников доходов местных бюджетов. Кроме налога на доходы физических лиц и непосредственно местных налогов к таким источникам обязательно нужно полностью включить налог на землю и налог на недвижимость, а также возможно использовать механизм расщепления налога на прибыль предприятия;

- обеспечение высокого уровня прозрачности финансовых потоков (как поступлений, так и расходов) при формировании и использовании средств местных бюджетов. Речь идет об изменении роли Казначейства в обслуживании исполнения местных бюджетов, вплоть до его ликвидации;

- усовершенствование системы межбюджетных отношений и повышение обоснованности расчетов дотаций с государственного бюджета;

- разработка механизмов обеспечения финансовой дисциплины распорядителей бюджетных средств на уровне органов местного самоуправления;

- внедрение системы среднесрочного и долгосрочного планирования местных бюджетов.

Практическая реализация таких направлений требует достаточно решительных и серьезных шагов в сфере децентрализации власти. Сделать этого в рамках существующей трехуровневой системы местных бюджетов будет достаточно сложно³. Более эффективное их решение возможно при условии укрупнения местных бюджетов и сокращения сфер, требующих дополнительной вертикальной межбюджетной координации. Это требует проведения глубоких исследований и расчетов, результаты которых позволят выработать оптимальную для условий Украины модель бюджетной системы в частности и децентрализации власти в целом. Одна из таких моделей разработана Институтом трансформации общества⁴, в которой предложена двухуровневая система местных бюджетов, ориентирована в первую очередь на ее упрощение и повышение административной самостоятельности и финансовой независимости местных общин. На сегодня вполне целесообразным и реальным есть экспериментальное внедрение нескольких моделей в разных регионах страны. Положительный опыт которых в последующем должен быть положен в основу общегосударственной системы местных бюджетов и системы местного управления с адекватным уровнем децентрализации власти.